覃志敏

黨的十八大以來，我國步入全面建成小康社會決勝階段。全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。農(nóng)村和貧困地區(qū)成為全面建成小康社會最突出的“短板”?！叭娼ǔ尚】瞪鐣贁?shù)民族一個都不能少、一個都不能掉隊?！贝蜈A脫貧攻堅戰(zhàn)，不僅是實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的現(xiàn)實需要，更是社會主義共同富裕目標(biāo)的基礎(chǔ)和前提。

十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作，把扶貧開發(fā)擺到治國理政的重要位置，提升到事關(guān)全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的新高度，將扶貧開發(fā)納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局進行決策部署。做出了“確保到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，讓中國人民共同邁入全面小康”的莊嚴(yán)承諾。

完善頂層設(shè)計

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念。習(xí)近平總書記指出，“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標(biāo)?！?014年10月首個“扶貧日”，習(xí)近平總書記做出重要批示，各級黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部對貧困地區(qū)和貧困群眾要格外關(guān)注、格外關(guān)愛，履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，創(chuàng)新思路方法，加大扶持力度，善于因地制宜，注重精準(zhǔn)發(fā)力，充分發(fā)揮貧困地區(qū)廣大干部群眾能動作用，扎扎實實做好新形勢下扶貧開發(fā)工作，推動貧困地區(qū)和貧困群眾加快脫貧致富步伐。

自精準(zhǔn)扶貧概念提出以來，我國精準(zhǔn)扶貧工作機制不斷完善，政策體系日益豐富，形成了以“六個精準(zhǔn)”“五個一批”“四個切實”為核心內(nèi)容的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧治理體系。

“六個精準(zhǔn)”。堅持扶貧對象精準(zhǔn)，通過精準(zhǔn)識別將真正貧困的人口準(zhǔn)確識別出來，并以建檔立卡的方式詳細記錄扶貧對象的基本情況和脫貧需求。堅持項目安排精準(zhǔn)，找準(zhǔn)貧困戶致貧原因，根據(jù)貧困對象的實際需求開展針對性的項目幫扶，做到因村因戶因人施策。堅持資金使用精準(zhǔn)，資金跟著項目走，進一步下放項目審批和資金使用權(quán)限，確保項目資金瞄準(zhǔn)貧困人口。堅持措施到戶精準(zhǔn)，扶貧措施要與貧困識別結(jié)果相銜接，扶貧措施要到村到戶。堅持因村派人（第一書記）精準(zhǔn)，普遍建立干部駐村幫扶機制，將駐村入戶扶貧作為培養(yǎng)鍛煉干部的重要渠道，落實幫扶責(zé)任，幫助貧困戶、貧困村脫貧致富，不脫貧、不脫鉤。堅持脫貧成效精準(zhǔn)，加強檢查督查，實行最嚴(yán)格的考核評估，脫貧過程必須扎實，脫貧結(jié)果必須真實，防止數(shù)字脫貧、虛假脫貧。

“五個一批”。實施發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，引導(dǎo)和支持所有有勞動能力的貧困人口立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，以市場為導(dǎo)向，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進貧困人口增產(chǎn)增收，實現(xiàn)脫貧。實施易地搬遷脫貧一批，對“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的農(nóng)村貧困人口實施易地扶貧搬遷，通過“挪窮窩”“換窮業(yè)”“拔窮根”，從根本上解決搬遷人口的穩(wěn)定脫貧問題，做到搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富。實施生態(tài)補償脫貧一批，國家重大生態(tài)工程在項目和資金安排進一步向貧困地區(qū)傾斜，加大貧困地區(qū)生態(tài)保護修復(fù)力度，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，創(chuàng)新生態(tài)資金使用方式，利用生態(tài)補償和生態(tài)保護工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D(zhuǎn)變?yōu)樽o林員等生態(tài)保護人員。發(fā)展教育脫貧一批，加快實施教育扶貧工程，讓貧困家庭子女都能接受公平有質(zhì)量的教育，阻斷貧困代際傳遞。國家教育經(jīng)費向貧困地區(qū)、基礎(chǔ)教育傾斜，提升基礎(chǔ)教育水平，降低貧困家庭就學(xué)負擔(dān)，加快發(fā)展職業(yè)教育，對農(nóng)村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關(guān)愛。社會保障兜底一批，完善農(nóng)村最低生活保障制度，對無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助的貧困家庭實行政策性保障兜底。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，推進農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，加大社會救助力度，加強醫(yī)療保險和醫(yī)療救助，逐步提高保障水平。

“四個切實”。要解決好“扶持誰”的問題，保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。切實解決好“誰來扶”的問題，加快形成中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負總責(zé)、市（地）縣抓落實的扶貧開發(fā)工作機制，做到分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位。切實解決好“怎么扶”的問題，按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實施“五個一批”工程。切實解決好“如何退”的問題，要設(shè)定時間表，實現(xiàn)有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁癥。

建立保障體系

圍繞打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和保障精準(zhǔn)扶貧工作順利推進，我國逐步建立了精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任體系、政策體系、投入體系和監(jiān)督考核體系。

建立精準(zhǔn)扶貧責(zé)任體系。精準(zhǔn)扶貧是多部門參與、協(xié)同推進的系統(tǒng)工程。為落實各層級部門扶貧責(zé)任，中央出臺精準(zhǔn)扶貧責(zé)任制實施辦法，強化“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實”的扶貧管理體制機制，構(gòu)建起責(zé)任清晰、各負其責(zé)、合力攻堅的責(zé)任體系，中西部22個省份黨政主要負責(zé)同志向中央簽署脫貧攻堅責(zé)任書，貧困縣黨政正職攻堅期內(nèi)保持穩(wěn)定，形成了五級書記抓扶貧（省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記）。

建立精準(zhǔn)扶貧政策體系。自實施精準(zhǔn)扶貧以來，我國出臺了系列精準(zhǔn)扶貧政策文件。中央和國家機關(guān)各部門出臺100多個政策文件或?qū)嵤┓桨?。各地相?yīng)出臺和完善了“1+N”的精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅系列文件，內(nèi)容涉及產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷、勞務(wù)輸出、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農(nóng)村危房改造等。

建立精準(zhǔn)扶貧投入體系。加大財政扶貧投入力度。長期以來，政府是我國扶貧的主體，財政扶貧資金是我國扶貧投入的重要渠道。實施精準(zhǔn)扶貧以來，中央提出要加大財政扶貧投入力度，加大對貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，中央財政專項扶貧資金規(guī)模要大幅增長，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。

建立精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督考核體系。為確保精準(zhǔn)扶貧各項政策貫徹落實并取得成效，中央出臺精準(zhǔn)扶貧督查巡查工作辦法，對各地各部門落實中央決策部署開展督查巡查。督查堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，著力推動工作落實和解決突出問題。扶貧部門加強與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視、審計、財政、媒體、社會等監(jiān)督力量全方位合作，把各方面的監(jiān)督結(jié)果運用到考核評估、督查巡查中。同時，中央出臺了省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法，從2016年到2020年，每年開展一次考核，由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織進行。endprint

夯實基層落實

扶貧對象識別是扶貧資源投入的基礎(chǔ)，是解決“扶持誰”問題的關(guān)鍵內(nèi)容?？h級及以下政府組織是精準(zhǔn)識別的實施主體。扶貧對象精準(zhǔn)識別與建檔立卡包括了貧困對象規(guī)模分解、精準(zhǔn)識別、信息錄入和動態(tài)管理等內(nèi)容。

精準(zhǔn)識別辦法由國家統(tǒng)一制定，識別標(biāo)準(zhǔn)以2013年農(nóng)民人均純收入2300元（2010年不變價）的國家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況。按照農(nóng)戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式，實施整戶識別，即“一公示、兩公告”識別程序：農(nóng)戶自愿提出申請，行政村開展村民民主評議，形成初選名單，經(jīng)村委會和駐村工作隊核實進行第一次公示，無異議后上報鄉(xiāng)人民政府審核；鄉(xiāng)人民政府對上報初選名單審核后，確定憲政貧困名單，在各行政村進行第二次公示，無異議后報縣扶貧辦復(fù)審；縣扶貧辦復(fù)審結(jié)束后在各行政村及縣級門戶網(wǎng)站公告。

整個識別過程的難點是對申請農(nóng)戶收入的準(zhǔn)確測算。扶貧對象信息錄入和動態(tài)管理。在確定扶貧對象之后，由縣級政府統(tǒng)籌安排有關(guān)幫扶資源，明確結(jié)對幫扶關(guān)系和責(zé)任人。由村委會、駐村工作隊和幫扶責(zé)任人結(jié)合貧困戶需求和實際，制定幫扶計劃。在縣扶貧辦指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織村委會、駐村工作隊等人員將扶貧對象家庭基本情況、致貧原因、幫扶責(zé)任人、幫扶計劃、幫扶措施和幫扶成效等六個方面內(nèi)容填入《扶貧手冊》，并將相關(guān)信息錄入全國扶貧信息系統(tǒng)。在縣扶貧辦的指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織村委會和駐村工作隊根據(jù)脫貧、返貧情況，對貧困戶信息進行更新，實施動態(tài)管理。

此外，普遍建立干部駐村幫扶制度。精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅關(guān)鍵的是人，建立精準(zhǔn)扶貧工作機制以來，我國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）普遍建立了駐村工作隊（組）制度，分期分批安排駐村工作隊員，確保每個貧困村都有駐村工作隊（組），每個貧困戶都有幫扶責(zé)任人，實現(xiàn)了駐村幫扶長期化、制度化。

駐村幫扶工作重點圍繞兩項任務(wù)展開：一是駐村幫扶工作隊協(xié)助村委會等開展精準(zhǔn)識別和建檔立卡工作。在該項任務(wù)中，駐村幫扶工作隊的工作內(nèi)容有：在貧困戶精準(zhǔn)識別和建檔立卡中參與核實扶貧對象初選名單，參與填寫《扶貧手冊》、數(shù)據(jù)錄入及信息更新；在貧困村精準(zhǔn)識別中，參與制定貧困村幫扶計劃、填寫《貧困村登記表》和信息錄入；二是在精準(zhǔn)幫扶中成為結(jié)對幫扶的重要力量。精準(zhǔn)幫扶中，與扶貧對象結(jié)對幫扶的幫扶責(zé)任人主要來自駐村幫扶力量。各地在實施精準(zhǔn)幫扶中形成了相應(yīng)的結(jié)對機制，基本實現(xiàn)扶貧對象結(jié)對全覆蓋。

貧困對象脫貧退出是精準(zhǔn)扶貧效果的重要體現(xiàn)。在國家層面，中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》對貧困人口、貧困村、貧困退出的標(biāo)準(zhǔn)和程序以及工作要求進行了規(guī)定。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也形成相應(yīng)的退出政策。

我國在貧困問題精準(zhǔn)干預(yù)中，堅持不斷加大投入，保障了精準(zhǔn)扶貧治理在資金資源獲得有效供給，同時通過“四到省”“四到縣”“貧困縣統(tǒng)籌整合使用扶貧資金”等地方政府“授權(quán)”機制，激發(fā)基層政府和群眾參與的積極性，充分發(fā)揮基層扶貧信息優(yōu)勢，有效保障了扶貧治理的精準(zhǔn)性。

習(xí)近平總書記將我國精準(zhǔn)扶貧實踐經(jīng)驗概括為：“加強領(lǐng)導(dǎo)是根本、把握精準(zhǔn)是要義、增加投入是保障、各方參與是合力、群眾參與是基礎(chǔ)?！弊鳛槲覈毨е卫淼膭?chuàng)新性突破，精準(zhǔn)扶貧的新理念、新實踐、新要求，乃至于在各地實踐探索形成的貧困治理新模式、遇到的新問題等，都為廣大貧困理論研究者提供極其豐富的理論創(chuàng)新靈感和經(jīng)驗素材，推動了我國貧困治理理論的快速發(fā)展。endprint