●邵雅利

論社會保障推進社會管理創(chuàng)新

●邵雅利

社會保障是推進社會管理的重要手段，也是推動社會管理創(chuàng)新的必然要求。本文從社會保障的視角，分析了近年來一系列影響較大的社會管理事件，闡明了社會保障影響社會管理創(chuàng)新的四大因素，并分別從收入分配公平、改善民生、解決群體性事件三個方面，提出了利用社會保障制度推進社會管理創(chuàng)新的對策建議。

社會保障 社會管理 創(chuàng)新

一、社會保障推進社會管理創(chuàng)新的理論分析

以“濟貧”、“防貧”、“救災”為主要目的的社會保障，源于1601年伊麗莎白的《濟貧法》問世。而我國的社會保障研究起步較晚，在1982年的憲法中才將其作為一項制度予以明確。1982年《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保障、社會救助和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)……”。2004年，在我國的憲法修正案里又新增“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”。以上法律不僅明確了社會保障的責任主體、主要內(nèi)容、法律地位，還進一步對社會保障制度的不斷完善提出了要求。

社會管理是在黨的十六大以來，伴隨著科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會而提出的，是政府和社會組織運用多種資源手段，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務的過程。其目的在于滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求，調(diào)整社會利益關系、回應社會訴求、化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，建立經(jīng)濟、社會、自然和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展的社會環(huán)境，具有明顯的中國特色。

社會保障是社會管理的重要手段，同時也是推動社會管理創(chuàng)新的必然要求。社會保障致力于達到的目標也正是社會管理工作的重要內(nèi)容。二者之間的關系主要是通過如下三方面的過程來實現(xiàn)的：一是促進社會公平。即社會保障制度能夠消除公民因意外災害、失業(yè)、疾病等導致的機會不均等，通過“劫富濟貧”，等同于國家對國民資源進行二次分配，形成全體社會成員的風險共擔，促進了社會公平，維護了社會穩(wěn)定。二是改善民生。即通過社會保障制度，提供更多的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、教育等公共資源，保護全體社會成員的基本生活，不斷提高物質(zhì)生活和精神生活的質(zhì)量，改善民生的同時也大大降低了社會風險。三是減少社會矛盾。社會保障制度能夠幫助減少和消除貧困，保障社會成員能夠尊嚴、體面地生活，有效參與社會公共事務，消除了社會矛盾激化的基礎。

二、社會保障視角下影響社會管理創(chuàng)新的因素分析

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展和社會建設取得了巨大成績，為我國民生改善、社會穩(wěn)定奠定了堅實的基礎。然而，由此而引發(fā)的社會貧困、社會風險、社會公平問題也隨之日益凸顯，城鄉(xiāng)、地區(qū)、工農(nóng)之間的收入差距不斷拉大，城鎮(zhèn)失業(yè)人口、農(nóng)村貧困人口、失地農(nóng)民等弱勢群體的基本生活得不到保障，城鎮(zhèn)化進程緩慢，這些都增加了社會不穩(wěn)定因素，而這些又都緣起于社會保障制度的不到位、不合理、不公正。就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、教育等社會保障領域依然是群體性事件的多發(fā)、高發(fā)領域。據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年，我國發(fā)生社會影響較大的群體性事件共423件，平均每天發(fā)生量超過1件①。據(jù)全國總工會統(tǒng)計，2012年1—8月，全國共發(fā)生圍繞工資糾紛的規(guī)模在百人以上的集體停工事件120多起②。

本文通過分析近年來發(fā)生的一系列影響較大的社會管理事件，以闡明社會保障對社會管理問題的四大影響因素：

一是貧富差距、社會分化是社保改革所要解決的重要問題，極容易激化社會矛盾、觸發(fā)社會管理問題。2011年6月，實名認證為“中國紅十字會商業(yè)總經(jīng)理”的新浪用戶郭美美連續(xù)在新浪微博曬出自己的別墅、豪車、名牌包，引發(fā)了公眾對中國紅十字會的信任危機，在2013年4月雅安地震發(fā)生后的第一時間，十多萬微博網(wǎng)民在中國紅十字會的微博賑災信息下發(fā)布內(nèi)容“滾”，公眾對紅會的信任已經(jīng)積重難返。而這一事件的背后實質(zhì)上是人們對中國日益增大的貧富差距的不滿，以及對當下慈善體制不透明的強烈質(zhì)疑。2012年，我國的基尼系數(shù)高達0.474③，已超出國際公認的警戒線0.4，城市化進程的嚴重滯后加重了這種矛盾，2億多鄉(xiāng)企職工和農(nóng)民工依然游離于城市的邊緣④，享受不到無差異的包括社會保障權(quán)在內(nèi)的公平權(quán)利，無形之中激化了社會矛盾。

二是民生問題引發(fā)社會矛盾。2010年9月18日，有網(wǎng)友爆料，安徽省望江縣委、縣政府占用182畝農(nóng)田興建超豪華辦公大樓，辦公樓建筑面積達43600平方米，且裝修豪華。還有陜西安監(jiān)局長楊達才，因為其在災禍現(xiàn)場的一個疑似 “微笑”的照片，被查出在任職期間嚴重違紀并涉嫌犯罪。深圳龍崗區(qū)街道干部周偉思，始于網(wǎng)友曝出其“坐擁 20億身家”、“擁有 80處房產(chǎn)”，當?shù)丶o檢監(jiān)察機關循此查去，發(fā)現(xiàn)其涉嫌受賄、行賄的行為。諸如此類的事件實質(zhì)都是因為社會保障在民生領域的缺位以及不公平、不公正而引發(fā)的。大多數(shù)人辛苦工作幾十年都買不起房，有的官員依靠自己手中的權(quán)力就能輕松坐擁數(shù)套房產(chǎn)。與此同時，城鎮(zhèn)居民的看病難、看病貴現(xiàn)象依然普遍存在，農(nóng)村居民也未從新農(nóng)合制度中獲得預期的實惠；老齡服務事業(yè)嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，政府本應承擔老年照顧的重要責任，而目前我國老年人的生活照料、醫(yī)療健康、精神文化等方面的工作依然是以各種方式推托給家庭來承擔。這都是引發(fā)社會管理問題的燃爆點。

三是困難群體、弱勢群體的基本生活得不到有效保障，加之公眾訴求渠道不通暢，引發(fā)極端暴力事件。2013年6月7日，廈門BRT上的一輛公交車行駛過程中突然起火，造成47人死亡，34人受傷，犯罪嫌疑人陳水總當場被燒死。警方證實，陳水總因泄憤縱火。而事后發(fā)現(xiàn)，陳曾在網(wǎng)上多次發(fā)帖，并連續(xù)跑了20多趟，都未能辦成社保，最后將怨恨轉(zhuǎn)移給社會，造成慘痛教訓?！皾殹?、“防貧”是社會保障的最初要義，即要保障社會成員能夠至少享受最低的生活。而這一點在我國城市范圍都無法做到，在廣大農(nóng)村情況更為嚴重，農(nóng)村貧困人口的基本生活保障問題依然沒有得到有效解決，人情低保、權(quán)力低?，F(xiàn)象也普遍存在。我國社會保障的受益人基本只限于城鎮(zhèn)居民，即城鎮(zhèn)國有、集體企業(yè)職工，而眾多的私營、自由職業(yè)者仍然沒有加入，城鎮(zhèn)職工家屬、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進城農(nóng)民工更是被拒絕在社會保障之外。同為勞動者，卻并未享受到同等的社會待遇，無形之中加重了社會管理的難度。

四是社會救助缺位引發(fā)的公眾輿論進一步激化社會矛盾。2012年11月末，有媒體報道，在河南省鄭州市，一名農(nóng)民工凍死在鄭汴路與中州大道交叉口的橋下，引發(fā)了社會對街頭救助的廣泛討論。而關于農(nóng)民工和流浪乞討人員被凍死的消息并非孤案。事實上，早在20世紀90年代，我國的社會救助制度就要求國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予物質(zhì)幫助和服務。但目前，我國的社會救助僅停留在城鄉(xiāng)居民的最低生活保障、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、低收入家庭專項救助，自然災害救助大多依靠民間，而對流浪乞討人員的救助以及對低收入家庭的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、司法救助幾乎空白。

三、社會保障推進社會管理創(chuàng)新的對策建議

事實上，社會保障制度一直以來都是政府進行社會管理的重要工具和手段，政府通過制定社會保障制度來履行國家的社會管理職能。國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗表明，設計良好的社會保障制度不僅能夠幫助政府進行有效社會管理，推進社會管理創(chuàng)新，還能促進經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定。

（一）充分發(fā)揮社會保障在收入分配改革中的作用，維護社會穩(wěn)定

社會保障通過收入補償、轉(zhuǎn)移性支付等制度安排對收入分配進行有效調(diào)節(jié)，目的是減少貧困、縮小貧富差距、促進社會和諧穩(wěn)定。

第一，通過完善的社會保障制度完成二次分配，縮小貧富差距。社會保障促進收入分配改革的影響機理在于社會保障費專款專用的功能特性，即社會保障收入入庫以后，按照不同類別分別納入各專項基金?？顚Ｓ茫⒁员ｋU救濟金的形式再分配給符合條件的低收入者或困難群眾，從而縮小貧富差距，促進收入分配公平。

第二，建立與各級政府事權(quán)相適應的公共財政體制，避免因財力和事權(quán)不匹配而出現(xiàn)的社會保障逆向調(diào)節(jié)現(xiàn)象。所謂社會保障的逆向調(diào)節(jié)，是指由于地區(qū)間的財力差異而導致社會保障的運作不但沒有使社會資源從高收入群體向低收入群體流動，反而擴大了兩者的差距，出現(xiàn)“劫貧濟富”的現(xiàn)象。地方政府財力不足是造成我國經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)社會保障逆向調(diào)節(jié)現(xiàn)象的根本性問題，也是此類地區(qū)社會管理問題高發(fā)的重要因素。1994年的分稅制改革使財政收入更多地向中央和省級政府集中，而基層政府卻承擔了更重的事權(quán)。有調(diào)查表明，市縣兩級政府承擔了全部的失業(yè)保險、社會保險和福利支出。城市最低生活保障資金是由省以下的地方政府提供，且資金的承擔比例是不確定的。在建立農(nóng)村特困群眾最低生活保障制度方面，如廣西規(guī)定，自治區(qū)政府承擔50%，地級市和縣承擔50%。而大部分國家的社會保障幾乎都由中央政府提供。因此，要進一步推動建立各級政府財力與事權(quán)相匹配的公共財政體制，明確各級政府在社會保障中的事務管理與財政支付上的責任分擔，讓地方政府承擔更多的實施責任，而中央政策則承擔更多的財政支付義務，管理事項的劃分以及財政支付比例的確定都必須法制化。

（二）充分發(fā)揮社會保障在民生改善中的作用，化解社會矛盾

第一，減少教育不公，推進公共教育均等化。目前我國的教育不公主要表現(xiàn)在教育資源在地區(qū)、城鄉(xiāng)的不均等，以及由于收入差距、城鄉(xiāng)分割而帶來的教育機會不平等。因此，一方面要進一步加大對中西部地區(qū)以及廣大農(nóng)牧區(qū)的財政投入，特別要加大對農(nóng)村基礎教育的支持力度，新的教育發(fā)展布局以及教育的增量部分應向薄弱地區(qū)傾斜。另一方面，要將基礎教育領域中的教育資源分配重心上移，過渡到縣級、省級統(tǒng)籌，制定最低受教育標準，采取補助的辦法確保所有人群達標，縮小省區(qū)之間、高校之間、城鄉(xiāng)之間的教育差距。

第二，完善現(xiàn)有基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。在我國當前城鄉(xiāng)二元社會保障制度無法得到根本性改變的情況下，要進一步發(fā)揮社會保障在城鄉(xiāng)居民醫(yī)療服務中的作用，一方面需要逐步擴大以非公經(jīng)濟就業(yè)人員、個體工商戶、靈活就業(yè)人員、進程農(nóng)民工為主體的城鎮(zhèn)社會保障覆蓋面；另一方面，在完善農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型合作醫(yī)療和最低生活保障制度的基礎上，還要加快建立針對失地農(nóng)民的醫(yī)療保險制度，以及建立健全包括農(nóng)村失業(yè)、生育保險、救濟和其他社會福利的保障制度。

第三，建立覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員、高校大學生、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、農(nóng)村富余勞動力的范圍廣、多層次的公共就業(yè)服務平臺。一是在各行政村設立社會保障信息員的方式，為失地農(nóng)民、農(nóng)村富余勞動力提供就業(yè)信息和指導服務；二是要定期為進城農(nóng)民工提供免費就業(yè)技能培訓、免費職業(yè)指導、免費就業(yè)信息；三是要引導、鼓勵城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員、高校大學生向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)流動，同時，還要對大學生創(chuàng)業(yè)進行幫扶，擴大就業(yè)容量。

第四，擴大養(yǎng)老保險覆蓋范圍，尤其要解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題。過低的覆蓋率使養(yǎng)老保險制度的公平性和可持續(xù)性廣受質(zhì)疑，而在未覆蓋進入的城鎮(zhèn)非正式部門和農(nóng)村居民中，失地農(nóng)民又是一個特殊群體，他們既不享有土地保障，也不享有無差異的城鎮(zhèn)居民社會保障制度，處于邊緣地帶。因此，一方面完善由城鎮(zhèn)居民為主向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、由職工向居民、由單一支柱向多層次體系轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險體系，另一方面還要鼓勵、引導城鎮(zhèn)化進程較快的地區(qū)先行先試，探索分年齡段、廣覆蓋、統(tǒng)賬結(jié)合的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式。

第五，完善社會保障性住房法律制度。為緩解房價上升造成的社會矛盾，我國大規(guī)模建造了一批社會保障性住房，然而，在分配過程中也遇到了分配過程不透明、分配對象不合規(guī)、保障性住房商品化以及騙購、騙租等問題，使社會保障性住房偏離了最初的軌道。因此，要完善我國社會保障性住房分配的基本法律制度，建立更為嚴格的監(jiān)督管理機制，加強對違法行為的懲戒力度，確保社會保障性住房的公平、有序。

（三）充分發(fā)揮社會保障在解決群體性事件中的作用

第一，強化現(xiàn)行社會保障制度的執(zhí)行力，避免因有令不行而引發(fā)惡性社會管理事件。一方面，明確政府在社保制度執(zhí)行中的政策宣傳職能、財政職能以及監(jiān)督管理職能，確保執(zhí)行到位。另一方面，要明確社會保障制度條款，對個別條款界定模糊的，要及時更正，同時還要避免因部分個人的信用薄弱而造成社會保障執(zhí)行對象失準。

第二，進一步明確政府“濟貧”、“防貧”的責任，發(fā)揮社保制度在消除貧困方面的職能作用。社會保障制度是反貧困的重要手段，恰當、適宜的社保制度在發(fā)展中國家發(fā)揮的作用尤其明顯。反貧困是國家承擔的國民最低福利目標，我國目前的人均GDP水平并不高，且地區(qū)間發(fā)展水平相差太大，這決定了我國在相當長的時間內(nèi)必須采取“補救型”的社會保障模式來消除貧困，即對重點地區(qū)、重點人群給予特殊扶持，而非“普惠型”的模式。

第三，逐步建立覆蓋全國、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，消除現(xiàn)有因城鄉(xiāng)、地區(qū)、身份不同而帶來的社會保障不公。社會保障是在按生產(chǎn)要素分配的基礎上靠財政分配保障低收入和無收入的勞動者正常再生產(chǎn)，是按大數(shù)法則運行的一種制度。應盡快建立包括私營企業(yè)職工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、自由職業(yè)者、城鎮(zhèn)職工家屬、進城農(nóng)民工、失地農(nóng)民等在內(nèi)的廣覆蓋、多層次、全方位的社會保障制度，使所有社會成員享有同等的社會保障權(quán)益。■（本文系2016年福建省社科規(guī)劃課題一般項目“以增強人民獲得感為導向的福建公眾幸福指數(shù)機制構(gòu)建研究”〈J2016B143〉的階段性研究成果）

（作者單位：福建江夏學院馬克思主義學院）

注釋：

①包利民：《2012年我國群體性事件形勢分析》，《信訪與社會矛盾問題研究》2013年第1輯，第52～59 頁。

②參見2012年12月發(fā)布的中國社科院2013年《社會藍皮書》。

③李銘.淺析中國城市貧富擴差之弊及解決之策[N].安徽經(jīng)濟報2013年6月3日。

④鄧大松,柴志堅,楊紅燕.論和諧社會的社會保障,社會保障問題研究（2005）——養(yǎng)老基金管理與生活質(zhì)量國際論壇論文集.2005年10月1日。

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