全國人大常委會(huì)委員、全國人大農(nóng)委副主任委員 劉振偉

準(zhǔn)確把握農(nóng)民專業(yè)合作社的本質(zhì)特征

全國人大常委會(huì)委員、全國人大農(nóng)委副主任委員 劉振偉

2006年10月31日通過的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》是一部重要的涉農(nóng)法律。從法制建設(shè)的意義上說，填補(bǔ)了我國市場主體制度法律的一個(gè)空白，進(jìn)一步完善了我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度。將農(nóng)民專業(yè)合作社納入法制化軌道，賦予其法人地位，這是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的最大貢獻(xiàn)。2017年通過的《民法總則》，繼而將農(nóng)民專業(yè)合作社界定為特別法人，今后農(nóng)民專業(yè)合作社可作為特定的法人類型依法登記。從引領(lǐng)實(shí)踐發(fā)展的角度看，《農(nóng)民專業(yè)合作社》法支持、引導(dǎo)、促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，提高了農(nóng)民進(jìn)入市場的組織化程度，2006年立法之初，各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織只有15萬家，目前已發(fā)展到190多萬家，發(fā)展速度始料未及。農(nóng)民專業(yè)合作社的快速發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要組織載體。

十年來，隨著實(shí)踐發(fā)展，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的一些規(guī)定已難以適應(yīng)實(shí)踐需要。2015年，全國人大農(nóng)委會(huì)同農(nóng)業(yè)部等部門啟動(dòng)了修法工作。2017年6月，十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議初次審議了修訂草案。常委會(huì)組成人員普遍認(rèn)為，修訂草案適應(yīng)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展需要，擴(kuò)大經(jīng)營服務(wù)范圍、規(guī)范聯(lián)合社發(fā)展、規(guī)范內(nèi)部信用互助合作等，擴(kuò)大了合作社的發(fā)展空間，是促進(jìn)合作社規(guī)范發(fā)展的法律案；完善盈余分配、社員代表大會(huì)、入社退社等制度，又是規(guī)范合作社治理結(jié)構(gòu)的法律案。農(nóng)委將與有關(guān)委員會(huì)一起，繼續(xù)認(rèn)真聽

取研究各方面意見，做好后續(xù)審議工作。

一、進(jìn)一步把握準(zhǔn)、把握好農(nóng)民專業(yè)合作社的本質(zhì)特征

近年來，對合作社的本質(zhì)特征有一些爭論，實(shí)質(zhì)是對合作社基本原則的爭論，在修法過程中，這些爭論也有反映。探討問題可以見仁見智，但體現(xiàn)到法律制度中，合作社的本質(zhì)特征還是要把握準(zhǔn)、把握好，起碼在較長的歷史階段是如此。

國際合作社發(fā)展歷經(jīng)百年，其組織形態(tài)、治理結(jié)構(gòu)也在演變，國家間的法律規(guī)定也不盡一致。但無論怎么演變，對合作社基本原則的共識(shí)基本沒有改變。從1895年國際合作社聯(lián)盟確認(rèn)的羅虛代爾原則，到1966年國際合作社聯(lián)盟提出的國際合作運(yùn)動(dòng)指南，以及1995年提出的合作社基本原則，都是如此。我國合作社的發(fā)展，既堅(jiān)持了國際上形成共識(shí)的合作社本質(zhì)特征，又堅(jiān)持了從中國實(shí)際出發(fā)，在繼承基礎(chǔ)上有一定創(chuàng)新?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定的合作社基本原則主要有三條：一是成員地位平等和實(shí)行民主管理原則（學(xué)界也有民主控制的提法）。農(nóng)民專業(yè)合作社是“人合性”、“互助性”組織，實(shí)行“一人一票”，勞動(dòng)權(quán)利大于資本權(quán)利。二是自愿原則。社員“入社自愿、退社自由”。三是為成員服務(wù)不以營利為目的原則。合作社盈余主要按照與成員的交易量（額）比例分配，資本報(bào)酬適度。合作社開放的社員資格、民主管理（控制）、盈余主要按惠顧額分配三個(gè)本質(zhì)特征，是其成為特別法人的主要支撐。如果不堅(jiān)持合作社的本質(zhì)特征，合作社就難以與其他經(jīng)濟(jì)組織相區(qū)別，不利于國家有針對性的管理和支持引導(dǎo)。

在修法調(diào)研中，有的意見提出合作社中企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體成員可突破5%的限制，提高資本附加表決權(quán)權(quán)利，提高按資本分配盈余的比例等。這幾個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到多少適宜，是法律直接規(guī)定還是由合作社章程規(guī)定，都是可以研究的，也有因社制宜、因社施策問題。但應(yīng)有底線，就是不能突破合作社本質(zhì)特征。如果合作社與公司制企業(yè)是同樣的組織形式和治理結(jié)構(gòu)，那就不稱其為合作社，就不是特別法人，國家對其特殊的財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠就沒有必要。

農(nóng)民專業(yè)合作社也有別于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民專業(yè)合作社立法之初，就認(rèn)真研究農(nóng)民專業(yè)合作社與集體經(jīng)濟(jì)組織的區(qū)別，提出了分別立法的思路。集體經(jīng)濟(jì)組織正在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，有些將改制為股份合作社或社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社等，無論名稱如何，由集體經(jīng)濟(jì)組織改制的合作社與農(nóng)民專業(yè)合作社有本質(zhì)區(qū)別。集體經(jīng)濟(jì)組織的社區(qū)性、社員身份的穩(wěn)定性及封閉性、財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的雙重性以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能交織等特征都是農(nóng)民專業(yè)合作社不具有的，其組織結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜，需要單獨(dú)立法規(guī)范。

合作社是眾多經(jīng)濟(jì)主體中的一種形式，不是唯一形式，農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的一種形式，同樣不是唯一形式，不排斥和替代其他組織的發(fā)展。

二、農(nóng)民專業(yè)合作社要適應(yīng)市場需要，主要依靠內(nèi)因發(fā)展壯大

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定了國家支持和引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的措施，體現(xiàn)了國家的政策導(dǎo)向。國家之所以支持和引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，是因?yàn)檗r(nóng)民專業(yè)合作社的成員主體是農(nóng)民，并以服務(wù)成員為宗旨，扶持合作社就扶持了農(nóng)民，扶持了農(nóng)村。但農(nóng)民專業(yè)合作社能否可持續(xù)發(fā)展，最終要靠自己，由市場決定命運(yùn)。要激發(fā)合作社自主發(fā)展的活力，下力氣規(guī)范名不符實(shí)的合作社，過去是先發(fā)展再規(guī)范，成立合作社不設(shè)門檻，農(nóng)民入社不設(shè)門檻，目的是先引導(dǎo)發(fā)展?，F(xiàn)在的思路應(yīng)有調(diào)整，就是在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中提高，防止無序發(fā)展。另一方面，也要防止對農(nóng)民專業(yè)合作社的非法行政干預(yù)和賦予過多社會(huì)功能。

三、抓緊做好《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修訂后的實(shí)施準(zhǔn)備工作

修訂后的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》有望在本屆內(nèi)審議通過。建議各方面共同努力，為法律順利實(shí)施打好基礎(chǔ)。第一，立法和法律實(shí)施部門的同志要熟悉法律的修改內(nèi)容，吃透立法精神。第二，抓緊做好配套立法工作。修訂后的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施，還需要有關(guān)方面出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)定，希望能早日著手。第三，要加強(qiáng)法律宣傳，編好宣傳大綱，辦好各類培訓(xùn)班，準(zhǔn)確及時(shí)解疑釋惑。種子法修改后，宣傳、培訓(xùn)工作力度較大，效果較好，為準(zhǔn)確實(shí)施法律打下了良好的基礎(chǔ)。

（本文系作者在《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施十周年座談會(huì)上的發(fā)言）