本刊記者 李春艷

為農(nóng)村發(fā)展提供不竭動(dòng)力
——黨的十八大以來(lái)農(nóng)村土地承包制度改革創(chuàng)新綜述

本刊記者 李春艷

土地制度是國(guó)家的根本性制度，是我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是我國(guó)農(nóng)村改革的重中之重。

我國(guó)農(nóng)村改革的大幕，開(kāi)啟于1978年的一個(gè)冬夜，安徽鳳陽(yáng)縣小崗村的18位農(nóng)民，在土地承包責(zé)任書上按下了鮮紅的手印，率先實(shí)行農(nóng)業(yè)“大包干”，幾年后，以兩權(quán)分離為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度得以確立，解決了十幾億人的吃飯問(wèn)題。

進(jìn)入新世紀(jì)，面對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢(shì)，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革春潮涌動(dòng)，尤其是黨的十八大以來(lái)，改革砥礪奮進(jìn)，腳步鏗鏘。黨和國(guó)家高瞻遠(yuǎn)矚，全面布局，在兩權(quán)分離的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度基礎(chǔ)上，提出并制定了“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的三權(quán)分置政策。這是我國(guó)繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。

從改革開(kāi)放之初的兩權(quán)分離，到現(xiàn)階段的三權(quán)分置，我國(guó)的農(nóng)村土地承包制度改革經(jīng)歷了從公平到效率、從封閉到開(kāi)放的發(fā)展過(guò)程，回望十八大以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地承包制度改革歷程，始終以落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為基本遵循，以尊重農(nóng)民意愿、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為根本原則，一幅宏偉壯麗的改革藍(lán)圖正在徐徐繪就。

確權(quán)：穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

2013年7月，習(xí)近平總書記在視察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所時(shí)，初步提出了將土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的設(shè)想，為改革的持續(xù)深入指明了方向。2014年中央一號(hào)文件正式提出了三權(quán)分置的制度設(shè)計(jì)。2016年10月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，作出了將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行的戰(zhàn)略決策。

要確保三權(quán)分置有序?qū)嵤?，扎?shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作是前提。2016年4月25日，又是在農(nóng)村改革的發(fā)源地——小崗村，習(xí)近平總書記主持召開(kāi)農(nóng)村改革座談會(huì)并發(fā)表重要講話，他指出，新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。要抓緊落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。

為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益，為深化土地制度改革打好基礎(chǔ)，在2009年啟動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2013年中央一號(hào)文件要求全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，并明確了5年時(shí)間基本完成的時(shí)間表。之后連續(xù)幾年的中央一號(hào)文件，均對(duì)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作作出明確部署。

根據(jù)中央的政策要求和具體安排，各地積極貫徹落實(shí)，有條不紊推進(jìn)，并根據(jù)本地實(shí)際，尊重歷史和現(xiàn)實(shí)，在確保不損害農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益前提下，嚴(yán)格把握“確權(quán)確地”“確權(quán)確股不確地”的標(biāo)準(zhǔn)，妥善解決承包地確權(quán)中的歷史遺留問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)“確實(shí)權(quán)”“頒鐵證”，讓農(nóng)民吃上“定心丸”。

目前，承包地確權(quán)工作碩果累累。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2017年7月底，全國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)面積已完成10.5億畝，約占二輪家庭承包耕地面積的80%。山東、寧夏、安徽、四川4?。▍^(qū)）已基本完成。今年新增北京、天津等6個(gè)省份開(kāi)展整省試點(diǎn)，整省試點(diǎn)省份已達(dá)到28個(gè)，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)基本在全國(guó)全面鋪開(kāi)。預(yù)計(jì)明年底，將基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)。

流轉(zhuǎn)：提高土地利用效率

我國(guó)農(nóng)村土地承包制度改革，即是在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提下，一方面要穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，另一方面要放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予農(nóng)民充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村土地資源合理配置，激發(fā)農(nóng)村土地活力。這也是三權(quán)分置的重要內(nèi)容。

近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村大量青壯勞力選擇外出務(wù)工，由于傳統(tǒng)種植比較效益較低，家中的土地或是因無(wú)力耕種而撂荒，或是由留守在家中的老人婦女粗放式經(jīng)營(yíng)，“誰(shuí)來(lái)種地”問(wèn)題凸顯。在此背景下，土地或由親友代為耕種，或流轉(zhuǎn)給大戶等經(jīng)營(yíng)主體耕種的經(jīng)營(yíng)模式逐漸興起。這種在不改變農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)條件下的流轉(zhuǎn)方式，一定程度上有助于緩解土地?zé)o人耕種問(wèn)題，提高土地利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。

自十八大以來(lái)，在中央的鼓勵(lì)引導(dǎo)下，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度不斷加快，與此同時(shí)，流轉(zhuǎn)的形式也更加多元，除了傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)外，地方還探索創(chuàng)新了土地股份合作這一新模式：農(nóng)民將土地以股份合作的形式流轉(zhuǎn)給合作社或龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)，除了能拿到土地的保底收益，還能根據(jù)股份享受分紅。這種土地經(jīng)營(yíng)的新嘗試，加快了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)了農(nóng)民增收致富。

為了規(guī)范引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，2014年中央下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，要求各地規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為，土地流轉(zhuǎn)中不能搞大躍進(jìn)、不能搞強(qiáng)迫命令、不能搞行政瞎指揮，并明確提出要把握適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“度”。

“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中必然是一個(gè)不平衡的、漸進(jìn)的長(zhǎng)期過(guò)程。”時(shí)任中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊說(shuō),發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),既要積極鼓勵(lì),也不能拔苗助長(zhǎng),要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

在政策的指引下，各地土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序穩(wěn)步推開(kāi)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2016年，我國(guó)耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.79億畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的35.1%，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達(dá)6788.9萬(wàn)戶,占家庭承包農(nóng)戶數(shù)的29.7%。與此同時(shí)，各種服務(wù)土地流轉(zhuǎn)的平臺(tái)遍地開(kāi)花，全國(guó)建立了近兩萬(wàn)個(gè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了良好的支撐。

抵押：激活農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)

隨著我國(guó)土地流轉(zhuǎn)速度的加快，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平的提高，農(nóng)村金融改革的深入，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)另一項(xiàng)重要權(quán)能——抵押，逐漸得以釋放，成為放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要手段之一。

黨的十八屆三中全會(huì)決定首次提出，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。2014年中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。同年4月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的通知》，要求各地制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法，在經(jīng)批準(zhǔn)的地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。此后相繼下發(fā)文件逐步規(guī)范強(qiáng)化。

目前，中央明確授權(quán)北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。為了確保試點(diǎn)工作有效開(kāi)展，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)特別授權(quán)國(guó)務(wù)院試點(diǎn)地區(qū)分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定，在政策法律上為其創(chuàng)設(shè)寬松環(huán)境。

試點(diǎn)幾年來(lái)，各地根據(jù)實(shí)際，紛紛出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施辦法和規(guī)范措施，嘗試多種形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，涌現(xiàn)出多種模式：

吉林省延邊州自發(fā)探索的“政銀保”貸款模式，通過(guò)政府、銀行、保險(xiǎn)三方合作，利用農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保貸款的形式解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資難問(wèn)題；

黑龍江省克山縣涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)結(jié)合不同經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)實(shí)際，推出的三種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式：針對(duì)農(nóng)戶的完全形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，針對(duì)合作社的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+擔(dān)保公司”貸款及“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+其他物權(quán)抵押”貸款模式；

河南省近年來(lái)整合本地資源，推出的“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)+擔(dān)保增信”“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)+風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”等。

這些地方的實(shí)踐探索，有效激活了土地資源，創(chuàng)新了農(nóng)村金融支農(nóng)手段，在一定程度上緩解了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體資金難題，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新活力。

來(lái)自央行的數(shù)據(jù)顯示，2016年9月末，全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額141億元，同比增長(zhǎng)28.6%，前三季度新增44億元；累計(jì)發(fā)放113億元，同比增長(zhǎng)56.8%。

改革無(wú)窮期。正如農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦所說(shuō)，“我們相信，隨著三權(quán)分置意見(jiàn)的貫徹實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度將更加鞏固完善，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將健康發(fā)展，農(nóng)民收入將穩(wěn)步增加，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)將加快推進(jìn)?！?/p>