張廣裕

（甘肅省社會科學(xué)院 資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃研究所，甘肅 蘭州 730070）

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化影響因素分析
——以甘肅為例

張廣裕

（甘肅省社會科學(xué)院 資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃研究所，甘肅 蘭州 730070）

文章結(jié)合人口遷移一般理論，根據(jù)中國實際和甘肅省情，確定了影響甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的四個主要因素：經(jīng)濟因素、個人素質(zhì)、社會制度和文化心理，進一步將這四個因素分解成13個具體指標，應(yīng)用統(tǒng)計數(shù)據(jù)和問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了與甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，提出了進一步促進甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的措施：科學(xué)制定城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃體系；加快戶籍政策的落實；強化各級政府職責(zé)，承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需的主要公共成本；不斷提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能與文化適應(yīng)能力；加強新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人文關(guān)懷；用市場運作、政府主導(dǎo)的方式推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，減少各類風(fēng)險。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；甘肅

黨的十八大報告指出：“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步強調(diào)：“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民?！?013年中央城鎮(zhèn)化工作會議再次把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為推進城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)，提出：“從目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展要求來看，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。”

進入21世紀，在中國特色城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙及影響因素作了大量研究。王桂新等（2010）以上海市為例，研究了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響因素及意愿，主要受在城市的居留時間、婚姻、經(jīng)濟特征、社會、區(qū)域環(huán)境和個人等影響。張永麗、謝盈盈（2012）以馬斯洛的需求層次理論（Maslow's hierarchy of needs）為基礎(chǔ)，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要的滿足條件進行分析，并通過定量研究，認為收入、勞動合同、人力資本、社會關(guān)系、就業(yè)穩(wěn)定性等是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要因素。孫戰(zhàn)文、楊學(xué)成（2013）對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進行了動態(tài)研究，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程分為四個階段，利用山東省調(diào)查數(shù)劇，分析了不同階段影響因素的差異性，并提出了不同的推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的階段性措施。張笑秋（2015）從心理學(xué)和人類行為理論的視角，研究了情感、動機、風(fēng)險偏好、公平感等心理因素對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響，對產(chǎn)生的正向、負向和不確定三種結(jié)果進行分類分析。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要是指戶籍在農(nóng)村，而常年或部分時間在城市從事非農(nóng)生產(chǎn)的人口。由于二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元社會體制造成的以戶籍制度和就業(yè)制度為主要特征的城鄉(xiāng)差別和就業(yè)差別。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在身份認同、就業(yè)與工資收入、社會保障等方面與城鎮(zhèn)居民存在很大差別。通過戶籍制度改革與就業(yè)制度改革，不斷提高戶籍人口城市化率，對推進甘肅新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，解決“三農(nóng)”問題具有重要意義。目前，甘肅省統(tǒng)計局沒有關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量的準確統(tǒng)計數(shù)據(jù)。2014年甘肅省住建廳統(tǒng)計的戶籍城鎮(zhèn)人口是7 530 733人，常住城鎮(zhèn)人口是9 665 996人，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就是2 135 263人。文中用來統(tǒng)計分析的數(shù)據(jù)部分來源于《甘肅省經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，部分來源于問卷調(diào)查。由于時間和經(jīng)費問題，共發(fā)放問卷300份，收回有效問卷237，調(diào)查地點為蘭州市、武威市、天祝縣華藏寺鎮(zhèn)。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化影響因素

1889年英國統(tǒng)計學(xué)家E.G.列文斯坦出版了《人口遷移規(guī)律》一書。該書指出，受歧視、受壓迫、沉重的負擔(dān)、氣候不佳、生活條件不合適都是促使人口流動的因素，但其中最主要的還是經(jīng)濟因素，其觀點被認為是人口流動推拉理論的淵源。經(jīng)過多年的發(fā)展，20世紀50年代，唐納德·博格較系統(tǒng)地提出了“推拉理論”。唐納德·博格認為，從運動學(xué)的角度，人口流動存在兩種不同方向的作用力：一種是促使人口流動的積極力量；另一種是阻礙人口流動的負面力量。其中積極力量又可分為推力和拉力：推力主要是自然枯竭、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加、農(nóng)村勞動力過剩導(dǎo)致的失業(yè)和就業(yè)不足、較低的經(jīng)濟收入水平等；而拉力則主要是較多的就業(yè)機會、較高的工資收入、較好的生活水平、較好的受教育機會、較完善的文化設(shè)施和交通條件、較好的氣候環(huán)境等。該理論認為，人口遷移的發(fā)生，對遷入地來說，主要是因為其有吸引人口遷入的“拉力”，對遷出地來說，主要是因為這些地區(qū)存在著促使人口向外遷出的“推力”。這種引起遷移的推力和拉力，是由經(jīng)濟、文化、政治、宗教等多方面因素形成的，其中經(jīng)濟是主要因素[1]。

在借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，綜合考慮中國國情和甘肅省情，影響甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化因素綜合為以下四個方面：（1）經(jīng)濟因素（經(jīng)濟新常態(tài)下，城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力減弱；經(jīng)濟增速放緩，農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)公共支出壓力大；農(nóng)村惠農(nóng)政策使城鎮(zhèn)化進程放緩；中小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，人口集聚能力弱等等；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)）；（2）個人因素（城鄉(xiāng)分割的戶籍制度使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及隨遷家屬未能享受基本公共服務(wù)，缺少歸屬感和情感寄托，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受教育程度相對較低，就業(yè)能力不足，多方面難以融入城市社會；再加上傳統(tǒng)觀念對土地的依賴，擔(dān)心入戶城鎮(zhèn)后的社會保障問題等）；（3）制度因素（戶籍制度〈居住證制度＞；社會保障制度；土地制度；保障房制度等）；（4）文化心理因素。并將這四方面的因素細化為13個具體指標（見表1）。

表1 影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要因素

二、影響甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化影響因素分析

（一）影響甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化單因素分析

1.經(jīng)濟因素對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響。早在17世紀，英國經(jīng)濟學(xué)家威廉·配第在他的名著《政治算術(shù)》中就指出：制造業(yè)比農(nóng)業(yè)，進而商業(yè)比制造業(yè)能夠得到更多的收入。在經(jīng)濟發(fā)展中，這種不同產(chǎn)業(yè)之間的相對收入上的差異會促使勞動力向能夠獲得更高收入的部門移動。20世紀50年代，科林·克拉克就此問題作了進一步研究。得出如下結(jié)論：隨著人均國民收入的提高，勞動力首先由第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)移動，當(dāng)人均國民收入進一步提高時，勞動力便向第三產(chǎn)業(yè)移動。勞動力在產(chǎn)業(yè)間的分布，第一產(chǎn)業(yè)將減少，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)將增加。這就是所謂的“配第－克拉克定理”[2]。配第－克拉克定理的微觀基礎(chǔ)是，農(nóng)業(yè)技術(shù)的進步意味著農(nóng)產(chǎn)品供給大幅度增加，而人們對農(nóng)產(chǎn)品的需求是有限的，也就是說農(nóng)產(chǎn)品需求缺乏彈性。所以，從長期來看，農(nóng)業(yè)發(fā)展相對于其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而言，處于停滯或衰退就是一個正常的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)人口向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也是經(jīng)濟發(fā)展的必然過程。

據(jù)世界銀行1990年的統(tǒng)計表明，一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平同城市化呈正相關(guān)關(guān)系。因此，只有一個國家總體經(jīng)濟發(fā)展提高了，其城市化水平才能提高。盡管有些國家大城市人口劇增，但一方面整個國家城市化水平相對較低，另一方面這些大城市的發(fā)展質(zhì)量也相對較低。但是，城市化水平與經(jīng)濟增長速度的關(guān)系很弱。經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)濟增長速度很慢，但城市人口增長很快的情況。如扎伊爾，1960—1982年人均產(chǎn)值遞增速度為-0.3%，但城市人口卻每年遞增6.5%。同時，也存在經(jīng)濟增長速度快而城市人口增長慢的情況，如葡萄牙，與扎伊爾同期人均產(chǎn)值年遞增速度為4.8%，城市人口年遞增僅為2.2%[3]。

近年來，甘肅財政收入總量不斷擴大，增速提高，為解決甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。但同時也存在很多問題，甘肅經(jīng)濟發(fā)展落后，地區(qū)生產(chǎn)總值與其他省區(qū)相比，總量相對較少，而且甘肅農(nóng)村貧困人口數(shù)量較大，農(nóng)業(yè)人口較多，城鎮(zhèn)化率低，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施差等等，都制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化的順利實施。

從表 2可以看出，卡方檢驗顯著（P〈0.005），經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、失業(yè)率對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響是正相關(guān)，經(jīng)濟增長率越高，越有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。因為，經(jīng)濟發(fā)展了，才有可能加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才能有大量的資金用來構(gòu)建社會保障體系。同時，經(jīng)濟的發(fā)展也意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有更多的工資收入，為他們在城市能夠更好地生活提供便利。第一產(chǎn)業(yè)增加值比重低，意味著二產(chǎn)、三產(chǎn)增加值高，非農(nóng)部門有更多的就業(yè)崗位或更高的工資。這都有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。低失業(yè)率意味著高就業(yè)率，如果在城市找不到工作，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就會失去市民化的基礎(chǔ)。

2.個人因素對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響。城市化是指在一個國家或社會中，城市人口增加、城市規(guī)模擴大、農(nóng)村人口向城市流動以及農(nóng)村中城市物質(zhì)增加的過程。人類居住方式的這一變化過程，是社會生產(chǎn)力和社會關(guān)系、人類精神世界和生活方式邁向現(xiàn)代化的綜合反映，是現(xiàn)代社會發(fā)展的一種必然趨勢。這是因為城市地區(qū)集中了大量的人口和財富，集中了各種不同的經(jīng)濟活動、社會活動和文化活動，因而聚集了現(xiàn)代社會發(fā)展的基本動力。城市的發(fā)展，在經(jīng)濟上為生產(chǎn)發(fā)展提供了市場，促進企業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化并有助于輔助工業(yè)的發(fā)展，提供了生產(chǎn)和生活服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施的臨界規(guī)模效益，同時也推動了金融和商業(yè)的發(fā)展[4]。

表2 經(jīng)濟因素對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響

城市經(jīng)濟的發(fā)展對勞動提出了更高的要求，一個有技術(shù)和受過良好教育的人比那些沒有技術(shù)和文化水平低的人，更加容易轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。一些先賦條件也很重要，如果一個家庭在農(nóng)村生活時家庭收入就很高，有一定的儲蓄，遷移到城市之后，購買了產(chǎn)權(quán)房，就能夠優(yōu)先變更為城鎮(zhèn)戶口，顧慮就會相對少一些。如表3所示，住房對市民化影響非常顯著，卡方檢驗P=032〈0.05。中國是非常注重親緣關(guān)系的社會，一個村子或一個親戚在某個城市找到好的就業(yè)崗位，就會形成踩路效應(yīng)，其他朋友或親戚就會沿著這條路來到城市，找到工作并居住下來。尤其是家族或親戚中有在城市工作并聚集了一定的財富成為某行業(yè)或領(lǐng)域的主管人，就更能帶動其他親屬在城市獲得較高收入。收入水平低，每月只掙2 000元左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口本人幾乎不考慮更改戶籍，變?yōu)槌擎?zhèn)居民。城鎮(zhèn)對他來說只是個打工的地方，所有希望還在農(nóng)村。

表3 個人因素對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響

3.社會制度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響?，F(xiàn)代中國社會具有典型的“多重二元性”。這主要表現(xiàn)在：一部分比較發(fā)達的現(xiàn)代工業(yè)與大量的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存；一部分現(xiàn)代化城市與廣闊的傳統(tǒng)農(nóng)村并存；一部分現(xiàn)代工業(yè)與大量的落后手工勞動或半機械化的企業(yè)并存；一部分經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)與廣大不發(fā)達和貧困地區(qū)并存。在這種“多重二元結(jié)構(gòu)”中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是中國的根本國情。與其他發(fā)展中國家相比，城鄉(xiāng)二元性在中國表現(xiàn)更為顯著，也更具特色。中國農(nóng)村人口比重大，城市化水平低，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)性矛盾突出。城鄉(xiāng)分割，城鄉(xiāng)居民存在兩種身份制度。城市以國有經(jīng)濟為主，農(nóng)村以集體和個體所有制經(jīng)濟為主，形成互相獨立的兩大經(jīng)濟板塊。改革開放促進了全國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的迅速發(fā)展，加強了城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系，城鄉(xiāng)矛盾有所緩和。但由于我國農(nóng)村經(jīng)濟起點低，生產(chǎn)力水平不高，勞動生產(chǎn)率低下，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差別很大。而且，之后城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的差別有擴大趨勢[5]。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅要加快推進戶籍制度改革，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份和職業(yè)的轉(zhuǎn)變，更重要的是在勞動就業(yè)、公共服務(wù)、社會保障、住房保障、城市融入、政治參與、民主權(quán)利等多個領(lǐng)域進行制度改革，全面推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在公共服務(wù)、社會保障和政治權(quán)利等方面享受與城市居民同等的待遇，才能最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文明向現(xiàn)代化城市文明的整體轉(zhuǎn)變。

2016年1月，公安部召開會議，要求針對以農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等四類群體，逐一研究落戶政策。所以全家在城市生活5年以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，從制度層面能優(yōu)先轉(zhuǎn)為城市居民；另一方面也能說明，一個家庭在城市能生活5年以上，說明有產(chǎn)有業(yè)，可以不依賴農(nóng)村的土地保障。調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果也顯示，這類家庭市民化率較高。土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響巨大，尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)的農(nóng)民，土地流轉(zhuǎn)中獲得的報酬往往是一筆很可觀的收入，可以用來在城鎮(zhèn)購買房產(chǎn)，也可以用來作進入新的生產(chǎn)行業(yè)的基礎(chǔ)保證金。失地農(nóng)民也會被城鎮(zhèn)化。所以，土地流轉(zhuǎn)政策對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響非常大，調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果也支持相互之間的相關(guān)關(guān)系（見表 4）。

表4 社會制度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響

4.文化心理對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響。城市生活的發(fā)展，日益復(fù)雜的經(jīng)濟和聯(lián)系，改變了人們傳統(tǒng)的地域觀念、家族觀念和生活方式，推動了新的組織制度的形成，擴大了人們的社會交往，有助于培養(yǎng)人們的競爭和進取精神，使人們從過去封閉式的地區(qū)性生活中解放出來[6]。城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是一種社會變遷的反映，也必然影響城市社會發(fā)展。城市社會發(fā)展過程中，資源配置、社會治理和文化觀念三個層面相互貫通、相互制約，構(gòu)成城鎮(zhèn)化與城市社會發(fā)展的關(guān)系系統(tǒng)。近年來，城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，但農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口文化觀念的轉(zhuǎn)變則相對滯后，他們受中國傳統(tǒng)文化和區(qū)域文化影響較大，人們對關(guān)系的依賴強于制度。許多農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口往往重關(guān)系輕制度，重積累輕消費，重均等輕競爭，這與現(xiàn)代城市重視交流融合、合作共贏、遵守制度、適度消費和合理競爭等觀念要求相沖突，凝聚城市社會發(fā)展共識較難。

所以，文化心理也是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要因素。很多人從觀念上就抵觸城市生活和城市文化。年經(jīng)人與年齡大的人相比，更能融入城市生活。有很多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也不愿意留在城市（見表5）。

表5 文化心理對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響

（二）影響甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的多因素分析

二元Logistic模型是用來分析定性變量與各個影響之間關(guān)系的重要工具之一[7]。其概率分布函數(shù)是，在重復(fù)觀測值可以得到的情況下，同樣可以采用廣義最小二乘法估計二元Logistic選擇模型，用樣本重復(fù)觀測得到pi的構(gòu)成“成敗比例”，取對數(shù)并進行Taylor展開，有。更一般地，將logistic模型表示為：。其中pi為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的概率，1-pi為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口非市民化的概率；i為樣本的編號；k為影響因素編號；n表示影響因素的個數(shù)；βk為影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化條件的各影響因素的代估參數(shù)；xki為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響因素；μ是誤差項。將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化水平作為因變量，對影響其市民化水平的因素進行多元回歸，采用Logistic統(tǒng)計模型下的逐步回歸法，將經(jīng)濟因素、個人素質(zhì)、社會制度、文化心理四個因素逐步納入模型之中進行分析。統(tǒng)計結(jié)果表明四個模型均通過了F的統(tǒng)計檢驗，整個回歸模型的 R2達到了 0.321、0.223、0.101、0.291（見表6），表明此次回歸結(jié)果取得了良好的擬合效果，并且在一定的程度上說明經(jīng)濟因素、個人素質(zhì)、社會制度、文化心理四個因素對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平有著重要的影響。從回歸系數(shù)和顯著性水平數(shù)據(jù)來看，經(jīng)濟因素、個人素質(zhì)、社會制度和文化心理對甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化影響是顯著的，也符合單因素分析的判斷。

表6 二元Logistic回歸結(jié)果

三、進一步促進甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的措施

（一）科學(xué)制定城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃體系

黨的十八大報告提出，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系?？茖W(xué)合理的城鄉(xiāng)一體發(fā)展規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)，是城鄉(xiāng)一體化科學(xué)發(fā)展的藍圖和決策依據(jù)?？茖W(xué)規(guī)劃，構(gòu)建甘肅新型城鎮(zhèn)化體系，以自然條件、地理區(qū)位、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、人口與資源分布規(guī)律為依據(jù)，深入貫徹創(chuàng)新、綠色、共享、協(xié)調(diào)與開放發(fā)展理念，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。確保城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃具有前瞻性、合理性和可行性，用以引領(lǐng)和調(diào)控當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化建設(shè)與發(fā)展。不斷優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，劃定生態(tài)保護紅線，建設(shè)綠色、低碳、地區(qū)文化特色突出的新型城鎮(zhèn)。分析甘肅城市和農(nóng)村在經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、收入與消費水平、就業(yè)與社會保障、建設(shè)與設(shè)施服務(wù)水平等方面的差異；根據(jù)存在的問題，編制有利于促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃；建立有助于新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)統(tǒng)籌推進的區(qū)域支撐系統(tǒng)。

（二）加快戶籍政策的落實

2014年6月，中共中央政治局召開會議，審議通過了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出要優(yōu)先解決好進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)和市場競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶，有序引導(dǎo)人口流向。2016年1月，公安部召開會議，部署全國公安機關(guān)推進戶籍制度改革，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。會議要求，要針對以農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等四類群體，逐一研究落戶政策。2014年11月出臺了《甘肅省政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，就解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶、建立居住證制度、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記，形成系統(tǒng)規(guī)范的制度。立足甘肅省城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)況和水平，根據(jù)城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿途C合承載能力，實施差別化落戶政策，形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的制度體系。以合法穩(wěn)定住所（含租賃）為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)、中小城市落戶限制；有序放開天水、酒泉、武威、嘉峪關(guān)等大城市落戶限制；合理控制蘭州市人口規(guī)模，采取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。大中城市應(yīng)優(yōu)化解決已長期定居、穩(wěn)定就業(yè)、舉家遷徙的外來人口落戶問題。完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口技能鑒定和職稱評定體系，優(yōu)先滿足緊缺的高素質(zhì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口技術(shù)人才及其隨遷家屬的落戶需求。鼓勵已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村居民入戶城鎮(zhèn)，鼓勵失地農(nóng)村居民入戶城鎮(zhèn)，推進農(nóng)村居民集中居住地居民就地轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)居民。

（三）強化各級政府職責(zé)，承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需的主要公共成本

理清各級政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的責(zé)任與權(quán)限，構(gòu)建合理的財政分擔(dān)體系。由于我國財政轉(zhuǎn)移支付制度不是常住人口而是以戶籍人口為標準，也沒有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷入地和遷出地之間協(xié)調(diào)統(tǒng)籌政策，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本就落到遷入地政府的身上，這就加大了遷入地政府的財政負擔(dān)，遷入地政府缺乏推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性。所以，甘肅省政府應(yīng)該制定統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷入地和遷出地之間的相關(guān)政策，建立以常住人口為標準的財政轉(zhuǎn)移支付制度，并設(shè)立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化專項資金增強各級市政府與小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)供給能力。各級城市政府和建制鎮(zhèn)根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展狀況和具體條件制定差別化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度、公共服務(wù)供給標準，建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展和人口規(guī)模相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和市政公共設(shè)施，承擔(dān)起推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要責(zé)任。甘肅省政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動與就業(yè)、社會保障、子女義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性住房等方面制定政策以確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能進得了城、落得了腳，并與各級市政府和建制鎮(zhèn)按一定的比例共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本。甘肅省政府應(yīng)該根據(jù)本省經(jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況，以及各級市政府和建制鎮(zhèn)的具體情況，盡快確定分擔(dān)比例，以進一步明確各級政府的責(zé)任。

（四）不斷提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能與文化適應(yīng)能力

農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)行業(yè)、農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的一般途徑是高考，每年大量的農(nóng)村戶籍人口通過高考離開農(nóng)村，接受高等教育后，在城市和非農(nóng)行業(yè)就業(yè)。而沒有考上大學(xué)，只接受了初等教育和中等教育的農(nóng)村人口已然滯留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)。其中一部分常期在城市就業(yè)，但無法獲得城市戶籍，因而無法享受到城市人口在住房、社會保障方面的權(quán)益。也正是因為所受的教育水平低，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市只能從事建筑、餐飲、保潔等低技術(shù)含量的工作，相應(yīng)的工資收入水平也無法提高。各級政府應(yīng)該舉辦各種類型的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班，通過崗前培訓(xùn)、實踐培訓(xùn)、夜校等方式，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動技能。同時，利用各種媒體，通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等形式，傳播各種勞動知識，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從各種渠道獲取勞動知識并降低學(xué)習(xí)成本。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)、服務(wù)業(yè)生產(chǎn)有很大的區(qū)別，農(nóng)業(yè)勞動者長期在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中形成的一些勞動習(xí)慣，與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)不適應(yīng)，所以在加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能提升的同時，還要通過各種教育形式，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化適應(yīng)能力，增強法制意識、合作意識、競爭意識、勞動紀律意識和自我保護意識，更好地融入和適應(yīng)城市社會環(huán)境。

（五）加強新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人文關(guān)懷

新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要是指出生在城市或在農(nóng)村出生城市長大的新一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。改革開放政策實施以來，農(nóng)村富裕勞動力不斷地離開農(nóng)村到城市就業(yè)。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村富裕勞動力流向了城市。從最初的在城市打工，到舉家遷移到城市。最初的打工者群體，他們即能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也能從事城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)。也就是說，他們能在城市生產(chǎn)和生活，也能在農(nóng)村生產(chǎn)和生活。由于在農(nóng)村收入低，生活水平差，這些最初的打工群體，來到城市后，他們對自己的權(quán)益和社會地位沒有更高的期望；相反，他們有一種獲得感。而新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在城市長大，既不熟悉農(nóng)村又不會農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還不能完全地融入城市。他們心理更加敏感，容易產(chǎn)生隔離感和被歧視感。所以，政府在制定就業(yè)政策時，要重視新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求；在各類社會文化活動中，積極吸收或邀請新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與，通過各種社會組織和社會團體，開展活動，加強新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人文關(guān)懷。

（六）用市場運作、政府主導(dǎo)的方式推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，減少各類風(fēng)險

在推進甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中，要堅持市場在配置資源中的決定性作用，同時發(fā)揮甘肅省委、省政府在宏觀調(diào)控、規(guī)劃制定、資金分配、政策制定、制度創(chuàng)新、協(xié)同推進等方面的重要作用，處理好市場與地方政府的關(guān)系，廣泛借鑒其他省區(qū)，尤其是重慶、四川等市、省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面的經(jīng)驗和作法，建設(shè)市場運作、政府主導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)支撐、社會參與和企業(yè)推動的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制。甘肅省委、省政府應(yīng)盡快編制《甘肅省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化總體規(guī)劃》和設(shè)立推進甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化專項資金，并確定路線圖。有目的、有計劃、有步驟地穩(wěn)步推進甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，化解矛盾，減少和防范各類風(fēng)險，尤其是土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不能同步發(fā)展，而導(dǎo)致的各類糾紛和人口“被市民化”問題。

建立甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化數(shù)據(jù)庫，根據(jù)甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)意向、收入狀況、居住地、家庭情況、民族成份、技能、年齡等特征，進行動態(tài)化管理。

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（責(zé)任編輯：C 校對：L）

F323.6

A

1004-2768（2017）09-0034-05

2017-07-12

張廣裕（1968-），男，甘肅天祝人，博士，甘肅省社會科學(xué)院資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃研究所副研究員，研究方向：人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟學(xué)。