(洪江市財政局投資評審中心 湖南 洪江 418116)

PPP項目工程造價管理與控制

楊有成

(洪江市財政局投資評審中心湖南洪江418116)

在PPP模式下，政府方依然有必要積極實施工程造價控制，比如通過設計合理的風險分配機制及合同體系，形成各利益相關方既通力合作又相互制約、互相監(jiān)督的機制，充分發(fā)揮社會資本方控制造價的積極性；同時還應履行好相關的指導與審核責任。本文主要就PPP模式下工程造價控制的幾個關鍵問題進行分析，并提出相應措施，為PPP項目造價管理提供借鑒。

PPP模式；工程造價；管理與控制

一、引言

推行PPP模式的出發(fā)點是利用社會資金來平緩財政壓力，提升基礎建設和公共產(chǎn)品供給的效率。故應以社會資本方為主，充分發(fā)揮其在經(jīng)驗與專業(yè)方面的優(yōu)勢，即政府通過選擇合適的社會資本方，完善風險分配機制和合同體系，形成利益相關方通力合作、相互監(jiān)督與制約的機制。由于社會資本的參與，我們應該更加重視工程項目的造價管理與控制，以保證PPP項目具有一定的經(jīng)濟和社會效益。

二、PPP融資模式的簡介

PPP融資模式是一種新型的融資方式，比較適用于大型的工程項目融資，主要是強調(diào)政府和資本形成階段，建立長期的合作關系，政府作為投資主體向金融機構申請建設資金，由于不具備追索權，也可將其看作是一種貸款模式。工程后期收益是借款方的主要還款資金來源，并將工程項目資產(chǎn)用作抵押。這種融資模式對保證工程建設項目有序開展、創(chuàng)造更大的經(jīng)濟效益等具有重要作用，如圖1所示。

圖1 PPP融資模式的結構圖

三、PPP項目造價控制動力的分析

在不同類型的PPP項目下，社會資本方的造價控制動力也有所不同，針對這種情況應采取有效的針對性措施，具體內(nèi)容為：

(一)純經(jīng)營性項目

這類PPP項目下，由于政府不承擔付費責任，故項目的成本開支及社會資本方的收益均來源于用戶收費。這類項目又可以分兩種情況：

①用戶付費標準與項目建設成本無關。在這種情況下，降低項目建設成本就意味著社會資本方投資收益的提高。一方面若社會資本方較政府方更具專業(yè)經(jīng)驗和信息優(yōu)勢的話，理論上，政府方應將重點放在工程質(zhì)量監(jiān)督上；另一方面若項目失敗，社會資本方退出的話，則需要對前期建設投入、成本進行評估核算，并據(jù)此對社會資本方進行補償。

②用戶付費標準根據(jù)項目建設成本而確定。在一些PPP項目中，出于限制社會資本獲取超額利潤的需要，往往在合同中規(guī)定用戶付費標準需根據(jù)項目建設成本而確定，以保證社會資本方獲取合理的利潤。這種情況下，社會資本方可能要抬高建設工程造價，因而政府方需要積極進行造價控制。

(二)準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目

這兩類項目下，政府方承擔了付費責任，而付費金額直接與工程成本掛鉤。故社會資本方?jīng)]有太大的主動性去實施工程造價控制，甚至可能將某些不應由政府承擔的成本轉(zhuǎn)嫁給政府方，這兩類項目是需要政府主動進行工程造價控制的。

四、基于PPP項目的工程造價管理與控制

(一)完善設計變更追責制度

在PPP合同中，應設置變更追責條款，所有變更都應落實到相關責任方，并根據(jù)其對變更所負責任作出相應的獎勵或懲罰規(guī)定。一方面針對有利變更，可將其作為衡量設計單位是否稱職或盡職的一個標準，據(jù)此對設計單位作出相應的懲罰；另一方面針對不利變更，除不可抗力引起的以外，均應落實其責任方，并作出相應的懲罰規(guī)定。

建立變更追責制度的意義在于事前預防，形成各方互相監(jiān)督、互相制約的機制，促使設計、勘察等單位努力優(yōu)化設計或做好勘察工作，以杜絕施工單位借變更牟取私利，抬高工程造價的行為。

(二)建立有效的協(xié)商解決機制

從實踐中看，現(xiàn)有的PPP模式下爭議的協(xié)商解決機制存在較大缺陷。比如一些PPP合同規(guī)定，對于社會資本方(項目公司)負責的施工圖設計，甲方(政府方)如有異議的，應在21日內(nèi)作出書面回復。這種規(guī)定內(nèi)容會造成工期延誤。

針對上述情況，可事先在合同中約定第三方為仲裁方，合同的簽訂即意味著雙方對該第三方仲裁方身份的認可，并有接受其裁決的義務。在爭議事項協(xié)商不成的情況下，直接由第三方裁決，可起到加快爭議解決進度的作用；監(jiān)理單位通?？蓳沃俨玫牡谌?，而監(jiān)理單位一般是由甲方(政府方)委托的，為了保護自身的合法權益，在合同談判簽約中，社會資本方應事先考慮是否接受甲方所選擇的監(jiān)理單位，若不能接受則應提出更換建議。

(三)加強建安工程費下各分類指標的控制

競爭性談判或磋商是PPP項目采購的一個重要程序，通過這一程序政府方與社會資本方確定交易的基本框架。競爭性談判或磋商的主要內(nèi)容之一是確定社會資本方的預期投資收益率、建安工程費用優(yōu)惠率等，這也是PPP項目工程造價控制的一個基本內(nèi)容。

為了強化社會資本方控制工程造價的積極性，在PPP合同中應加強和優(yōu)化諸如建設成本的計算標準、工程量清單、分類項目的計價標準等條款設置。以計價標準為例，在預算中應當明確約定適用的計價標準，以及造價調(diào)整的適用范圍。預算中明確規(guī)定包干的事項，在結算時避免對價格變化進行調(diào)整；針對一些缺少計價標準的材料，應委托獨立第三方的造價咨詢單位進行市場調(diào)查確定。

(四)重視工程項目施工方案的優(yōu)化

PPP模式下，社會資本方作為項目的投資商，其利潤一般可分為兩個部分：項目建設施工的利潤和項目建成后的運營利潤。施工利潤的獲取時間短，且對于社會資本方來說更具有專業(yè)經(jīng)驗優(yōu)勢，故在項目方案設計階段，社會資本方有動力將工程項目的造價做高，以獲取更多的施工利潤。

當前的PPP實踐中，工程項目的方案設計通常由政府方承擔(由政府方負責尋找設計單位)，這種做法的實質(zhì)是政府方想掌握更多的權力。合理的做法應是將方案、設計盡可能交給社會資本方負責(除了涉及政府公共形象的項目之外)，再由政府方委托獨立的第三方對設計進行優(yōu)化。

五、結語

綜上所述，PPP項目模式為工程建設營造了一種全新的資金運作模式，但同時對整個工程建設期間的造價控制管理提出了新要求，是適用于工程項目一種較為理想的造價管理方式。從解決項目融資問題到項目建設的綜合管理，PPP造價管理模式可為工程項目提供有效的公共服務，探索以PPP模式為主的工程項目建設和管理方法仍需結合工程實踐進一步系統(tǒng)分析與研究。

[1]胡欣，王建廷，王宇飛，等.PPP項目界面管理關鍵影響因素研究[J].科技進步與對策，2016，33(16)：73-76.

楊有成(1985-)，男，工程師，碩士研究生，主要從事政府項目預結算評審工作。