陸岳昊

摘 要：針對(duì)政府的代言人——行政官員，如果沒有一個(gè)體系化的責(zé)任追究體系，濫用權(quán)力，降低成本和風(fēng)險(xiǎn)來換取個(gè)人利益最大化是在所難免的。由于權(quán)責(zé)不清，法制與程序不完善，我國的問責(zé)制度普遍存在處罰內(nèi)容單一，手段簡單，周期長效率低下等問題。因此將從終身問責(zé)制度建立面臨的問題、問責(zé)主體、對(duì)象、內(nèi)容、法制環(huán)境以及問責(zé)相關(guān)的實(shí)例，提出對(duì)終身問責(zé)制度立法完善的建議和假想。

關(guān)鍵詞：問責(zé)主體；問責(zé)對(duì)象；問責(zé)內(nèi)容；法制環(huán)境；問責(zé)制立法難題

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.25.070

1 官員問責(zé)制度的淵源

自民國時(shí)期，孫文先生開始將官員稱為“公仆”，核心思想在于為人民服務(wù)。然而放之今日的行政實(shí)踐過程中，高呼為人民服務(wù)的公仆卻表里不一，以相當(dāng)形式化的手段敷衍國家和人民賦予的期望，臺(tái)面上各種豐功偉業(yè)的政績實(shí)則只是以權(quán)謀私將個(gè)人利益集團(tuán)的利益最大化的表現(xiàn)，虛報(bào)、謊報(bào)等造假行為絡(luò)繹不絕。而當(dāng)被信息傳播者比如新聞媒體問及行政相關(guān)決策的事宜利弊以及對(duì)廣大人民群眾的實(shí)際影響時(shí)，官員多用搪塞、逃避的方式推卸責(zé)任。

當(dāng)代中國的官員問責(zé)制度始于2003年“非典”爆發(fā)時(shí)的“問責(zé)風(fēng)暴”，由于未能控制好疫情，時(shí)任衛(wèi)生部長的張文康被迫辭職。盡管從那之后的官員問責(zé)制度不斷的安撫著憤怒不安的百姓，但事實(shí)上引咎辭職更像是一種“合理公開逃避責(zé)任”的方式，離職后的官員多繳納罰金，降職并被調(diào)派往相對(duì)偏遠(yuǎn)的地方繼續(xù)其仕途，對(duì)其實(shí)際的處罰力度微乎其微。再者，雖然官員的違紀(jì)行為確實(shí)侵犯了百姓的利益，有的甚至構(gòu)成犯罪，但反觀其工作職能，其在位時(shí)的一些行政決策行為也推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展。

究其緣由，主要是因?yàn)槲覈F(xiàn)行體制下對(duì)官員的問責(zé)制度的相關(guān)立法體系不完善。作為政府代言人的行政官員配置一直處在流動(dòng)狀態(tài)中。經(jīng)常出現(xiàn)一種情況：前一任行政長官及其領(lǐng)導(dǎo)的部門作出行政決策時(shí)并未當(dāng)即見效，當(dāng)負(fù)面影響引發(fā)民生問題和社會(huì)關(guān)注時(shí)，該套領(lǐng)導(dǎo)班子已經(jīng)或被調(diào)離或已辭職，總之當(dāng)具體的行政相對(duì)人找上門的時(shí)候，原先的決策主體已經(jīng)不在。因此建立一套針對(duì)行政官員本身的終身問責(zé)機(jī)制才能有效的保證推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。

2 終身問責(zé)制度的簡要分析

2.1 官員問責(zé)制的法制環(huán)境

要分析官員問責(zé)制度，首先要結(jié)合憲法、法律以及黨的規(guī)定，了解法制環(huán)境。從法律（廣義）的角度出發(fā)，目前國內(nèi)并沒有一部專門針對(duì)行政職能部門決策失誤或嚴(yán)重失職后，承擔(dān)行政責(zé)任及后果的成文法典。目前用以實(shí)行官員問責(zé)制度的法規(guī)主要是《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。從該《暫行規(guī)定》中最少看出官員問責(zé)制度法制環(huán)境的兩個(gè)特征：

首先，我們必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨負(fù)責(zé)管理和指揮人民選拔出來的官員。

其次，公民有權(quán)依法行使檢舉揭發(fā)，申訴，控告的權(quán)力。

程序上問責(zé)形式并未具體涉及操作明細(xì)，對(duì)于除訴訟時(shí)效外的其他行為時(shí)效問題以及可能會(huì)給官員以有機(jī)可乘的法律漏洞，規(guī)定更是沒有很好說明。此次十八屆四中全會(huì)《決定》提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度即責(zé)任倒查機(jī)制。對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)負(fù)責(zé)人員的法律責(zé)任。排除因?yàn)楣賳T任職的流動(dòng)性或者其他原因?qū)е碌男姓C(jī)關(guān)相互推諉，相互指責(zé)的不良狀態(tài)，真正做到“誰做主，誰負(fù)責(zé)”。

2.2 官員問責(zé)對(duì)象

身在其未必謀其職，廣義的來說，每一個(gè)可能行使公權(quán)力的個(gè)體都應(yīng)是人民和國家的服務(wù)者，每一個(gè)享有公權(quán)力的官員都應(yīng)該成為問責(zé)機(jī)制的對(duì)象。由于政府特定的“代言人”模式，行政機(jī)關(guān)職能部門的行政長官必須成為首選的問責(zé)對(duì)象。行政長官及其領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)是整個(gè)行政職能部門的實(shí)際操作人，也是權(quán)力的持有者，要約束職能部門的權(quán)力首先應(yīng)當(dāng)從可以最終確定行政決策的人，因此行政長官及其復(fù)職必須受到官員問責(zé)制度的限制。

2.3 官員問責(zé)主體

正如上文中提到孫文先生將官員稱之為“公仆”，官員是政府的代言人，而政府的權(quán)力來自于人民，人民作為權(quán)力的賦予者，理應(yīng)享有“第一手”的問責(zé)資格。秉承權(quán)力屬于人民的憲政精神，每個(gè)公民、法人社會(huì)團(tuán)體，但凡社會(huì)的參與者都理應(yīng)享有問責(zé)主體資格。

其次，介于多數(shù)的行政官員由人大選舉并產(chǎn)生，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大理應(yīng)對(duì)就此產(chǎn)生的官員享有問責(zé)的權(quán)力。而該類問責(zé)應(yīng)當(dāng)屬于一種權(quán)力性問責(zé)，主要針對(duì)官員越權(quán)行政的行為。人大可以建立質(zhì)詢案和罷免案體系，同時(shí)設(shè)立相關(guān)的調(diào)查委員會(huì)或?qū)⒃擁?xiàng)職能授權(quán)給相關(guān)機(jī)關(guān)依法處理。

最后，必須說明的是，盡管已有人大及其常委會(huì)、紀(jì)委、司法機(jī)關(guān)分別對(duì)行政官員及其領(lǐng)導(dǎo)的職能部門進(jìn)行監(jiān)督，但實(shí)際上，問責(zé)主體主要還是“惟上是從”。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下統(tǒng)一管理并實(shí)行問責(zé)任然占了大多數(shù)。

2.4 官員問責(zé)制的內(nèi)容

筆者認(rèn)為，現(xiàn)行問責(zé)機(jī)制下之所以會(huì)呈現(xiàn)“虎頭蛇尾”的情況主要還是對(duì)問責(zé)對(duì)象的責(zé)任追究之時(shí)效問題，所以需要補(bǔ)充的主要是如何完善問責(zé)主體、對(duì)象和形式。而《暫行規(guī)定》雖然在主體資格和諸多細(xì)節(jié)上未做明確劃分，但是對(duì)官員失職或監(jiān)管不力導(dǎo)致的負(fù)面內(nèi)容做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。

3 終身問責(zé)制度面臨的立法難題

3.1 權(quán)責(zé)不清

我國的行政職能部門長久以來都存在著權(quán)力配置不均勻，分工體系混亂的問題。政府的職能部門與黨的授權(quán)機(jī)關(guān)之間，上下級(jí)政府之間甚至同級(jí)政府的不同部門之間無不存在權(quán)力不平衡的問題。同樣的，沒有具體的法規(guī)明確各機(jī)關(guān)、各部門在行政行為不當(dāng)后承擔(dān)的后果，責(zé)任無法和行政權(quán)力配套起來。在實(shí)際的行政行為操作過程中，常會(huì)出現(xiàn)多個(gè)部門同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)同一具體事物的管轄權(quán)，針對(duì)同一事宜重復(fù)行政，浪費(fèi)行政資源。一旦與之相關(guān)的行政決策或行為產(chǎn)生了不良后果，原先強(qiáng)調(diào)管轄的部門便開始相互推諉，相互扯皮。被問責(zé)的官員究竟承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任或是其他責(zé)任不清楚，權(quán)力和責(zé)任體系都不夠清晰，問責(zé)制度名為問責(zé)，實(shí)為官員用以減輕自身受罰力度，緩解百姓不滿情緒的工具。endprint

3.2 程序不完善

正如前文所提到的，我國的問責(zé)機(jī)制單一，主體資格不明確，“惟上是從”占多數(shù)，官員問責(zé)的實(shí)踐操作始終停留在行政層面?！豆珓?wù)員法》中對(duì)公務(wù)員的處分形式也僅僅只有：警告、警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除，除此之外其他形式不明確。實(shí)際操作過程中，提及官員問責(zé)便會(huì)出現(xiàn)：公開致歉——引咎辭職（免職）——不了了之。這樣的程序形式非但沒有賞百姓一個(gè)“大快人心”，反倒搞的百姓“一頭霧水”。因此，制定一套成熟的問責(zé)機(jī)制，細(xì)化到每個(gè)行為實(shí)施的步驟，以法律形式保障官員問責(zé)的可靠性至關(guān)重要。

3.3 公民參與度底下

官員失誤屢見不鮮，同樣的決策時(shí)有發(fā)生，問責(zé)力度一直不能達(dá)到預(yù)期的一個(gè)重要原因就是忽略了公民參與的作用。官員問責(zé)制度一直以來就像是政府內(nèi)部的鬧劇一般，必要時(shí)滿足一下民眾的知情權(quán)需要。政府的權(quán)力來自公民的委托，政府的職責(zé)在于滿足公民的共同利益和需求。因此公民不僅享有政府服務(wù)的權(quán)利，還應(yīng)掌握對(duì)政府的監(jiān)督管理權(quán)利。作為公共服務(wù)的受眾方，公民當(dāng)然要求公權(quán)力不被代言人濫用，對(duì)于代言人的過錯(cuò)，雖然法律規(guī)定有專門的機(jī)構(gòu)追究其責(zé)任，但問責(zé)的過程應(yīng)當(dāng)受到公民監(jiān)管，人民有權(quán)看到問責(zé)的結(jié)果。

4 問責(zé)實(shí)例及對(duì)終身問責(zé)制立法建議

4.1 問責(zé)實(shí)例

除了前文提到的“非典”時(shí)期開始的“問責(zé)風(fēng)暴”中，被迫辭職的前任衛(wèi)生部長張文康，還有許多被刑偵官員被問責(zé)的實(shí)例。

4.1.1 三鹿奶粉事件

從2008年底直到2009年初三鹿奶粉的消費(fèi)者接連爆出腎結(jié)石，“大頭娃娃”等病狀，集團(tuán)董事長田文華買通行政人員，試圖力挽狂瀾，瞞報(bào)長達(dá)270余天。原國家藥監(jiān)局安全協(xié)調(diào)司司長孫咸澤、原河北省農(nóng)業(yè)廳廳長劉大群被記過；原石家莊市委書記吳顯國、市委副書記、市長冀純堂被免職；時(shí)任國家質(zhì)檢總局局長的李長江引咎辭職。另有近三十名事件相關(guān)官員被處分問責(zé)。但是時(shí)過3年，孫咸澤、吳顯國、冀純堂等人相繼回歸政府工作，李長江更是在1年三鹿事件被爆后一年就重新坐上全國“掃黃打非”工作小組專職副組長。

4.1.2 松花江污染事件

2005年11月，吉林市的中國石油吉化公司雙苯廠苯胺裝置硝化單元爆炸，造成大量苯類污染物進(jìn)入松花江，引發(fā)重大水污染事件。原國家環(huán)保總局局長，黨組書記解振華引咎辭職，但僅在事件一年后，便以國家發(fā)改委黨組成員兼直屬機(jī)關(guān)黨委書記的身份出席活動(dòng)。

諸如此類的事件還有很多，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，官員被問責(zé)方式中被免職的與引咎辭職的高達(dá)七成以上，復(fù)出時(shí)間最短的在1到3個(gè)月，最長的不過2年，最終與原職務(wù)級(jí)別相同的接近一半。從這份調(diào)查數(shù)據(jù)中也可以看出我國目前的官員問責(zé)制度幾乎是在公開的轉(zhuǎn)移官員，待事件平息后，便讓原先的被問責(zé)人重返仕途。問責(zé)職能未直接體現(xiàn)，給人以“官官相衛(wèi)”的錯(cuò)覺，一定程度上加重了官民矛盾。

4.2 終身問責(zé)制的立法建議

4.2.1 明確問責(zé)職權(quán)，建立完整的問責(zé)體系

前文中多次提到，目前我國的官員問責(zé)制度中最主要的就是權(quán)責(zé)不清，權(quán)力配置不均勻，分工體系混亂責(zé)任無法和行政權(quán)力配套起來。對(duì)此，黨政之間必須做好明確分工。政府是行政權(quán)力的實(shí)際持有人，行政決策應(yīng)當(dāng)由行政官員主導(dǎo)。黨應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)工作的監(jiān)管和督促作用，畢竟不是只有指揮行為才叫領(lǐng)導(dǎo)作用?！爸挥薪⑵饳?quán)責(zé)明確的行政架構(gòu)，才能進(jìn)一步規(guī)范問責(zé)客體和問責(zé)范圍，才能具體保障行政問責(zé)制的有效實(shí)施?！?/p>

其次層級(jí)政府間應(yīng)當(dāng)確立一套猶如法院管轄權(quán)一般具體的分配體系。上級(jí)政府相對(duì)控制情節(jié)更嚴(yán)重，影響更惡劣的事件，下級(jí)政府聽從上級(jí)安排，可以由上級(jí)委任或指派下級(jí)的部門執(zhí)行。同級(jí)政府的不同職能部門之間依據(jù)各職能所占領(lǐng)域的區(qū)分，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)調(diào)控、社會(huì)管理、公共服務(wù)方面的職能，梳理個(gè)職能部門之間的權(quán)力劃分，建立職責(zé)明確，分工合理，縱橫交錯(cuò)的問責(zé)體系。

4.2.2 加強(qiáng)官員責(zé)任意識(shí)和追究力度

責(zé)任追究是終身問責(zé)的核心，我國對(duì)與問責(zé)制度“所問之事”涉及范圍已由最初的生產(chǎn)安全、食品安全、公共衛(wèi)生安全拓展到教育、審計(jì)、治安、公共交通、維權(quán)等多個(gè)領(lǐng)域，相對(duì)完善，需要明確的是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人及其所在行政組織的責(zé)任追究問題。

筆者認(rèn)為官員問責(zé)之所以一直“說不清，道不明”，最根本的原因是意識(shí)問題。中共中央人民政府成為主導(dǎo)以來，我們并沒有建立起一個(gè)服務(wù)型政府的概念，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府像是霍布斯強(qiáng)調(diào)的象征終極恐懼的利維坦，其強(qiáng)制力保證了當(dāng)下中國社會(huì)的穩(wěn)定性，推動(dòng)著中國社會(huì)大步向前，但同時(shí)也使得諸多“公仆”忽略了自己實(shí)際的法律地位，將自身凌駕于廣大人民群眾之上。近些年來得公務(wù)員熱除了證明了國家公職人員的待遇“雷打不動(dòng)”，同時(shí)也側(cè)面的反應(yīng)出國人的意識(shí)形態(tài)還沒有發(fā)展到“官服務(wù)民”之如此先進(jìn)，還停留與“官統(tǒng)治民”的階段，這才是真正的封建殘余。

當(dāng)前已經(jīng)是時(shí)候制訂“行政事故分類表”，對(duì)行政決策、執(zhí)行中可能出現(xiàn)的過失或重大錯(cuò)誤作出明確的劃分，將行政職能量化，為今后出臺(tái)“相關(guān)責(zé)任追究法（管理辦法）”提供標(biāo)準(zhǔn)和參照?！柏?zé)任追究法（管理辦法）”總則中明確國家公職人員的法律地位和責(zé)任所在，糾正國人意識(shí)上對(duì)“官”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，彰顯法律權(quán)威和國家強(qiáng)制力。在分則中，結(jié)合現(xiàn)有的《暫行規(guī)定》完善具體事件中，不同問責(zé)主體的具體分工，秉承十八大四中全會(huì)精神，對(duì)除訴訟時(shí)效外的各行為時(shí)效做具體的規(guī)定。

4.2.3 提高公民參與度

建立“人民代表監(jiān)察”制度，設(shè)立專門委員會(huì)從社會(huì)各界的精英中選出代表對(duì)被問責(zé)的官員及事件的相關(guān)處理結(jié)果進(jìn)行定期的監(jiān)督和評(píng)估，讓問責(zé)結(jié)果公開透明。健全法律救濟(jì)機(jī)制。除了保障決策相對(duì)人的各項(xiàng)權(quán)利之外，同時(shí)還要提高事后救濟(jì)的效率。公民有權(quán)要求政府召開聽證會(huì)或者專家研討會(huì)以確保問責(zé)程序順利進(jìn)行，行政決策行為的過失或錯(cuò)誤得以糾正。

官員終身問責(zé)制度的價(jià)值追求是以問責(zé)的方式解決和提升政府執(zhí)行力的動(dòng)力機(jī)制，以保障后來居上者行政決策與執(zhí)行的質(zhì)量，提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)社會(huì)民主政治。

參考文獻(xiàn)

[1]徐湘林.從政治發(fā)展李璐到政策過程理論——中國政治改革研究的中層理論建構(gòu)探討[J].中國社會(huì)科學(xué)，2004，（3）.

[2]顧杰.論我國行政問責(zé)制的現(xiàn)狀與完善[J].理論月刊，2004，（12）.

[3]唐鐵漢，李君鵬.加快行政管理體制改革的戰(zhàn)略思考[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（6）.

[4]高小平.深入研究行政問責(zé)制，切實(shí)提高政府執(zhí)行力[J].中國行政管理，2007，（8）.

[5]歐文E休斯.公共管理學(xué)導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

[6]珍妮特登哈特，羅伯特登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而非掌舵[M].北京：中國人民大學(xué)出版社2004.endprint