唐張+梁鴻飛

摘要：法律監(jiān)督源于對(duì)蘇聯(lián)檢察制度的學(xué)理概括，其本意是將檢察機(jī)關(guān)賦予為維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的擔(dān)綱者的使命。由于一般監(jiān)督權(quán)乃是法律監(jiān)督權(quán)的核心，自1979年這項(xiàng)權(quán)力劃離檢察機(jī)關(guān)之后，整個(gè)法律監(jiān)督權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)就顯得非常薄弱，尤其是職務(wù)犯罪偵查權(quán)完全倚賴紀(jì)委的“雙規(guī)”措施。所以，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)予新成立的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)乃是無(wú)奈中的必然，也是統(tǒng)一反腐、法治反腐的大勢(shì)所趨。不過，法律監(jiān)督作為一項(xiàng)憲法原則，其能否有效實(shí)施關(guān)系著國(guó)家法制的統(tǒng)一程度，任其不斷消弱絕非明智之舉。是故，就應(yīng)當(dāng)再次賦予檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化公益訴訟權(quán)的運(yùn)用，保留侵犯公民基本權(quán)利的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，推進(jìn)檢察一體化的進(jìn)程，通過這些改革措施來(lái)重振法律監(jiān)督權(quán)。

關(guān)鍵詞：法律監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)；國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)

中圖分類號(hào)：DF84文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2017）04-0100-05

根據(jù)《憲法》第一百二十九條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，亦為維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的擔(dān)綱者。從某種意義上來(lái)說檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)即為憲法的實(shí)質(zhì)性實(shí)施。然而，在1979年《人民檢察院組織法》和1982年《憲法》中，上述表明檢察院一般監(jiān)督權(quán)的條文被取消了；到1996年之后經(jīng)濟(jì)犯罪偵查權(quán)也被劃給公安機(jī)關(guān)；現(xiàn)在職務(wù)犯罪偵查權(quán)也將要由新成立的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)似乎已被分解殆盡了。在這樣的情形下，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督該向何處去乃是我們要認(rèn)真探討的問題

一、我國(guó)法律監(jiān)督的歷史淵源與制度演變

回溯歷史，自1949年開始，我國(guó)檢察制度的構(gòu)建開啟了以蘇為師的本土化進(jìn)程，其中列寧的思想和主張產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響[1]。在前蘇聯(lián)社會(huì)主義國(guó)家建立初期，在缺乏法制歷史傳統(tǒng)的社會(huì)背景下，又面對(duì)各聯(lián)邦執(zhí)法不統(tǒng)一，官僚主義和形式主義等比較突出的問題[2]，列寧主張通過構(gòu)建一種全新的檢察制度來(lái)維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。他指出：“檢察長(zhǎng)有權(quán)利和有義務(wù)做的只有一件事：注意使整個(gè)共和國(guó)對(duì)法制有真正一致的理解，不管任何地方差別，不受任何地方影響?！盵3]702正是這一思想奠定了前蘇聯(lián)甚至可以說社會(huì)主義國(guó)家檢察制度的基石。到1936年，檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的定位更是被寫進(jìn)蘇聯(lián)憲法?！短K聯(lián)憲法》第一百一十三條規(guī)定：“蘇聯(lián)檢察總長(zhǎng)對(duì)于所有的部和這些部所屬的機(jī)關(guān)以及每一個(gè)公職人員和蘇聯(lián)公民是否嚴(yán)格遵守法律，行使最高檢察權(quán)?！?/p>

而“法律監(jiān)督”一詞正是源于李六如先生對(duì)于蘇聯(lián)檢察制度的學(xué)理概括，他在1950年的《檢察制度綱要》一書中指出：“蘇聯(lián)檢察的主要任務(wù)，除鎮(zhèn)壓破壞分子及一般刑事偵查和公訴之外，還參與民事訴訟。這不過是他們?nèi)蝿?wù)中幾分之幾而已。其最重要、最廣泛部分，則是在于法律監(jiān)督。例如，對(duì)法院之裁判，對(duì)內(nèi)務(wù)人民委員部所管之勞動(dòng)改造場(chǎng)所，對(duì)各級(jí)政府以及軍事交通機(jī)關(guān)之決議、命令、對(duì)公務(wù)人員及人民行為是否合法等都有過問、抗議、控告、公訴之權(quán)”[4]835從這一點(diǎn)看，前蘇聯(lián)的檢察制度構(gòu)建恰恰是列寧思想的具體化實(shí)施。由此可以發(fā)現(xiàn)，一是法律監(jiān)督的實(shí)質(zhì)乃是監(jiān)督法律的統(tǒng)一實(shí)施或遵守[5]，而檢察機(jī)關(guān)則是以法律監(jiān)督者的身份出現(xiàn)；二是當(dāng)檢察機(jī)關(guān)或檢察長(zhǎng)的權(quán)力被設(shè)定為監(jiān)督法制的權(quán)力，那么傳統(tǒng)意義上的檢察權(quán)便與監(jiān)督權(quán)融為一體，并始終以監(jiān)督為原則、為指向。

我國(guó)1954年的《憲法》與《人民檢察院組織法》雖然沒有明確檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但1954年《憲法》第八十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)?！边@實(shí)質(zhì)上就是將檢察機(jī)關(guān)定位為“監(jiān)督法制的機(jī)關(guān)”，即法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。而1954年的《人民檢察院組織法》除了在第三條再次重申1954年《憲法》的第八十一條規(guī)定外，在第四條更是將一般監(jiān)督權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、監(jiān)所監(jiān)督權(quán)以及刑事、民事等訴訟權(quán)力皆賦予檢察機(jī)關(guān)，由此也構(gòu)建形成了較為完整的法律監(jiān)督權(quán)。顯然，在前蘇聯(lián)以及我國(guó)的語(yǔ)境下，檢察機(jī)關(guān)就是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)就是法律監(jiān)督權(quán)。

然而，隨著“文化大革命”的開始，我國(guó)法制遭到極大破壞，作為監(jiān)督法制的檢察機(jī)關(guān)自然也難以幸免，1975年《憲法》直接將檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)轉(zhuǎn)移給公安機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督權(quán)就此消失。直到“文化大革命”結(jié)束，撥亂反正開始，檢察機(jī)關(guān)的重建才開始提上日程。葉劍英在1978年的《關(guān)于修改憲法的報(bào)告》中指出：“鑒于同各種違法亂紀(jì)行為作斗爭(zhēng)的極大重要性，憲法修改草案規(guī)定設(shè)置人民檢察院。國(guó)家的各級(jí)檢察機(jī)關(guān)按照憲法和法律規(guī)定的范圍，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)?！盵6]33-34可見，鑒于“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)，葉劍英十分重視檢察制度的恢復(fù)與重建，而且還主張保留過往的一般監(jiān)督權(quán)傳統(tǒng)。通過政治動(dòng)蕩的反面經(jīng)驗(yàn)，也可知法律監(jiān)督對(duì)于國(guó)家法制建設(shè)、法治發(fā)展的意義重大，不可或缺。

不過可能是鑒于當(dāng)時(shí)的政治歷史環(huán)境，在重建檢察機(jī)關(guān)時(shí)，彭真同志主張：“檢察院對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的監(jiān)督，只限于違反刑法，需要追究刑事責(zé)任的案件。至于一般違反黨紀(jì)政紀(jì)并不觸犯刑法的案件，概由黨的紀(jì)律檢查部門和政府機(jī)關(guān)去處理?！盵7]最終，1979年《人民檢察院組織法》雖然明確了檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但賦予檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)大多局限在訴訟領(lǐng)域，由此摒棄了一般監(jiān)督權(quán)傳統(tǒng)。而隨后的1982年《憲法》也刪除了包含在1954年《憲法》第八十一條、1978年《憲法》第四十三條的一般監(jiān)督權(quán)條款。

在這種情況下，在憲法和法律層面將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)更多的是為了表達(dá)與革命導(dǎo)師（列寧）的法制思想一脈相承，實(shí)質(zhì)上承擔(dān)的是一種政治承認(rèn)功能[8]。所以，就有學(xué)者反問：“沒有了一般監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)，還是經(jīng)典法律監(jiān)督理論上和最初意義上的‘法律監(jiān)督機(jī)關(guān)嗎？”[1]此后，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)中卻陷入困境。

二、法律監(jiān)督面臨的現(xiàn)實(shí)窘迫與反腐受到的掣肘

之所以說將一般監(jiān)督權(quán)抽離之后，法律監(jiān)督的運(yùn)轉(zhuǎn)顯得無(wú)力，是因?yàn)榉杀O(jiān)督權(quán)作為司法權(quán)卻又不同于只附著在裁判之上的審判權(quán)，它本身是一項(xiàng)以監(jiān)督為目標(biāo)指向的“權(quán)力束”，如若被切割而有所殘缺，那么自然會(huì)影響整體的運(yùn)行效果。反過來(lái)說，法律監(jiān)督權(quán)能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及運(yùn)轉(zhuǎn)之效果完全取決于其內(nèi)在各具體職權(quán)是否完備無(wú)缺并且能夠相互協(xié)作發(fā)揮作用。

比如，在蘇聯(lián)語(yǔ)境下，共和國(guó)、邊區(qū)和省檢察機(jī)關(guān)雖然是按照法律專業(yè)分工的原則建立的，并且由各個(gè)業(yè)務(wù)處（一般監(jiān)督處、偵查監(jiān)督處、刑事審判監(jiān)督處，等等）分擔(dān)檢察業(yè)務(wù)的各部分工作，但是由于面臨著統(tǒng)一的任務(wù)，這就決定了檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)處必須在工作中取得全面的聯(lián)系[9]170-171。正是各具體職權(quán)間的全面聯(lián)系與相互配合才促成了法律監(jiān)督權(quán)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，這本身當(dāng)然也可視為法律監(jiān)督作為一項(xiàng)權(quán)能的客觀要求與應(yīng)然機(jī)理。在此，我們還應(yīng)注意到，正是由于一般監(jiān)督權(quán)的廣泛存在，才使得檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)偵查、實(shí)施公訴與監(jiān)督訴訟活動(dòng)合法性等職權(quán)都被認(rèn)為是維護(hù)法制統(tǒng)一的具體體現(xiàn)，并在實(shí)際運(yùn)行中呈現(xiàn)互相融合的狀態(tài)[2]。從某種程度上可以說，在法律監(jiān)督這一“權(quán)力束”中，指向一般性違法監(jiān)督的一般監(jiān)督權(quán)乃是直接或間接貫聯(lián)其他各具體職權(quán)的中軸。倘若此項(xiàng)職權(quán)受到限制或被削去，那么對(duì)于法律監(jiān)督權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一職責(zé)的履行的負(fù)面影響是可想而知的。由此，就不難理解緣何將一般監(jiān)督權(quán)從我國(guó)檢察機(jī)關(guān)中抽離之后，法律監(jiān)督之運(yùn)轉(zhuǎn)顯得軟弱無(wú)力。

例如，由于一般監(jiān)督權(quán)的缺位，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于一般違法性行政行為的監(jiān)督是缺失的，而在社會(huì)生活中又存在大量的一般違法性行政行為，它比行政人員犯罪行為多得多，這就完全達(dá)不到檢察機(jī)關(guān)有效制約行政機(jī)關(guān)并以此來(lái)實(shí)現(xiàn)有效規(guī)范行政權(quán)的目的[10]。而當(dāng)下，面對(duì)行政違法的泛濫，對(duì)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督這個(gè)命題，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界都關(guān)注有加，尤其是有些地方檢察機(jī)關(guān)也嘗試了一些監(jiān)督行政執(zhí)法的創(chuàng)新舉措。不過，沒有制度層面的權(quán)力供給與權(quán)限明確，這些關(guān)注必然難有回響，而那些創(chuàng)新舉措亦難以取得令人滿意的效果。且不說其它，就拿行政機(jī)關(guān)的命令、決議以及規(guī)范性文件來(lái)說，對(duì)這些行政行為的監(jiān)督就是需要一般監(jiān)督權(quán)才能予以審查，沒有一般監(jiān)督權(quán)，這些行政行為的合法性監(jiān)督根本無(wú)從說起。

再比如，檢察機(jī)關(guān)最引人關(guān)注的權(quán)力是職務(wù)犯罪偵查權(quán)。事實(shí)上，早在新中國(guó)成立后至20世紀(jì)60年代初期，檢察機(jī)關(guān)就被賦予了對(duì)國(guó)家工作人員侵吞、貪污公共財(cái)產(chǎn)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，其中最高人民檢察院更是設(shè)置了第二廳（偵查廳）專司此職，并且的確也在國(guó)家肅貪反腐方面發(fā)揮了較大的積極作用[1]。在此，我們要認(rèn)識(shí)到，貪腐案件不同于一般的刑事案件，整個(gè)犯罪過程無(wú)物理現(xiàn)場(chǎng)，無(wú)直接受害人，貪腐官員尤其是高級(jí)官員往往反偵查能力很強(qiáng)，所以具有相當(dāng)強(qiáng)的隱蔽性[11]。彼時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以在肅貪反腐方面有所作為無(wú)非是因?yàn)橐话惚O(jiān)督權(quán)的存在。一般監(jiān)督權(quán)不僅可以配合偵查權(quán)在一般違法領(lǐng)域獲取線索，而且也可做到“以案掩案”隱蔽偵查行動(dòng)，減少偵查難度，做到“先抓證據(jù)再抓人”，夯實(shí)辦案質(zhì)量。

顯然，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)離不開一般監(jiān)督權(quán)的支持。而1979年之后這項(xiàng)權(quán)力仍能夠有所施展乃是因?yàn)椤巴刀惵┒悺钡冉?jīng)濟(jì)犯罪的偵查權(quán)仍歸屬于檢察機(jī)關(guān)，其可以借助經(jīng)濟(jì)犯罪案件的偵查來(lái)“以案掩案”[11]，獲取貪腐案件的線索與證據(jù)。同時(shí)，1989年檢察機(jī)關(guān)成立了專門的職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)——反貪污賄賂工作局，這當(dāng)然也為職務(wù)犯罪偵查權(quán)的施展提供了一定的統(tǒng)合力量支持，亦旨在將反貪污賄賂工作局作為依托平臺(tái)以積累技術(shù)性、專業(yè)性的辦案經(jīng)驗(yàn)。然而，1996年的《刑事訴訟法》修改之后，經(jīng)濟(jì)犯罪的偵查權(quán)全部劃歸給公安機(jī)關(guān)，自此檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)便失去掩護(hù)與支持，唯“正面強(qiáng)攻”而別無(wú)二法。而貪腐案件的特殊性又決定了“正面強(qiáng)攻”之法必然效果不佳，最終檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)逐漸成為程序化的傳送帶，其辦案業(yè)績(jī)完全倚賴紀(jì)委的“支持”與“配合”（主要是“雙規(guī)”手段）。所以，最高檢分管反貪工作的副檢察長(zhǎng)王振川就曾無(wú)奈地說到：“近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)同紀(jì)委的協(xié)調(diào)配合，涉及縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的不少案件都是先由紀(jì)委審查，再移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入司法程序的。長(zhǎng)期下來(lái)，一些地方因此形成了過于依賴紀(jì)委的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)的偵查主要變成了審查轉(zhuǎn)換證據(jù)，偵查職能未有效發(fā)揮，偵查權(quán)趨于弱化。”[12]6

2012年11月黨的十八大之后，隨著黨中央對(duì)于腐敗現(xiàn)象的重視與反腐力度的增強(qiáng)，統(tǒng)一反腐力量，推進(jìn)法治反腐，乃是大勢(shì)所趨。2015年最高人民檢察院順應(yīng)時(shí)勢(shì)調(diào)整職務(wù)犯罪偵查預(yù)防機(jī)構(gòu)，整合組建新的“反貪污賄賂總局”，強(qiáng)化直接偵查、指揮協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作，加強(qiáng)一線辦案力量[13]。然而，檢察機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部力量的優(yōu)化與調(diào)整還是無(wú)法解決制度層面的權(quán)力供給缺失問題，還是無(wú)法擺脫貪腐案件的辦理得倚賴紀(jì)委的基本路徑。所以，國(guó)家就準(zhǔn)備成立專門的反腐機(jī)關(guān)，即國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，一是消除各反腐部門間的繁冗對(duì)接與程序處理，二是改變以往貪腐案件辦理倚賴黨內(nèi)紀(jì)律手段的模式，使反腐事業(yè)邁向法治的道路。如今，這項(xiàng)體制改革已經(jīng)在北京、山西、浙江三地試點(diǎn)展開，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)力連同相關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)也一并并入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。

我們更應(yīng)關(guān)注的是：從1979年之后一般監(jiān)督權(quán)被削去，到1996年之后經(jīng)濟(jì)犯罪偵查權(quán)被劃離，再到如今職務(wù)犯罪偵查權(quán)也要轉(zhuǎn)入新成立的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，最終法律監(jiān)督權(quán)的具體職權(quán)已是所剩無(wú)幾。在如此情境下，我們不禁要問：法律監(jiān)督該向何處去？檢察機(jī)關(guān)該如何擔(dān)綱起維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一之重任？

三、法律監(jiān)督的改革前瞻與完善路徑

雖然國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)吸收了檢察機(jī)關(guān)的反貪職權(quán)，但并不意味著檢察機(jī)關(guān)的憲法定位有所改變，我們當(dāng)前該思考的問題是進(jìn)一步完善法律監(jiān)督機(jī)制，使檢察機(jī)關(guān)可以更好地承擔(dān)起維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重任，這既是當(dāng)下司法改革不得不解決的問題，也是“依憲治國(guó)”“法治中國(guó)”建設(shè)過程中非常重要的環(huán)節(jié)。

（一）有限地恢復(fù)一般監(jiān)督權(quán)。一般監(jiān)督權(quán)的鮮明特色在于“它針對(duì)立法、執(zhí)法、司法和守法領(lǐng)域一切行為，針對(duì)公法和私法領(lǐng)域是否遵守法律予以全方位的監(jiān)督。”[2]前蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)正是以一般監(jiān)督權(quán)為核心，才在前蘇聯(lián)社會(huì)主義國(guó)家建立初期有力地維護(hù)了國(guó)家法制的統(tǒng)一。而我國(guó)的一般監(jiān)督權(quán)從檢察機(jī)關(guān)劃離之后也并未落實(shí)在任何國(guó)家機(jī)關(guān)。由此導(dǎo)致了我國(guó)在監(jiān)督法律的統(tǒng)一實(shí)施、遵守方面出現(xiàn)了空白狀態(tài)，所以行政違法現(xiàn)象才會(huì)層出不窮，普通民眾的法律思維普遍缺失。鑒于此種情形，應(yīng)該將一般監(jiān)督權(quán)還給檢察機(jī)關(guān)，一方面是填補(bǔ)監(jiān)督法律地統(tǒng)一實(shí)施和遵守過程中的權(quán)力空白；另一方面亦可貫聯(lián)整個(gè)法律監(jiān)督權(quán)，為其它具體職權(quán)的行使提供助力。在此，筆者建議將檢察機(jī)關(guān)中的民事行政部門改組為一般監(jiān)督部門，以方便一般監(jiān)督權(quán)的落實(shí)與施展。

當(dāng)然，這并不是說恢復(fù)以前蘇聯(lián)式那種沒有邊界的一般監(jiān)督權(quán)，甚至集體村莊的決議也屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的范疇[14]27。對(duì)于一般監(jiān)督權(quán)的范圍劃定不妨借鑒俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)。俄羅斯檢察制度雖然保留了以一般監(jiān)督為核心的法監(jiān)督傳統(tǒng)，但是對(duì)一般監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了一定限制。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》第二十一條的規(guī)定：“檢察監(jiān)督的范圍既包括各聯(lián)邦及其主管部門、聯(lián)邦的立法機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、軍事管理機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其公職人員，還包括前述機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人所頒布的規(guī)范性文件是否符合法律的規(guī)定，以及商業(yè)組織、非商業(yè)組織的管理者等對(duì)俄羅斯憲法及俄聯(lián)邦境內(nèi)的現(xiàn)行法律進(jìn)行的情況?！盵14]29可見，俄羅斯檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督范圍包括國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，以及各種社會(huì)組織管理者的行為。當(dāng)前，為維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、重塑法律權(quán)威，筆者建議一般監(jiān)督的范圍首先劃定為：行政機(jī)關(guān)、具有一定行政職權(quán)的事業(yè)單位、具有社會(huì)影響或公益社會(huì)團(tuán)體及其工作人員的職權(quán)（職務(wù)）行為是否符合法律的規(guī)定。

（二）強(qiáng)化公益訴訟權(quán)的運(yùn)用。雖然國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立卸下了檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院于2015年7月2日發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》賦予了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力。公益訴訟的法律設(shè)計(jì)的確是為了保護(hù)公共利益，但是此《方案》的目標(biāo)和原則部分明確表示：“立足法律監(jiān)督職能。堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)職能定位，把握提起公益訴訟的條件、范圍和程序，既強(qiáng)化對(duì)公共利益的保護(hù)，又嚴(yán)格規(guī)范行使檢察權(quán)?！币簿褪钦f，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟權(quán)實(shí)質(zhì)上還是法律監(jiān)督權(quán)的一個(gè)新的組成部分。那么，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)公益訴訟權(quán)的運(yùn)用自然就有助于法律監(jiān)督的整體運(yùn)轉(zhuǎn)效果。

就行政公益訴訟而言，在某些案件中往往涉及對(duì)行政機(jī)關(guān)決議、命令以及規(guī)范性文件的審查。這恰恰就需要上面所提到的一般監(jiān)督權(quán)提供助力與配合。更狹義地說，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟權(quán)就應(yīng)是一般監(jiān)督權(quán)的自然延伸。由此也可看出，筆者主張恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的重要性與緊迫性。

（三）保留侵權(quán)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪偵查權(quán)。根據(jù)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》以及這三地的改革措施，檢察機(jī)關(guān)的所有職務(wù)犯罪偵查權(quán)與反貪賄賂、反瀆職侵權(quán)兩部門全部轉(zhuǎn)入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。其中包括《刑事訴訟法》第十八條規(guī)定的侵犯公民基本權(quán)利的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，即國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案?jìng)刹椤?/p>

在此我們需要注意，由于瀆職案件與貪腐案件具有天然的關(guān)聯(lián)性，其相關(guān)偵查職權(quán)劃入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)自是無(wú)可厚非，但不宜將非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵害公民基本權(quán)利的職務(wù)犯罪偵查權(quán)也一并劃入。一方面，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立是為了整合反腐力量，推進(jìn)法治反腐，其重點(diǎn)在于治理腐敗，諸如非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵害公民基本權(quán)利的犯罪行為與貪腐行為不屬這一類，也沒有必然關(guān)聯(lián)。另一方面，檢察機(jī)關(guān)在此一類犯罪偵查領(lǐng)域已經(jīng)積累了較多的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，尤其是與偵查監(jiān)督、控告申訴以及監(jiān)所監(jiān)督等部門方面的協(xié)調(diào)配合已經(jīng)較為成熟，更有利于打擊此類犯罪行為，救濟(jì)受到侵害的公民權(quán)利。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)該保留侵權(quán)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪偵查權(quán)。

（四）推進(jìn)檢察一體化。檢察一體化是指：“各級(jí)檢察機(jī)關(guān)基于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，構(gòu)成有機(jī)統(tǒng)一整體，檢察官在‘上命下從的關(guān)系中根據(jù)上級(jí)檢察官的指示和命令執(zhí)行職務(wù)。”[15]簡(jiǎn)單地講，檢察一體化就是通過自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系建構(gòu)將檢察權(quán)塑造成一個(gè)對(duì)外獨(dú)立的整體。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其首要職責(zé)乃是維護(hù)國(guó)家的法制統(tǒng)一，而“法制只能有一種，不存在中央法制和地方法制的差別?！盵14]32顯然，所謂維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一首先要求其擔(dān)綱者就是一個(gè)統(tǒng)一的整體，這就指向于檢察一體化的落實(shí)與踐行。但是，由于過往檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，地方檢察機(jī)關(guān)的人財(cái)物都掌控在地方手中，所以造就一種檢察地方化的現(xiàn)象，國(guó)家法制統(tǒng)一往往就消解在地方化的“特色”中。而當(dāng)下正在進(jìn)行的司法改革希冀通過人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管的方式解決檢察地方化的問題。這也不失為在目前憲制框架內(nèi)提升檢察一體化的現(xiàn)實(shí)路徑，問題在于省級(jí)統(tǒng)管應(yīng)落實(shí)到哪個(gè)省級(jí)機(jī)關(guān)？

馬長(zhǎng)山教授認(rèn)為：“結(jié)合中國(guó)國(guó)情和法治建設(shè)目標(biāo)，應(yīng)在省級(jí)以上人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的基礎(chǔ)上，改建并設(shè)立統(tǒng)一的司法委員會(huì)。該委員會(huì)可下設(shè)法官檢察官遴選委員會(huì)、法官檢察官懲戒委員會(huì)、司法經(jīng)費(fèi)管理委員會(huì)（以防止省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)‘人財(cái)物變異為行政機(jī)關(guān)借機(jī)干預(yù)司法、或者上級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)司法機(jī)關(guān)的財(cái)物“控制”）等具體工作機(jī)構(gòu)?！盵16]也就是說，檢察機(jī)關(guān)的省級(jí)統(tǒng)管應(yīng)由人大來(lái)負(fù)責(zé)，這的確也符合檢察機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的憲法意旨。不過，對(duì)于省級(jí)人大的統(tǒng)管模式，應(yīng)注意的是，為了更全面地提升檢察一體化，在人事方面尤其是各級(jí)檢察長(zhǎng)的提名任命省級(jí)人大應(yīng)充分尊重檢察系統(tǒng)內(nèi)部的意見[17]。

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