張鵬, 尤洋,邱立莉,李石,敬紅

(中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，北京 100012)

·監(jiān)管新論·

建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收現(xiàn)狀及建議

張鵬, 尤洋*,邱立莉,李石,敬紅

(中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，北京 100012)

簡(jiǎn)述了當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的現(xiàn)狀，指出竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收存在權(quán)責(zé)不明、事中監(jiān)管缺失、事后監(jiān)管落地難、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)“失真”等問(wèn)題，提出應(yīng)落實(shí)建設(shè)單位的主體責(zé)任，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)企業(yè)自行驗(yàn)收，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，整合建設(shè)單位監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，使驗(yàn)收監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)發(fā)揮實(shí)效。

環(huán)境保護(hù)；建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收；監(jiān)督管理

Abstract： This study discussed the status of environmental protection in constructional project for check and accept of completed construction project.It points out that some problems exist in check and accept of completed construction project such as the ambiguity of power and duties, the lack of effective supervision and data distortion, the difficulties inpost- mortem supervision and soon.Combined with the new situation, comments and constructive suggestions are list out for future.

Keywords： Environmental protection；Check and accept of completed construction project; Supervision and management

1 建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收現(xiàn)狀

建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度為我國(guó)環(huán)境管理八項(xiàng)制度之一，建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收(以下簡(jiǎn)稱“驗(yàn)收”)行政許可作為“三同時(shí)”制度實(shí)施的有效監(jiān)管手段，符合我國(guó)基本國(guó)情，在過(guò)去的20余年間發(fā)揮了重要作用[1-2]。為落實(shí)國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的重要部署，《建設(shè)項(xiàng)目管理?xiàng)l例》(修正案)擬取消驗(yàn)收行政許可，行政許可取消后驗(yàn)收工作的改革成為了關(guān)注的重點(diǎn)[3]。

行政許可的取消并不意味著驗(yàn)收工作的取消，而是通過(guò)變更責(zé)任主體的方式理順機(jī)制，逐步實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)企業(yè)自行驗(yàn)收，更好地發(fā)揮驗(yàn)收的積極作用。環(huán)保驗(yàn)收是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度及總量控制的重要抓手，過(guò)去一段時(shí)間由于建設(shè)項(xiàng)目事中、事后監(jiān)管不到位，環(huán)保驗(yàn)收作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入的最后一道關(guān)口，肩負(fù)著考核建設(shè)項(xiàng)目是否能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的任務(wù)，面臨很大的挑戰(zhàn)[4]。實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)企業(yè)自行驗(yàn)收是圍繞放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，貫徹《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》的重要抓手；是理順環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制、探索環(huán)境保護(hù)新道路的現(xiàn)實(shí)需要；有利于發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用，引導(dǎo)和約束建設(shè)單位更好地落實(shí)“三同時(shí)”制度及環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度要求；有利于更好地發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，提升企業(yè)環(huán)境保護(hù)管理水平，推動(dòng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)綠色升級(jí)；是落實(shí)以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理的重要保障[5]。

2 竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收存在的問(wèn)題

2.1 權(quán)責(zé)不明

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令253號(hào))明確了驗(yàn)收的主體是環(huán)境行政主管部門(mén)(以下簡(jiǎn)稱“管理部門(mén)”)。《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(環(huán)發(fā)〔2000〕38號(hào)文)確立了驗(yàn)收監(jiān)測(cè)工作由建設(shè)單位委托負(fù)責(zé)驗(yàn)收的管理部門(mén)所屬的監(jiān)測(cè)站開(kāi)展?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》(國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局令第13號(hào))對(duì)驗(yàn)收工作進(jìn)行了細(xì)化，將建設(shè)項(xiàng)目分為工業(yè)類和生態(tài)類，工業(yè)類項(xiàng)目要提交驗(yàn)收監(jiān)測(cè)報(bào)告，生態(tài)類項(xiàng)目要提交驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告，驗(yàn)收調(diào)查工作可委托有資質(zhì)的監(jiān)測(cè)站或有資質(zhì)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)(不能是該項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位)開(kāi)展[6]。

相關(guān)法律和管理要求雖然明確了管理部門(mén)是驗(yàn)收的主體，但是作為驗(yàn)收依據(jù)的驗(yàn)收監(jiān)測(cè)工作卻是由建設(shè)單位進(jìn)行委托的市場(chǎng)行為[7]。當(dāng)時(shí)政策的出臺(tái)，主要是受到財(cái)政保障不足、監(jiān)測(cè)市場(chǎng)不成熟、建設(shè)單位環(huán)保意識(shí)薄弱等多種因素的限制，結(jié)果導(dǎo)致驗(yàn)收的定位不明確。由于體制機(jī)制不順，開(kāi)展驗(yàn)收監(jiān)測(cè)工作的監(jiān)測(cè)站面臨很大挑戰(zhàn)：一方面作為事業(yè)單位要對(duì)管理部門(mén)負(fù)責(zé)，要站在污染治理、質(zhì)量改善、公眾健康的大局去考慮；另一方面作為受委托方，要為建設(shè)單位服務(wù)，指導(dǎo)建設(shè)單位做好相應(yīng)工作通過(guò)驗(yàn)收。兩種身份的矛盾導(dǎo)致開(kāi)展驗(yàn)收工作的困難，從管理部門(mén)的角度考慮，監(jiān)測(cè)因子和頻次越多越好，環(huán)境管理檢查的內(nèi)容越細(xì)越好，從建設(shè)單位角度考慮，則截然相反。一些環(huán)保意識(shí)淡薄的建設(shè)單位甚至以純粹的市場(chǎng)行為要求監(jiān)測(cè)單位，如不通過(guò)驗(yàn)收就不予支付全額驗(yàn)收監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)等。

2.2 事中監(jiān)管缺失

由環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)審批的項(xiàng)目，從項(xiàng)目通過(guò)審批到項(xiàng)目投產(chǎn)的周期通常在3～5年，甚至更長(zhǎng)(表1)。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，生產(chǎn)工藝、環(huán)境管理要求以及污染防治技術(shù)都有可能發(fā)生變化，應(yīng)該通過(guò)事中監(jiān)管來(lái)動(dòng)態(tài)管理建設(shè)項(xiàng)目。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)督檢查和環(huán)保驗(yàn)收管理規(guī)程(試行)》(環(huán)發(fā)〔2009〕150號(hào)文)，環(huán)境保護(hù)督查中心和地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)跟蹤建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展信息，并編寫(xiě)監(jiān)督檢查報(bào)告。

但是該項(xiàng)制度的落實(shí)尚不到位，一旦錯(cuò)過(guò)了源頭參與的機(jī)會(huì)，在驗(yàn)收階段解決問(wèn)題的成本和難度均顯著增高。如廣西某銅冶煉項(xiàng)目，環(huán)評(píng)及批復(fù)中要求傾動(dòng)爐和陽(yáng)極爐煙氣經(jīng)布袋除塵器除塵后送脫硫系統(tǒng)，在驗(yàn)收階段發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位實(shí)際用洗滌塔替代布袋除塵器，建設(shè)單位隨后向環(huán)境保護(hù)部提出變更申請(qǐng)，未獲得批準(zhǔn)，建設(shè)單位不得不在有限的空間之內(nèi)，勉強(qiáng)設(shè)計(jì)了一個(gè)小型的布袋除塵器，施工難度大且影響美觀，處理效果也受到了一定程度的影響。

表1 部分項(xiàng)目建設(shè)周期情況

2.3 事后監(jiān)管落實(shí)難

由于事后監(jiān)管不到位，處罰力度不夠，驗(yàn)收監(jiān)測(cè)結(jié)果被用來(lái)考核建設(shè)單位是否能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。但驗(yàn)收并不能“包治百病”，如某項(xiàng)目在驗(yàn)收階段符合環(huán)境管理要求，但在運(yùn)營(yíng)期建設(shè)單位為了節(jié)約成本，關(guān)閉了廢水處理設(shè)施，對(duì)周邊居民造成了不利影響。

同時(shí)由于監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)并沒(méi)有和排污收費(fèi)等其他制度銜接，未對(duì)建設(shè)單位形成約束，所以建設(shè)單位為了順利通過(guò)驗(yàn)收，采用調(diào)節(jié)生產(chǎn)工況等手段限制污染物的產(chǎn)生，采用加大環(huán)保藥劑的方法短時(shí)間提升環(huán)保設(shè)施的處理效果。

如驗(yàn)收某電廠項(xiàng)目時(shí)，發(fā)現(xiàn)脫硫廢氣出口SO2數(shù)據(jù)出現(xiàn)異常低值，最后通過(guò)脫硫廢水進(jìn)口pH值異常，判斷出建設(shè)單位采取了非常規(guī)手段，采用石灰石-石膏法的脫硫廢水進(jìn)口的pH值應(yīng)該在5～6之間，呈弱酸性，而該項(xiàng)目脫硫廢水進(jìn)口pH值為8.2～8.4，因此推斷出建設(shè)單位為了增加SO2的處理效果，在脫硫藥劑中混入了強(qiáng)堿。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的“失真”導(dǎo)致了驗(yàn)收監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)使用的局限性，無(wú)論是對(duì)建設(shè)單位還是監(jiān)測(cè)單位，投入和產(chǎn)出明顯不成正比，是一種數(shù)據(jù)浪費(fèi)。

3 建議

3.1 落實(shí)建設(shè)單位的主體責(zé)任

(1) 亟需出臺(tái)相應(yīng)的管理文件，規(guī)范建設(shè)單位的自行驗(yàn)收行為。隨著環(huán)境影響評(píng)價(jià)的改革，《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》( 總局令第13號(hào))、《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)管理的有關(guān)問(wèn)題的通知》(環(huán)發(fā)〔2000〕38 號(hào) )等管理文件及技術(shù)文件均已廢止，僅剩的《建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)督檢查和環(huán)保驗(yàn)收管理規(guī)程(試行)》(環(huán)發(fā)〔2009〕150號(hào))也難以適應(yīng)新的管理要求。目前《建設(shè)項(xiàng)目管理?xiàng)l例》(修正案)已經(jīng)上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦。建議條例修正完成后，盡快出臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)企業(yè)自行驗(yàn)收指導(dǎo)意見(jiàn)等相應(yīng)的管理文件，指導(dǎo)建設(shè)單位科學(xué)、規(guī)范地開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)企業(yè)自行驗(yàn)收，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，確保建設(shè)單位及受委托的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)規(guī)范驗(yàn)收工作，提高企業(yè)自行驗(yàn)收的實(shí)施效能。

(2) 完善現(xiàn)有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范，建立科學(xué)、系統(tǒng)、完備的技術(shù)體系。通過(guò)20余年的不斷實(shí)踐，驗(yàn)收監(jiān)測(cè)已形成一套規(guī)范的技術(shù)體系和管理體系。目前已經(jīng)發(fā)布實(shí)施了21項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范，用于指導(dǎo)調(diào)查，以及指導(dǎo)監(jiān)測(cè)單位科學(xué)、規(guī)范地開(kāi)展驗(yàn)收工作，應(yīng)充分利用好現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范，根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)一步補(bǔ)充完善，并建立科學(xué)、系統(tǒng)、完備的規(guī)章制度，嚴(yán)格約束建設(shè)單位自行驗(yàn)收行為。

3.2 加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管

(1) 實(shí)踐證明，僅通過(guò)驗(yàn)收來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)全生命周期的環(huán)保監(jiān)管是行不通的，應(yīng)該采用多環(huán)節(jié)、多手段的發(fā)展模式。下一步應(yīng)積極探索驗(yàn)收與“三同時(shí)”制度、排污許可制度的銜接與聯(lián)動(dòng)，明確“三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可制度三者之間的管理邊界，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，使各項(xiàng)制度形成一個(gè)有機(jī)整體，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行有效監(jiān)管。

(2) 環(huán)境保護(hù)部門(mén)的工作人員編制嚴(yán)重受限，如何利用有限的人員，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)規(guī)模固定污染源的監(jiān)管，現(xiàn)階段切實(shí)可行的辦法是發(fā)揮社會(huì)的力量。首先應(yīng)加強(qiáng)信息公開(kāi)，保障公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目信息的知情權(quán)，利用大數(shù)據(jù)等多種科技手段，形成一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期信息大平臺(tái)，使公眾可以直觀地了解到建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)展以及其對(duì)周邊環(huán)境的影響，讓每個(gè)人都成為環(huán)保監(jiān)督員。其次是注重宣傳，加強(qiáng)公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，讓公眾知道如何科學(xué)、理性地對(duì)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展監(jiān)督。最后是暢通社會(huì)監(jiān)督渠道，強(qiáng)化反饋機(jī)制，對(duì)公眾發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)解決。

3.3 整合建設(shè)單位監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，使驗(yàn)收監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)發(fā)揮實(shí)效

涉及固定污染源的數(shù)據(jù)目前主要有環(huán)境統(tǒng)計(jì)、驗(yàn)收監(jiān)測(cè)、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。建議借鑒車(chē)輛檢測(cè)的經(jīng)驗(yàn)，驗(yàn)收監(jiān)測(cè)應(yīng)類似于新車(chē)檢測(cè)，是一次全面的檢查，讓企業(yè)自身和公眾對(duì)于這個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境影響有一個(gè)清楚的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也是對(duì)環(huán)評(píng)預(yù)測(cè)的補(bǔ)充和修正。監(jiān)督性監(jiān)測(cè)應(yīng)類似于年檢，是保證建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的重要監(jiān)管手段。環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是用數(shù)字反映并計(jì)量人類活動(dòng)引起的環(huán)境變化和環(huán)境變化對(duì)人類影響的工作，分為實(shí)測(cè)法、物料衡算法、產(chǎn)排污系數(shù)法[8]，應(yīng)把驗(yàn)收監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及監(jiān)督性監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為重要的實(shí)測(cè)依據(jù)應(yīng)用于環(huán)境統(tǒng)計(jì)。處理好各數(shù)據(jù)的關(guān)系之后，如何讓這些數(shù)據(jù)之間具有可比性是另一個(gè)難題，建議加強(qiáng)工況的把控，做好監(jiān)測(cè)期間原輔料消耗量、中間產(chǎn)品及產(chǎn)品的產(chǎn)生量、各生產(chǎn)工段的工況負(fù)荷等情況的監(jiān)控和記錄，只有工況明確后，才能使監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)更有說(shuō)服力[9]。

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StatusandCountermeasuresofEnvironmentalProtectioninConstructionalProjectforCheckandAcceptofCompletedConstructionProject

ZHANG Peng, YOU Yang*,QIU Li- li,LI Shi,JING Hong

(ChinaNationalEnvironmentalMonitoringCenter，Beijing100012，China)

10.3969/j.issn.1674- 6732.2017.05.014

X830

C

1674-6732(2017)05-0062-03

2017-07-13

張鵬(1986—)，男，工程師，碩士，從事環(huán)境監(jiān)測(cè)工作。

*

尤洋 E- mail:457717880@qq.com