王梅莉

摘要：村民通過(guò)選舉將一部分自治權(quán)利委托給村委會(huì)組織實(shí)施，為了保障權(quán)力行使的正確方向，法律賦予村民罷免村委會(huì)及成員的權(quán)利。由此對(duì)村莊權(quán)力造成壓力，進(jìn)而發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督作用。但是，制度缺陷導(dǎo)致罷免事件常流于形式。針對(duì)這一事實(shí)，在梳理罷免制度規(guī)定缺陷的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出罷免制度完善的初步建議。

關(guān)鍵詞：村委會(huì)罷免；制度缺陷；彌合研究

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.29.066

從1998年到2010年的《村組法》，罷免制度在實(shí)踐中不斷摸索完善，各省市對(duì)地方選舉辦法也進(jìn)行了完善，但是，由于地區(qū)之間民主發(fā)展程度和政治格局的不一致，各地區(qū)對(duì)罷免制度及政策趨勢(shì)把握不同，造成部分地區(qū)的制度創(chuàng)新缺乏上位法依據(jù)，甚至違背上位法規(guī)定。本文主要從罷免提出、罷免受理、罷免表決、罷免懲戒四個(gè)方面分別說(shuō)明罷免制度存在的缺陷和對(duì)策。

1村委會(huì)罷免的制度規(guī)定缺陷

1.1罷免提出的缺陷

首先，從罷免提出主體來(lái)看，《村組法》將罷免主體分為五分之一以上有選舉權(quán)的村民和三分之一以上的村民代表，這是對(duì)舊法的突破和創(chuàng)新。但像廣東、海南等省份賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府罷免建議權(quán)的做法，從理論上缺乏上位法的支持和依據(jù)，容易造成行政權(quán)力干涉的后果。其次，《村組法》并未對(duì)初次和再次提出罷免的時(shí)間作出規(guī)定，導(dǎo)致頻繁罷免現(xiàn)象嚴(yán)重影響村委會(huì)工作，雖然福建、浙江等省份對(duì)再次罷免時(shí)間做了規(guī)定：“一年以內(nèi)不得以同一事實(shí)再次提出罷免請(qǐng)求?！钡且荒陼r(shí)間有限制村民罷免自由的嫌疑，同時(shí)助長(zhǎng)村委會(huì)違背民意的勇氣。再次，罷免提出形式不統(tǒng)一?！洞褰M法》和地方選舉辦法都要求罷免提出需要聯(lián)名，但陜西、海南等省份還要求以出面形式提出。筆者認(rèn)為罷免要求應(yīng)該具有不可撤銷的法律效力，防止出現(xiàn)半途而退的村民，導(dǎo)致罷免流于形式而最終流產(chǎn)。最后，罷免理由規(guī)定不合理?！洞褰M法》要求說(shuō)明罷免理由，本意是為了督促村民做出理性的罷免決定。但地方選舉辦法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)罷免理由核實(shí)的權(quán)利。為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村務(wù)的提供機(jī)會(huì)，嚴(yán)重削弱村民罷免的積極性和主動(dòng)性，影響罷免制度的發(fā)展和完善。

1.2罷免受理的缺陷

首先，受理主體規(guī)定不合理，2010年的《村組法》沒(méi)有明確罷免受理主體，多數(shù)地方選舉辦法將受理主體規(guī)定為村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如江省、海南等省份規(guī)定：“罷免要求應(yīng)向村民委員會(huì)提出，村委會(huì)聲明不主持的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府召集村民會(huì)議投票表決?！钡鞯仄毡榉从?，罷免會(huì)議難以啟動(dòng)，尤其村委會(huì)集體被提出罷免要求時(shí)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召集和主持罷免會(huì)議有干涉村務(wù)嫌疑。其次，罷免審查主體不合理?！洞褰M法》沒(méi)有明確罷免理由的審查機(jī)構(gòu)，但地方選舉辦法賦予村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、民政部門審查罷免理由的權(quán)利，但只限于形式審查，罷免理由不應(yīng)該成為影響罷免啟動(dòng)的因素。但正好為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)聯(lián)合阻撓罷免提供機(jī)會(huì)。再次，缺乏撤銷罷免要求的前置程序。地方選舉辦法都僅對(duì)職務(wù)自行終止和主動(dòng)辭職方面作了規(guī)定，而缺乏撤銷罷免要求的情形。明確撤銷罷免要求的情形，能夠在節(jié)約罷免成本的前提下合理化解糾紛。最后，《村組法》并沒(méi)有任何程序和時(shí)限規(guī)定，地方選舉辦法對(duì)罷免受理時(shí)限有不同規(guī)定，但規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)且存在不合理，為村委會(huì)故意延遲受理時(shí)間提供借口，導(dǎo)致罷免要求經(jīng)常被擱置。

1.3罷免表決程序的缺陷

第一，村民會(huì)議召集和主持主體不合理。如上文所述，村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為罷免會(huì)議的召集主體都有不合理之處。而當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有履行督促職責(zé)或督促無(wú)效以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拒絕召集村民會(huì)議的情況下應(yīng)該如何處理罷免請(qǐng)求并不明確。同時(shí)，召集和主持主體同一很難保證罷免程序的公平公正，不符合村民自治原則。第二，罷免程序規(guī)定缺失?！洞褰M法》和地方選舉辦法中都缺失對(duì)罷免表決方式、計(jì)票方式、投票方式、是否當(dāng)場(chǎng)公布結(jié)果等的規(guī)定，不利于對(duì)罷免工作的指導(dǎo)和規(guī)范，容易使罷免程序陷入混亂。第三，罷免投票政策的缺陷?！洞褰M法》沒(méi)有規(guī)定罷免投票政策，但某些地方選舉辦法明確規(guī)定不實(shí)行委托投票和流動(dòng)票箱等投票政策，無(wú)疑剝脫了村民的罷免權(quán)。因此，罷免案往往在此受阻，無(wú)法成功進(jìn)行。

1.4罷免懲戒的缺陷

首先，從村民角度出發(fā)，《村組法》和地方選舉辦法都沒(méi)有提出規(guī)范村民罷免行為的法律條文。從人的有限理性和村民法律素質(zhì)出發(fā)，罷免過(guò)程中勢(shì)必會(huì)有不當(dāng)或違法行為，尤其罷免受阻時(shí)，最有可能出現(xiàn)違法的罷免行為。另外，宗族競(jìng)爭(zhēng)干擾罷免程序，形成宗族之間的相互罷免，而法律規(guī)定的缺失，使村民沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)去判斷和衡量自己的行為到底是否違法。其次，罷免對(duì)象為了維護(hù)在村委會(huì)中的既得利益，會(huì)想盡辦法阻止罷免程序。但是法律卻沒(méi)有本著維護(hù)村民罷免權(quán)的需求，而明確罷免選舉過(guò)程中村委會(huì)成員的不當(dāng)行為和法律責(zé)任。這不僅為村委會(huì)成員干預(yù)罷免選舉過(guò)程提供了制度空間，從一定程度上助長(zhǎng)了村委會(huì)成員肆意侵犯村民罷免權(quán)的行為。最后，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，任何一項(xiàng)權(quán)利都應(yīng)該有自己的救濟(jì)途徑。而罷免權(quán)利的救濟(jì)途徑是現(xiàn)存法律規(guī)定的盲區(qū)，行政救濟(jì)和司法救濟(jì)都無(wú)跡可尋。罷免作為一種權(quán)力監(jiān)督和制約方式，如果缺乏有效的救濟(jì)途徑，必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的尋租行為，這將嚴(yán)重打擊村民監(jiān)督村委會(huì)的積極性，進(jìn)一步惡化村委會(huì)與村民之間的關(guān)系。

2村委會(huì)罷免制度完善的初步建議

2.1完善罷免提出要求

首先，明確罷免提出主體。從地方選舉辦法可以看出，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出罷免建議的都是在村委會(huì)成員出現(xiàn)違法違紀(jì)等重大過(guò)錯(cuò)行為的前提下，這種情況適用于職務(wù)自行終止條例，另外，必須明確罷免建議權(quán)的含義：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將提出的罷免建議交由村民考慮，最后由村民決定是否提出罷免要求。從罷免實(shí)踐經(jīng)歷來(lái)看，村民罷免需要一個(gè)政治組織力量作為依靠才能順利進(jìn)行。筆者認(rèn)為法律在明確罷免建議的概念下，應(yīng)該保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的罷免建議權(quán)，這樣既不違背“誰(shuí)選舉誰(shuí)罷免”的原則，又能提高罷免效率。其次，取消罷免理由。罷免理由的目的是為了防止惡意及頻繁罷免的行為，但也為村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉提供制度空間。筆者認(rèn)為從以下方面考慮應(yīng)該取消罷免理由：罷免是激勵(lì)監(jiān)督手段而非懲罰手段；形式審查說(shuō)明有無(wú)罷免理由并不應(yīng)該是影響罷免程序能否啟動(dòng)的因素；書(shū)面提出形式具備法律效力，意味著村民要對(duì)自己的罷免行為承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，能夠督促村民慎重選擇；再次，統(tǒng)一罷免提出形式。在筆者看來(lái)，出面提出形式具有不可撤銷的法律效力，能夠有效監(jiān)督村民正確行使罷免權(quán)，是對(duì)村民罷免意愿和罷免行為的真實(shí)記錄，既能防止罷免程序半途而廢，又能有效克服村委會(huì)以聯(lián)名人數(shù)不夠的理由拒絕召開(kāi)村民會(huì)議。鑒于書(shū)面提出方式的這些價(jià)值及意義。筆者認(rèn)為《村組法》第16條應(yīng)該明確這一規(guī)定，各個(gè)地方選舉辦法也應(yīng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一并嚴(yán)格落實(shí)在罷免實(shí)踐中。最后，明確初次和再次罷免時(shí)間。為了防止惡意罷免，維護(hù)村莊秩序。《村組法》和地方選舉辦法應(yīng)該借鑒一些市級(jí)和省級(jí)成功的罷免經(jīng)驗(yàn)，對(duì)再次罷免時(shí)間做統(tǒng)一規(guī)定。筆者建議《村組法》及地方選舉辦法應(yīng)該增加“提出罷免村委會(huì)成員應(yīng)在新當(dāng)選的村委會(huì)上任工作一年之后，村務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)提出的罷免要求除外?！焙汀傲T免沒(méi)有通過(guò)的全體村民應(yīng)積極支持村委會(huì)工作，沒(méi)有新的事實(shí)和理由，六個(gè)月內(nèi)不得再次提出罷免要求?！钡膬蓷l規(guī)定。endprint

2.2明確罷免受理規(guī)定

首先，確定罷免受理主體。從罷免實(shí)踐看，無(wú)論是村委會(huì)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不適宜成為罷免受理主體。筆者建議效仿天津市設(shè)立專門的罷免委員會(huì)。作為一個(gè)臨設(shè)團(tuán)體，不受權(quán)力控制，能夠有效防止賄賂、拉攏等舞弊行為，同時(shí)避免村委會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉。因此，筆者建議將罷免委員會(huì)作為唯一合法的罷免受理主體。同時(shí)對(duì)罷免委員會(huì)的組成及成員的任職資格作嚴(yán)格要求。其次，明確撤銷罷免要求的情形。明確撤銷罷免要求的情形既能節(jié)約罷免成本又有利于村莊和諧。因此，筆者建議從以下幾方面明確撤銷罷免要求的情形。第一，上面聯(lián)名人數(shù)沒(méi)有達(dá)到法定要求。第二，罷免會(huì)議召開(kāi)之前，被罷免對(duì)象經(jīng)個(gè)人努力博得村民諒解，罷免程序取消。第三，被罷免的村委會(huì)成員自動(dòng)提出辭職。第四，滿足職務(wù)自行終止情形的。再次，確定罷免審查的主體和對(duì)象。遵循“誰(shuí)受理誰(shuí)審查”的原則，筆者認(rèn)為理由審查應(yīng)由罷免委員會(huì)執(zhí)行，根據(jù)上文罷免不需要說(shuō)明理由的論證，罷免審查不應(yīng)該包括對(duì)罷免理由真實(shí)性的審查。而應(yīng)該主要針對(duì)罷免聯(lián)名人數(shù)是否滿足要求，罷免是否有理由，罷免形式是否以書(shū)面提出等。這樣既利于避免村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉罷免，又維護(hù)了村民的罷免自由權(quán)。最后，統(tǒng)一規(guī)定罷免審理的時(shí)限。為了防止罷免要求被擱置，完善罷免時(shí)限是維護(hù)村民罷免權(quán)利，保障罷免程序順利實(shí)施的根本條件。筆者認(rèn)為罷免程序的時(shí)限規(guī)定應(yīng)從以下幾方面完善：（1）罷免要求提出后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在3日內(nèi)組織村民會(huì)議選舉罷免委員。（2）罷免委員會(huì)接到罷免要求后，應(yīng)在7日內(nèi)對(duì)罷免人數(shù)和罷免理由進(jìn)行審查并公布結(jié)果。（3）罷免委員會(huì)應(yīng)在審查通過(guò)之后的20天內(nèi)組織村民登記并核對(duì)、公布選民名單。（4）選民名單公布后的10天內(nèi)確定罷免大會(huì)日期和地點(diǎn)，并在召開(kāi)前7日公布會(huì)議時(shí)間、地點(diǎn)，罷免表決結(jié)束后應(yīng)該當(dāng)場(chǎng)公布罷免結(jié)果。

2.3理順罷免表決程序

首先，明確罷免會(huì)議的召集和主持主體，上文已經(jīng)指出罷免委員會(huì)作為罷免受理機(jī)構(gòu)的合理之處，本文在此就不過(guò)多贅述。其次，具體罷免會(huì)議的表決程序。為了彌補(bǔ)當(dāng)前法律法規(guī)的缺陷，完善罷免制度，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾方面完善罷免會(huì)議的表決程序：（1）罷免會(huì)議召集人說(shuō)明罷免目的和注意事項(xiàng)；（2）罷免申請(qǐng)人宣讀罷免理由，罷免對(duì)象提出申辯；（3）調(diào)查組呈現(xiàn)調(diào)查取證結(jié)果；（4）無(wú)記名投票表決，設(shè)立秘密寫票處同時(shí)公開(kāi)唱票；（5）當(dāng)場(chǎng)公布罷免結(jié)果。最后，為了保護(hù)村民的罷免權(quán)利，保證罷免和選舉在村民自治中的同等地位。筆者認(rèn)為半罷免和選舉應(yīng)該具備同樣的選舉投票方式。也就是說(shuō)流動(dòng)票箱和委托投票的應(yīng)該被應(yīng)用到罷免會(huì)議的投票方式中，這是對(duì)村民罷免權(quán)利的基本尊重。

2.4完善罷免懲戒規(guī)定

罷免懲戒是對(duì)罷免行為的一種監(jiān)督方式，除了完善法律法規(guī)以外，還應(yīng)該加強(qiáng)行政監(jiān)督。首先，法律上建立對(duì)村民罷免權(quán)利的司法救濟(jì)途徑，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)嚴(yán)重干預(yù)或阻礙罷免程序啟動(dòng)時(shí)，村民可以通過(guò)行政訴訟的方法尋求司法救濟(jì)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、公安機(jī)關(guān)等組織機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)履行對(duì)罷免活動(dòng)的行政監(jiān)督職責(zé)，既要監(jiān)督村民的罷免行為是否屬于制度參與，又要監(jiān)督村委會(huì)是否存在反罷免的非法行為。對(duì)于非制度參與的罷免行為和反罷免的非法行為，要及時(shí)給予制止并采取行政處分，對(duì)于構(gòu)成犯罪的行為要嚴(yán)格追究刑事責(zé)任。

3總結(jié)

村委會(huì)罷免是村民自治和民主監(jiān)督的集中體現(xiàn)，對(duì)我國(guó)村民自治的完善發(fā)展有至關(guān)重要的作用，罷免制度是罷免實(shí)踐的理論和方向引導(dǎo)。但是，目前法律法規(guī)的缺陷導(dǎo)致罷免實(shí)踐阻力重重。因此，完善法律法規(guī)是村民罷免成功進(jìn)行的首要前提。

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