葛自丹 許志華

行政權(quán)力清單評估探討

葛自丹 許志華*

行政權(quán)力清單的評估是行政權(quán)力清單動態(tài)管理機(jī)制的關(guān)鍵一環(huán)。通過第三方組織對行政權(quán)力清單的文本質(zhì)量、構(gòu)筑程序、構(gòu)筑體制和實施效果等進(jìn)行考察、分析和評價，是不斷修正和完善行政權(quán)力清單的重要路徑之一。行政權(quán)力清單的評估適應(yīng)了法治評估實踐和理論的現(xiàn)實需求，具有重要的理論和實踐意義。行政權(quán)力清單的評估，需要遵循相應(yīng)的基本原則，進(jìn)行具體的程序規(guī)制，并以實體性指標(biāo)、程序性指標(biāo)和價值性指標(biāo)組成的評估指標(biāo)體系為依據(jù)。

權(quán)力清單行政權(quán)力評估程序評估指標(biāo)體系

2015年3月24日，中共中央、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《指導(dǎo)意見》），提出要“建立健全權(quán)力清單動態(tài)管理機(jī)制”。①具體要求是：“權(quán)力清單公布后，要根據(jù)法律法規(guī)立改廢釋情況、機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整情況等，及時調(diào)整權(quán)力清單，并向社會公布。對權(quán)力清單未明確但應(yīng)由政府管理的事項，政府部門要切實負(fù)起責(zé)任，需列入權(quán)力清單的，按程序辦理。建立權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整和長效管理機(jī)制?！眳⒁娭修k、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，載《人民日報》2015年3月25日第1版。本文認(rèn)為，這本質(zhì)上是涉及到行政權(quán)力清單的不斷修正和完善問題，對行政權(quán)力清單制度成果的鞏固和制度目的的達(dá)成具有極為重要的意義。

正如法律規(guī)范一樣，“要認(rèn)識到法律的應(yīng)用并不僅限于三段論的涵攝，它在更大范圍內(nèi)也需要法律應(yīng)用者的評價”。②[德]羅伯特·阿列克西：《法律論證理論——作為法律證立理論的理性論辯理論》，舒國瀅譯，中國法制出版社2002年版，第23頁。行政權(quán)力清單也如此，也需要進(jìn)行定期評估，從而使行政權(quán)力清單能不斷得到修正和完善。因此，本文認(rèn)為，建立健全行政權(quán)力清單動態(tài)管理機(jī)制的關(guān)鍵在于建立健全行政權(quán)力清單的評估機(jī)制。然而，行政權(quán)力清單的評估究竟應(yīng)評估什么內(nèi)容？應(yīng)遵循什么樣的基本原則和程序？是否有具體的評估指標(biāo)體系可供評估工作的開展？本文將嘗試對這些問題進(jìn)行研究。

一、作為行政權(quán)力清單制度中的評估

首先，從理論研究的層面來看，當(dāng)前有關(guān)行政權(quán)力清單評估的研究幾乎屬于空白。但我們可以借鑒現(xiàn)有的一些理論，包括評估的一般理論和其他領(lǐng)域的評估理論來進(jìn)行相應(yīng)的探討。一般來說，評估是指特定的主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，對特定評估客體的價值、趨勢、發(fā)展進(jìn)行評價、判斷預(yù)測，從而達(dá)到認(rèn)識和把握其價值或規(guī)律目的的活動。與評估相關(guān)的理論較早地出現(xiàn)于管理學(xué)科的公共政策評估理論和政府績效評估理論等領(lǐng)域，后來逐步拓展到法學(xué)領(lǐng)域。近年來，法學(xué)領(lǐng)域中出現(xiàn)了立法后評估和司法改革評價等方面的理論研究熱潮便是例證。

從實踐的層面看，行政權(quán)力清單制度中并未真正引入評估制度。盡管有地方已經(jīng)開始探索在行政權(quán)力清單構(gòu)筑過程中引入獨(dú)立的第三方評估組織：比如，對權(quán)力清單的合法性、合理性、合規(guī)性和必要性四個方面進(jìn)行分析、審核；③范柏乃、張鳴：《權(quán)力清單制度：浙江經(jīng)驗、實施功效和推進(jìn)機(jī)制》，載《光明日報》2015年4月27日第3版。組織第三方對擬向社會公布的行政權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程圖進(jìn)行評估論證。但是，從根本上看，這些評估都不屬于行政權(quán)力清單動態(tài)管理機(jī)制中的評估。因為行政權(quán)力清單動態(tài)管理機(jī)制中的評估屬于一種事后評估，但當(dāng)前實踐中的評估模式僅限于事前評估。

本文探討的是評估模式是“構(gòu)筑后評估”，與“立法后評估——立法”這種對應(yīng)關(guān)系相類似，是一種“回頭看”的活動。從這個角度看，行政權(quán)力清單的評估與立法后評估在形式上具有一定的相似性?，F(xiàn)代的立法后評估起源于西方，其評估內(nèi)容主要限于立法本身的成本、效益或者效果，對立法體制、立法程序和實施情況等方面則不涉及。④劉松山：《全國人大常委會開展立法后評估的幾個問題》，載《政治與法律》2008年第10期。我國的立法后評估在其基礎(chǔ)上進(jìn)行了改良，把實施效果加進(jìn)了評估內(nèi)容的范疇，但是對于立法程序和立法體制則仍未涉及。行政權(quán)力清單評估則不同，其評估內(nèi)容除了行政權(quán)力清單文本本身的質(zhì)量及其實施效果，還包括行政權(quán)力清單的構(gòu)筑程序等內(nèi)容。

綜上所述，行政權(quán)力清單的評估是指行政機(jī)關(guān)公布行政權(quán)力清單一段時間后，組織獨(dú)立的第三方對行政權(quán)力清單的文本質(zhì)量、構(gòu)筑程序、構(gòu)筑體制和實施效果等進(jìn)行考察、分析和評價，行政權(quán)力清單構(gòu)筑主體根據(jù)其評估結(jié)果對行政權(quán)力清單進(jìn)行不斷修正和完善的活動。

二、行政權(quán)力清單評估的意義

行政權(quán)力清單評估研究有著重要的理論和實踐意義。

第一，理論意義。行政權(quán)力清單評估方面的研究對行政法學(xué)理論的完善，特別是對法治評估理論的擴(kuò)充和完善，具有重要意義。行政權(quán)力清單本身就是行政法治實踐的一個創(chuàng)新之舉，其為“行政法治內(nèi)涵的更新開拓了空間”⑤關(guān)保英：《權(quán)力清單的行政法價值研究》，載《江漢論壇》2015年第1期。的同時，也為行政法治理論的擴(kuò)充和更新提供了研究素材。近年來，法治評估在我國越來越流行，比如我國部分地方立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)開始對其工作進(jìn)行量化、績效考核，一些地方行政機(jī)關(guān)也開始以法治評估為契機(jī)開展區(qū)域法治化的制度創(chuàng)新。當(dāng)前的法治評估實踐引發(fā)了相應(yīng)的法治評估理論研究熱潮，相信行政權(quán)力清單的評估也會引起理論界的重視，最終使評估理論在法學(xué)領(lǐng)域的研究不再局限于立法評估、司法評估和政府績效考核等領(lǐng)域，使法治評估理論得到擴(kuò)充和更新。

第二，實踐意義。“法治評估本身就是理論上基于評估現(xiàn)實需要而展開的總結(jié)和運(yùn)用”。⑥錢弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉：《法治評估及其中國應(yīng)用》，載《中國社會科學(xué)》2012年第4期。行政權(quán)力清單的評估作為法治評估的一種具體化，其相應(yīng)的理論研究最終也是為了適用于行政權(quán)力清單的實踐。具體來說，對行政權(quán)力清單評估的研究主要有以下實踐意義：（1）有利于不斷修正和完善行政權(quán)力清單。由第三方組織作為中立者，通過對行政權(quán)力清單的文本和構(gòu)筑程序等進(jìn)行評估，可以發(fā)現(xiàn)其存在的問題，并客觀地將情況向組織評估的行政機(jī)關(guān)反饋。而行政機(jī)關(guān)根據(jù)評估主體反饋出來的問題及其提出的建議，作出相應(yīng)的對策，從而逐步完善行政權(quán)力清單。（2）有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)更好地履行依法行政的法治原則。第三方組織通過評估，并將行政權(quán)力清單在文本、構(gòu)筑程序等方面的問題向有權(quán)機(jī)關(guān)反饋，在一定程度上能對行政權(quán)力清單的構(gòu)筑主體起到參考作用，并促進(jìn)其依法構(gòu)筑行政權(quán)力清單，從而確保行政權(quán)力清單制度的實效性。

三、評估行政權(quán)力清單的基本原則和程序

盡管對行政權(quán)力清單的評估有著重要的理論和實踐意義，但目前尚無一套規(guī)范性文件層面的評估辦法，對行政權(quán)力清單評估的目的、基本原則、主體、內(nèi)容、程序和評估指標(biāo)體系等作出統(tǒng)一規(guī)定。由于行政權(quán)力清單制度是國務(wù)院統(tǒng)一推進(jìn)的一項制度，所以這個評估辦法應(yīng)由國務(wù)院統(tǒng)一制定，從而給行政權(quán)力清單的評估工作提供一個統(tǒng)一的指引。在這個指引中，評估行政權(quán)力清單的基本原則和程序乃是其重中之重，因此，本文在此嘗試對其展開分析。

（一）評估行政權(quán)力清單的基本原則

評估的基本原則是整個評估活動應(yīng)遵循的一套準(zhǔn)則，它決定了評估活動的大致走向。行政權(quán)力清單模式的評估屬于評估活動的一種，與其他評估活動必然有共通的一面。因此，關(guān)于行政權(quán)力清單評估的基本原則的確立，可以借鑒其他評估活動一些成果。

民政部于2015年頒布了《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2015〕89號），該文件對“社會組織第三方評估的基本原則”作了明確規(guī)定，這些原則既包括了對第三方評估組織設(shè)立、管理應(yīng)遵循的基本原則，也包括了第三方評估組織。進(jìn)行評估所應(yīng)遵循的原則——客觀公正和公開透明。如果從主體的覆蓋層面來看，這些原則覆蓋了組織評估的主體和承擔(dān)具體評估工作的主體，較為全面、合理。不過如果從覆蓋內(nèi)容的完整度來看，仍顯得不夠：（1）行政權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)實現(xiàn)行政自制的一種路徑，因此，只要是與行政權(quán)力清單相關(guān)的活動，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)體現(xiàn)其積極主動、自律的一面。因此，針對組織評估的主體可以增設(shè)一個積極組織原則或者自律組織原則。（2）針對承擔(dān)具體評估工作的主體的原則僅有兩個，也應(yīng)擴(kuò)充。

相較于此，廣州市地方性法規(guī)立法后評估的基本原則顯得全面些，這或許能給我們提供一些借鑒。其規(guī)定的原則包括公開透明、公眾參與、客觀公正、嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)四項。盡管該文件沒有對這些原則進(jìn)行的解釋，但是本文認(rèn)為，這些原則并非是孤立的，而是相互間密切相關(guān)的：（1）從宏觀的層面看，雖然這些原則都會對評估過程和評估結(jié)果提出要求，但是，其內(nèi)部是存在一定“分工”的。公開透明與公眾參與原則更側(cè)重于對評估過程的要求，而客觀公正與嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)原則更加側(cè)重于對評估結(jié)果的要求。（2）從微觀的層面看，這些原則之間是存在一定的因果關(guān)系的。通過對評估過程進(jìn)行公開，提高評估過程的公眾參與度，這對評估過程有著一定的程序控制作用，同時也能使各種意見能得到充分的交涉，在一定程度上可以確保評估結(jié)果的可接受性和科學(xué)性。

（二）評估行政權(quán)力清單的程序規(guī)制

與評估原則一樣，評估程序也決定行政權(quán)力清單評估的走向，但評估程序的指向功能顯然更具體，因為其決定了評估活動的具體路徑。根據(jù)程序設(shè)計的一般原理，本文認(rèn)為行政權(quán)力清單評估的程序可以包括以下幾個方面的內(nèi)容：

第一，行政機(jī)關(guān)自律啟動評估程序，制定評估工作方案。由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)并非是指評估過程中評估組織的運(yùn)行、評估指標(biāo)的設(shè)計等完全由行政機(jī)關(guān)操控，根據(jù)程序分立的原則，在具體評估過程中，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)相對分離，從而保證評估活動的客觀公正以及評估結(jié)果的嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)。因此，行政機(jī)關(guān)在制定評估工作方案時，不僅要對評估的目標(biāo)、評估組織的成立、評估的基本原則、具體評估工作時間安排、職責(zé)分工等作出規(guī)定，同時還要在評估方案中規(guī)定相關(guān)的責(zé)任條款，確保評估組織能中立地運(yùn)行，免受相關(guān)行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干擾。

第二，成立評估組織。這里的評估組織是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的第三方主體，可以是特定的評估機(jī)構(gòu)、高等院校等主體。評估主體要具備法律領(lǐng)域的專業(yè)性，這是確保評估結(jié)果具備科學(xué)性的基本要求。因為行政權(quán)力清單的構(gòu)筑本身涉及到很多法律層面的技術(shù)難題。評估組織應(yīng)確定具體的評估方法、評估指標(biāo)體系等內(nèi)容，為評估工作的具體開展做好準(zhǔn)備。

第三，評估工作的具體展開。在評估組織開展評估的過程中，組織評估的行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過內(nèi)部規(guī)則，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)配合評估組織，提供構(gòu)筑行政權(quán)力清單過程中的全部材料。在評估的過程中，還要注重行政相對人對評估的實質(zhì)參與。因為構(gòu)筑行政權(quán)力清單的目的之一是為了方便行政相對人辦事或?qū)π姓C(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，因此，行政權(quán)力清單是否具有這樣的實效性，應(yīng)由行政相對人作出評價。為了確保行政相對人具備相應(yīng)的評價能力，行政機(jī)關(guān)必須通過多種方式將評估的目的、評估指標(biāo)體系、評估的內(nèi)容等與評估相關(guān)的所有“背景信息”公之于眾，以便行政相對人了解相關(guān)問題，只有這樣才能做出有意義和有針對性的評價，確保行政相對人的實質(zhì)參與。⑦王錫鋅：《公眾參與和行政過程——一個理念和制度的分析框架》，中國民主法制出版社2007年版，第194-195頁?？赡苡腥藭?dān)心行政相對人的參與會影響到評估組織的專家理性，但是，如果將評估過程中所涉及的價值問題和事實標(biāo)準(zhǔn)問題相對分開（比如涉及到行政職權(quán)的清理是否合法等方面的問題可以視為事實標(biāo)準(zhǔn)方面的問題，而行政權(quán)力清單的內(nèi)容是否便民利民等方面的問題這可以視為價值判斷方面的問題），讓行政相對人和評估組織能各司其職，這樣就可以使公眾參與模型和專家參與理性模型的沖突消解于無形。⑧參見前引⑦，王錫鋅書，第206頁?？傊?，通過行政相對人的直接參與不僅有利于促進(jìn)評估過程的民主、正當(dāng)、科學(xué)，對評估過程形成一種程序性制約，同時還可以確保行政相對人的意見能得到充分的交涉。

最后是評估結(jié)果的公布和行政機(jī)關(guān)對評估結(jié)果的回應(yīng)。一方面，設(shè)置公布評估結(jié)果程序是為了保障行政相對人的知情權(quán)，同時對評估結(jié)果的公正、科學(xué)形成一種無形的監(jiān)督壓力。另一方面，行政機(jī)關(guān)要根據(jù)針對評估結(jié)果中所反饋出來的問題及時作出相應(yīng)的對策，并將相應(yīng)的回應(yīng)對策公之于眾。

四、評估行政權(quán)力清單的指標(biāo)體系

評估行政權(quán)力清單的基本原則和程序為評估活動的開展指明了方向，但具體評估工作的開展仍需要借助一些具有操作性的方法、標(biāo)準(zhǔn)等。而這些方法或標(biāo)準(zhǔn)一般稱為評估指標(biāo)體系。行政權(quán)力清單的評估指標(biāo)體系本質(zhì)上是開展評估活動、獲取評估結(jié)果的一種工具，對其評估目標(biāo)的達(dá)成也具有關(guān)鍵作用。然而，這些評估指標(biāo)體系的設(shè)計是否存在一定的標(biāo)準(zhǔn)呢？在這些標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，可以設(shè)計哪些具體的指標(biāo)呢？這是本部分要探討的問題。

（一）行政權(quán)力清單評估指標(biāo)體系的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)

首先，行政權(quán)力清單的評估指標(biāo)體系設(shè)計，應(yīng)以其評估內(nèi)容為主要標(biāo)準(zhǔn)。從覆蓋面的角度看，行政權(quán)力清單評估指標(biāo)體系的覆蓋面應(yīng)比立法后評估指標(biāo)體系的覆蓋面要廣。在立法后評估領(lǐng)域，其評價指標(biāo)體系一般由“文本質(zhì)量評價指標(biāo)子體系”和“實施效益評價指標(biāo)子體系”兩個部分組成。⑨俞榮根：《地方立法后評估指標(biāo)體系研究》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2014年第1期。但行政權(quán)力清單評估的內(nèi)容并不僅限于行政權(quán)力清單的文本質(zhì)量及其實施效果，還包括行政權(quán)力清單的構(gòu)筑程序等方面的內(nèi)容。

其次，行政權(quán)力清單的評估指標(biāo)體系設(shè)計，應(yīng)體現(xiàn)構(gòu)筑行政權(quán)力清單的價值。構(gòu)筑行政權(quán)力清單的價值主要表現(xiàn)為三個方面：（1）對行政機(jī)關(guān)的自制價值，這是由行政權(quán)力清單的性質(zhì)定位所決定的。（2）行政相對人對行政機(jī)關(guān)的他制價值。行政機(jī)關(guān)通過將行政職權(quán)事項公布，使行政相對人能對其運(yùn)行產(chǎn)生一種無形的監(jiān)督。（3）行政權(quán)力清單對行政機(jī)關(guān)和相對人來說都有提高行政效率的價值。當(dāng)然，根據(jù)價值是否實現(xiàn)可以將價值分為應(yīng)然層面的價值和實然層面的價值。

（二）行政權(quán)力清單評估指標(biāo)體系的內(nèi)容

根據(jù)前術(shù)評估標(biāo)準(zhǔn)，行政權(quán)力清單評估指標(biāo)體系可以包括實體性指標(biāo)、程序性指標(biāo)和價值性指標(biāo)這三個一級指標(biāo)。下文將嘗試對其內(nèi)容和相應(yīng)的權(quán)重作出分析。

第一，實體性指標(biāo)。這個指標(biāo)主要是對清單文本的質(zhì)量以及構(gòu)筑過程中涉及到的一些實體性的內(nèi)容的評估。前者如行政權(quán)力清單文本整體的形式和內(nèi)容等；后者如構(gòu)筑主體等。與之相對應(yīng)的指標(biāo)可以作為實體性指標(biāo)的二級指標(biāo)。同時，在這些二級指標(biāo)之下應(yīng)結(jié)合行政權(quán)力清單的設(shè)計相應(yīng)的三級指標(biāo)。首先，從清單文本的形式來看，其三級指標(biāo)可以包括：（1）公布的行政權(quán)力清單文本內(nèi)容布局是否符合上級行政機(jī)關(guān)作出的規(guī)范要求；（2）展現(xiàn)行政權(quán)力清單文本形式的用語是否準(zhǔn)確、規(guī)范。其次，從清單文本的內(nèi)容來看，主要是涉及行政職權(quán)責(zé)的模式化問題，以及權(quán)責(zé)事項的運(yùn)行流程等方面的問題。其三級指標(biāo)可以包括：（1）梳理的權(quán)責(zé)事項是否全面；（2）清理的權(quán)責(zé)事項是否全面；（3）審核確認(rèn)的權(quán)責(zé)事項是否全面；（4）是否有在法律規(guī)范之外新設(shè)職權(quán)或職責(zé)事項；（5）行政權(quán)責(zé)事項的歸類是否合理；（6）“其他職權(quán)”或“其他職責(zé)”的比例是否低于百分之多少（須事先設(shè)定一個具體標(biāo)準(zhǔn)）；（7）權(quán)責(zé)事項是否配備相應(yīng)的運(yùn)行流程圖；（8）是否按照法律規(guī)范的立廢改情況及時更新了清單。再次，從清單構(gòu)筑主體的角度看，其三級指標(biāo)可以包括：（1）梳理、清理和審核確認(rèn)權(quán)責(zé)事項的主體是否適格；（2）梳理、清理和審核確認(rèn)主體的職能分化是否具體、明晰和相對獨(dú)立；（3）針對有交叉的權(quán)責(zé)事項，相關(guān)主體是否有相互配合；（4）在構(gòu)筑過程中是否有行政相對人等主體參與。

第二，程序性指標(biāo)。這個指標(biāo)主要是對構(gòu)筑行政權(quán)力清單的程序要素進(jìn)行評估。程序性指標(biāo)可依托相關(guān)的程序理論，結(jié)合構(gòu)筑行政權(quán)力清單的具體程序來進(jìn)行設(shè)計。首先，可以從整體上和形式上進(jìn)行考察，設(shè)計二級指標(biāo)——整體程序指標(biāo)。在這個二級指標(biāo)之下可以設(shè)計相應(yīng)的三級指標(biāo)，比如：（1）程序是否覆蓋了構(gòu)筑清單的整個過程，形成體系化；（2）內(nèi)部程序的設(shè)計是否相對分立；（3）是否有針對行政相對人等主體設(shè)置相應(yīng)的外部程序。其次，可以從具體的各項程序進(jìn)行考察，設(shè)立二級指標(biāo)——具體程序指標(biāo)。具體程序指標(biāo)應(yīng)根據(jù)構(gòu)筑過程中所涉及到的各項程序進(jìn)行設(shè)計。比如，（1）開展構(gòu)筑工作前是否有開展聽證程序；（2）構(gòu)筑清單過程中是否舉行了聽證程序；（3）取消、調(diào)整或保留權(quán)責(zé)事項時，是否依據(jù)法定程序進(jìn)行；（4）是否按照規(guī)定的時間和載體公布行政權(quán)力清單文本；（5）對構(gòu)筑清單過程中不作為或違法作為的行為是否按照規(guī)定程序進(jìn)行追責(zé)；（6）清單的動態(tài)管理是否遵照了規(guī)定的程序。

第三，價值性指標(biāo)。價值性指標(biāo)可以根據(jù)行政權(quán)力清單的價值體現(xiàn)劃分為三個二級指標(biāo)。首先，是自制價值指標(biāo)。由于行政權(quán)力清單的自制價值可以體現(xiàn)為多個方面，可以據(jù)此設(shè)定相應(yīng)的三級指標(biāo)。比如：（1）各主體是否按照相關(guān)規(guī)定主動開展具體構(gòu)筑工作；（2）公布行政權(quán)力清單后各部門之間的權(quán)責(zé)是否得到理順；（3）在依法行政的大前提下，各部門是否嚴(yán)格按照公布后的清單行使權(quán)力、履行職責(zé)；（4）公布清單后行政相對人對行政行為的可接受程度是否有提高。其次，是他制價值指標(biāo)。行政相對人對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，有賴于公布的行政權(quán)力清單是否便于民眾檢索和查看，以及行政機(jī)關(guān)是否有制定與行政相對人行使監(jiān)督權(quán)的相應(yīng)配套制度等，因此，可根據(jù)這些內(nèi)容設(shè)計相應(yīng)的三級指標(biāo)。比如：（1）公布的行政權(quán)力清單是否便于民眾檢索和查看；（2）是否有制定與行政相對人行使監(jiān)督權(quán)的相對應(yīng)配套制度。最后，是效率指標(biāo)。行政權(quán)力清單的效率價值可以體現(xiàn)在多個方面，比如：（1）權(quán)責(zé)事項的運(yùn)行流程圖是否便民利民；（2）行政權(quán)力清單公布后，行政相對人辦理政務(wù)的效率比之前是否有所提升；（3）行政機(jī)關(guān)的職權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)是否更加高效，行政效率是否提高。

評估指標(biāo)體系的設(shè)計除了要確定各項指標(biāo)的內(nèi)容外，還需要確定各項指標(biāo)的分值權(quán)重。因為這是確保評估活動順利完成以及提高評估結(jié)果可信度的關(guān)鍵，而權(quán)重應(yīng)重點考慮各項指標(biāo)之間重要性的量化。⑩彭國甫、李樹丞、盛明科：《應(yīng)用層次分析法確定政府績效評估指標(biāo)權(quán)重研究》，載《中國軟科學(xué)》2004年第6期。就行政權(quán)力清單的評估指標(biāo)體系來說，其主要由三個一級指標(biāo)和八個二級指標(biāo)組成。首先，從三個一級指標(biāo)來看，實體性指標(biāo)和程序性指標(biāo)是重點要評估的內(nèi)容。而且，其所屬的三級指標(biāo)也要多些，因此，其權(quán)重可以相對高些。其次，從八個二級指標(biāo)來看，內(nèi)容指標(biāo)、具體程序指標(biāo)和自制價值的指標(biāo)的權(quán)重可以高些，比如將其權(quán)重分別設(shè)為20%、25%和20%（滿分為100分）。理由是：第一，就行政權(quán)力清單的文本來看，其內(nèi)容（主要是權(quán)責(zé)事項）是其核心構(gòu)成要素，權(quán)責(zé)事項的全面、合法與否等內(nèi)容反映著行政權(quán)力清單的文本質(zhì)量。第二，行政權(quán)力清單的文本作為構(gòu)筑程序的結(jié)果，要受構(gòu)筑過程具體程序的影響，程序有時候還會對結(jié)果產(chǎn)生決定性影響。第三，推行行政權(quán)力清單并非漫無目的的，而是一種為了更好的實現(xiàn)行政自制，有著重要的自制價值。而且，這三個二級指標(biāo)下的三級指標(biāo)數(shù)量也較多。其他二級指標(biāo)的權(quán)重根據(jù)三級指標(biāo)的數(shù)量等方面的因素來確定。

綜上所述，行政權(quán)力清單評估的指標(biāo)體系如下表（見第58頁）所示：

行政權(quán)力清單制度是規(guī)范行政主體行政行為的有效路徑，是提高行政行為透明度從而對其進(jìn)行有效監(jiān)督的前提基礎(chǔ)。然而，要充分發(fā)揮權(quán)力清單制度的作用，設(shè)置科學(xué)的評價體系對權(quán)力清單的合理性、有效性予以客觀評價不可或缺，在此基礎(chǔ)上及時對權(quán)力清單內(nèi)容進(jìn)行修正和更新，使行政權(quán)力清單制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

一級指標(biāo)（權(quán)重）二級指標(biāo)（權(quán)重）三級指標(biāo)（分值）形式指標(biāo)（5%）①公布的行政權(quán)力清單文本內(nèi)容布局是否符合上級行政機(jī)關(guān)作出的規(guī)范要求；（2分）②展現(xiàn)行政權(quán)力清單文本形式的用語是否準(zhǔn)確、規(guī)范。（3分）實體性指標(biāo)（40%）內(nèi)容指標(biāo)（25%）①梳理的權(quán)責(zé)事項是否全面；（3分）②清理的權(quán)責(zé)事項是否全面；（3分）③審核確認(rèn)的權(quán)責(zé)事項是否全面；（3分）④是否有在法律規(guī)范之外新設(shè)職權(quán)或職責(zé)事項；（4分）⑤行政權(quán)責(zé)事項的歸類是否合理；（3分）⑥“其他職權(quán)”或“其他職責(zé)”的比例是否低于百分之多少；（3分）⑦權(quán)責(zé)事項是否配備相應(yīng)的運(yùn)行流程圖；（3分）⑧是否按照法律規(guī)范的立廢改情況及時更新了清單。（3分）主體指標(biāo)（10%）整體程序指標(biāo)（10%）①梳理、清理和審核確認(rèn)權(quán)責(zé)事項的主體是否適格；（2分）②梳理、清理和審核確認(rèn)主體的職能分化是否具體、明晰和相對分獨(dú)立；（3分）③針對有交叉的權(quán)責(zé)事項，相關(guān)主體是否有相互配合；（2分）④在構(gòu)筑過程中是否有行政相對人等主體參與。（3分）①程序是否覆蓋了構(gòu)筑清單的整個過程，形成體系化；（3分）②內(nèi)部程序的設(shè)計是否相對分立；（3分）③是否有針對行政相對人等主體設(shè)置相應(yīng)的外部程序。（4分）程序性指標(biāo)（35%）具體程序指標(biāo)（25%）①開展構(gòu)筑工作前是否有開展聽證程序；（4分）②構(gòu)筑清單過程中是否舉行了聽證程序；（5分）③取消、調(diào)整或保留權(quán)責(zé)事項時，是否依據(jù)法定程序進(jìn)行；（4分）④是否按照規(guī)定的時間和載體公布行政權(quán)力清單文本；（4分）⑤對構(gòu)筑清單過程中不作為或違法作為的行為是否按照規(guī)定程序進(jìn)行追責(zé)；（4分）⑥清單的動態(tài)管理是否遵照了規(guī)定的程序。（4分）價值性指標(biāo)（25%）①各主體是否按照相關(guān)規(guī)定主動開展具體構(gòu)筑工作；（4分）②公布行政權(quán)力清單后各部門之間的權(quán)責(zé)是否得到理順；（3分）③在依法行政的大前提下，各部門是否嚴(yán)格按照公布后的清單行使權(quán)力、履行職責(zé)；（4分）④公布清單后行政相對人對行政行為的可接受程度是否有提高。（4分）①公布的行政權(quán)力清單是否便于民眾檢索和查看；（2分）他制價值指標(biāo)（5%）②是否有制定與行政相對人行使監(jiān)督權(quán)的相對應(yīng)配套制度。（3分）自制價值指標(biāo)（15%）效率指標(biāo)（5%）①權(quán)責(zé)事項的運(yùn)行流程圖是否便民利民；（2分）②行政權(quán)力清單公布后，行政相對人辦理政務(wù)的率比之前是否有所提升；（2分）③行政機(jī)關(guān)的職權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)是否更加高效，行政效率是否提高。（1分）

*葛自丹，廣州大學(xué)法學(xué)院副教授；許志華，廣東海際明律師事務(wù)所律師。本文系廣東省哲學(xué)社會科學(xué)十二五規(guī)劃課題“城市管理行政執(zhí)法創(chuàng)新機(jī)制研究”（項目編號：GD15CFX01）、廣州市哲學(xué)社會科學(xué)十二五規(guī)劃課題“創(chuàng)新規(guī)范廣州市政府購買公共服務(wù)的機(jī)制研究”（項目編號：14Y02）成果。