應(yīng)品廣

今年年初國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）已經(jīng)明確提出在我國“實行競爭中立制度”的要求。中國實際上已經(jīng)在國內(nèi)自貿(mào)區(qū)層面開展競爭中立探索，但是這些探索仍然不成體系，在競爭中立的制度構(gòu)建方面也不完整。中國有必要依托自貿(mào)區(qū)探索“中國版”競爭中立制度體系。

在國內(nèi)自貿(mào)區(qū)探索競爭中立的必要性

所謂“競爭中立”，是指國家在市場競爭這一問題上對國有企業(yè)和私營企業(yè)一視同仁。它要求在國內(nèi)層面建立對違反公平競爭的行為予以監(jiān)督和矯正的機(jī)制，包括明確競爭中立適用的范圍、建立投訴或監(jiān)督機(jī)構(gòu)、構(gòu)建正當(dāng)程序等；在國際層面，很可能還會建立信息分享和爭端解決機(jī)制。以上措施無疑會對政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式形成巨大沖擊。

近年來，競爭中立已成為西方責(zé)難我國國有經(jīng)濟(jì)享有不公平競爭優(yōu)勢的基本理論立足點，也是西方對我國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則治理發(fā)起挑戰(zhàn)的主要論點之一。如何解釋和應(yīng)對這一問題，不僅影響我國多雙邊經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域談判，也會對我國進(jìn)一步深化體制改革產(chǎn)生重大影響。

問題是，在競爭中立問題上中國尚未形成有針對性的應(yīng)對策略。在中國已經(jīng)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中，對于競爭中立問題都還沒有做出回應(yīng)。有觀點認(rèn)為，中國應(yīng)該聯(lián)合新興市場國家和發(fā)展中國家，構(gòu)建一個新的區(qū)域貿(mào)易體系，采納比美歐主導(dǎo)的區(qū)域主義更低的標(biāo)準(zhǔn)，形成與美歐對抗的局勢。但是，一個“更低”的標(biāo)準(zhǔn)無法指導(dǎo)中國經(jīng)濟(jì)未來的發(fā)展，中國也不可能依靠低標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)筑與美歐相抗衡的體系。因此，更明智的選擇應(yīng)該是采用更符合中國發(fā)展需要的標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)不一定比歐美提出的競爭中立標(biāo)準(zhǔn)更低，但是應(yīng)該符合中國國內(nèi)改革需求。因此，在國內(nèi)自貿(mào)區(qū)開展競爭中立的壓力測試和探索，就成為一個可行選擇。

國內(nèi)自貿(mào)區(qū)有關(guān)競爭中立的既有探索

在自貿(mào)區(qū)層面，已經(jīng)出現(xiàn)若干體現(xiàn)競爭中立理念的規(guī)則。比如，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》中的若干條款體現(xiàn)了競爭中立內(nèi)涵。第47條規(guī)定：“區(qū)內(nèi)各類市場主體在監(jiān)管、稅收和政府采購等方面享有公平待遇?！边@體現(xiàn)出監(jiān)管中立、稅收中立和政府采購中立的內(nèi)涵。而且，該條采用不完全列舉的立法方式，除明確在稅收、監(jiān)管和政府采購方面享有公平待遇之外，還用“等”字確認(rèn)公平競爭的制度安排是個開放的體系。此外，第12條“暫停、取消或者放寬投資者資質(zhì)要求、外資股比限制、經(jīng)營范圍限制等準(zhǔn)入特別管理措施”，第13條“實行外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式”，第14條“推進(jìn)企業(yè)注冊登記制度便利化，依法實行注冊資本認(rèn)繳登記制”以及第35條“稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)在自貿(mào)試驗區(qū)開展稅收征管現(xiàn)代化試點，提高稅收效率，營造有利于企業(yè)發(fā)展、公平競爭的稅收環(huán)境”等，均體現(xiàn)了放寬市場準(zhǔn)入、促進(jìn)自由和公平競爭的內(nèi)涵。

福建和天津自貿(mào)區(qū)也存在類似規(guī)定?！吨袊ǜ＝ǎ┳杂少Q(mào)易試驗區(qū)管理辦法》第39條規(guī)定“稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)在自貿(mào)試驗區(qū)開展稅收征管現(xiàn)代化試點，營造公平競爭的稅收環(huán)境”； 第54條規(guī)定“依法保護(hù)自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)各類市場主體的平等地位和合法權(quán)益”?！吨袊ㄌ旖颍┳杂少Q(mào)易試驗區(qū)條例》第45條也規(guī)定：“自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)各類市場主體的平等地位和發(fā)展權(quán)利，受法律保護(hù)。區(qū)內(nèi)各類市場主體在監(jiān)管、稅收和政府采購等方面享有公平待遇”。這些規(guī)則均與競爭中立的內(nèi)涵一致。

但是，上述規(guī)定在競爭中立的制度構(gòu)建方面仍然是不完整的。而且，這些探索并未與政府投資體制的改革相聯(lián)系，沒有指出競爭中立對于政府投資和國有企業(yè)的約束性。因此，有必要對自貿(mào)區(qū)層面的競爭中立探索予以整體規(guī)劃。

國內(nèi)自貿(mào)區(qū)進(jìn)一步探索競爭中立的建議

筆者認(rèn)為，近期來看，中國可以借助于國內(nèi)自貿(mào)區(qū)的“試驗”探索國有企業(yè)的競爭中立。具體來說，可以開展以下探索：

第一，探索分類管理制度。盡管中央已經(jīng)明確將國有企業(yè)劃分為公益類和商業(yè)類，上海將國有企業(yè)劃分為競爭類、功能類和公共服務(wù)類，但是具體如何劃分，目前仍然沒有出臺指導(dǎo)意見。因此，可以在自貿(mào)區(qū)內(nèi)探索國有企業(yè)的分類管理制度，并向社會公開分類的依據(jù)和結(jié)果。

第二，探索信息披露機(jī)制。包括：1.針對國有企業(yè)的信息披露機(jī)制。自貿(mào)區(qū)內(nèi)的國有企業(yè)按照上市公司的要求建立信息披露機(jī)制，除國有企業(yè)商業(yè)活動外，將其承擔(dān)的社會責(zé)任以及所享有的政府補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠予以披露。同時，披露其運(yùn)作成本，包括提供公共服務(wù)的成本和商業(yè)運(yùn)作的成本，防止國有企業(yè)利用對公共服務(wù)的政府補(bǔ)貼進(jìn)行與民營企業(yè)競爭的商業(yè)行為。此外，要求國有企業(yè)披露獨立年度審計報告等。2.針對政府的信息公開機(jī)制。自貿(mào)區(qū)管委會可以建立高質(zhì)量的政府信息公開機(jī)制，公開披露與公平競爭相關(guān)的政策、措施與活動。3.透明化的外資審查機(jī)制。自貿(mào)區(qū)管委會可以建立跨部門的外商投資國家安全審查機(jī)構(gòu)，與發(fā)達(dá)國家對外商投資的國家安全審查委員會職能對等，根據(jù)國家軍事、經(jīng)濟(jì)安全等方面的細(xì)則就投資項目進(jìn)行審查。

第三，制定國有資本投資“正面清單”。2015年11月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，規(guī)定國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)政府宏觀政策和有關(guān)管理要求，建立健全國有資本進(jìn)退機(jī)制，制定國有資本投資“負(fù)面清單”，推動國有資本更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，相比于“負(fù)面清單”，國有資本投資更宜建立“正面清單”，即在分類管理的基礎(chǔ)上明確國有企業(yè)可以進(jìn)入哪些領(lǐng)域，除此之外的領(lǐng)域均不得進(jìn)入。納入“正面清單”的行業(yè)或領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。除此之外的競爭性領(lǐng)域，一般情況下不得再新設(shè)國有企業(yè)，避免“與民爭利”。

第四，探索實施公平競爭審查制度。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)率先探索讓競爭主管部門參與政府規(guī)則（特別是監(jiān)管規(guī)則）的制定，針對規(guī)則可能對公平競爭產(chǎn)生的影響提出建議，從源頭上杜絕不公平競爭規(guī)則的出現(xiàn)。實踐中，可以賦予競爭主管部門針對自貿(mào)區(qū)的立法和政策提出意見的權(quán)力，包括審查相關(guān)規(guī)則和政策出臺可能會對公平競爭產(chǎn)生影響的權(quán)力。即在競爭中立框架下評估擬制定的規(guī)則，使國有企業(yè)的運(yùn)營環(huán)境盡量與民營企業(yè)相同?；蛘?，可以在自貿(mào)區(qū)成立跨部門的公平競爭委員會，邀請不同所有制企業(yè)代表以及專家代表進(jìn)入委員會。公平競爭委員會實行任期制，其職能可以包括：一是擬定自貿(mào)區(qū)競爭政策和法規(guī)；二是審核稅務(wù)、金融、政府采購等涉及公平競爭的事宜；三是調(diào)查有違公平競爭和公平交易的事件及企業(yè)；四是參與國際經(jīng)貿(mào)投資規(guī)則的研究和交流；五是其他有關(guān)公平競爭的事宜。

第五，探索構(gòu)建投訴機(jī)制。可以賦予自貿(mào)區(qū)管委會接受投訴的職責(zé)，或者建立專門機(jī)構(gòu)（比如“公平競爭委員會”）負(fù)責(zé)處理申訴案件。

第六，開展競爭評估?！案偁幵u估”指對可能影響競爭的相關(guān)政策予以評估，包括對可能影響競爭中立的政策予以評估。競爭評估可以通過專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行（比如“公平競爭委員會”），也可委托給獨立的咨詢或研究機(jī)構(gòu)，為政府制定和完善相關(guān)政策提出有針對性的政策建議。

第七，探索產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整。將競爭中立理念“嵌入”自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策（特別是針對國企的產(chǎn)業(yè)政策）之中，協(xié)調(diào)好自貿(mào)區(qū)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系。比如，逐步削減針對國有企業(yè)的融資、信貸方面的優(yōu)惠，使得“優(yōu)惠型”產(chǎn)業(yè)政策向“普惠型”產(chǎn)業(yè)政策演變。

編輯|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.netendprint