薛志遠(yuǎn)

行政執(zhí)法體制改革面臨的重難點(diǎn)問(wèn)題與完善建議

薛志遠(yuǎn)*

行政執(zhí)法體制改革的深化，是事關(guān)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化與法治政府建設(shè)的重大議題。囿于此選題涉及面極為廣泛，相關(guān)問(wèn)題冗繁復(fù)雜、宏大艱深，對(duì)口研究相對(duì)較少。目前改革主要存在著央地事權(quán)劃分不清、政府與市場(chǎng)邊界不明、政府與部門(mén)關(guān)系錯(cuò)位、府際間權(quán)限配置不盡科學(xué)合理、行政理念落后、執(zhí)法方式創(chuàng)新性不足等重難點(diǎn)問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，理順中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府與部門(mén)的關(guān)系、優(yōu)化配置地方府際間權(quán)限、深化綜合執(zhí)法體制改革、轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法理念、創(chuàng)新執(zhí)法方式、增強(qiáng)行政執(zhí)法協(xié)作的制度化、法制化以及完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度，打造閉環(huán)體系是為對(duì)策建議。

行政執(zhí)法體制改革事權(quán)劃分權(quán)限配置問(wèn)題建議

一、行政執(zhí)法體制改革的界定、沿革及文本分析

（一）理論梳理

1.行政執(zhí)法的概念界定

“行政執(zhí)法”由“行政管理”逐步演變而來(lái)。從“管理”到“執(zhí)法”的變遷，背后所顯示的是一種行政理念上的變革。這一轉(zhuǎn)變反映了民主政治、現(xiàn)代科學(xué)、現(xiàn)代文明（政治文明和精神文明）觀念、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)行政的要求。而“行政執(zhí)法”這一用語(yǔ)至少在以下三種場(chǎng)合被使用：一是，用來(lái)對(duì)現(xiàn)代行政的性質(zhì)與功能進(jìn)行說(shuō)明；二是，用來(lái)對(duì)行政的內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分；三是，用來(lái)表征一種特定的行政行為方式。①姜明安：《論行政執(zhí)法》，載《行政法學(xué)研究》2003年第4期。那么究竟什么是行政執(zhí)法？在理論界與實(shí)務(wù)界至少存在范圍寬窄不一的三種解讀。

內(nèi)涵和外延相對(duì)較窄的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政執(zhí)法，“主要指行政機(jī)關(guān)依法監(jiān)督行政相對(duì)人權(quán)利行使和義務(wù)履行情況并對(duì)違法行為予以行政制裁的活動(dòng)，一般包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查等行政行為?！雹谥芾^東：《深化行政執(zhí)法體制改革的幾點(diǎn)思考》，載《行政法學(xué)研究》2014年第1期。再寬泛些的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政執(zhí)法，“是行政行為的重要組成部分，是行政機(jī)關(guān)為了貫徹落實(shí)行政管理法規(guī)，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)具體事件或特定對(duì)象所采取的具體的、直接產(chǎn)生法律效果的行政行為。”而比第二種觀點(diǎn)更寬泛的定義則認(rèn)為，“對(duì)憲法和法律而言，國(guó)務(wù)院的一切行政行為，都是為了執(zhí)行憲法和法律，都是行政執(zhí)法行為……國(guó)務(wù)院的執(zhí)法行為，就主要通過(guò)憲法和法律具體化的制定普遍性行為規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)。這種執(zhí)法行為，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，也就是行政立法?！雹蹜?yīng)松年：《應(yīng)松年文集》，中國(guó)法制出版社2006年版，第416頁(yè)。除國(guó)務(wù)院外，享有立法權(quán)的其他行政主體也同樣面臨這樣的問(wèn)題，即為了貫徹落實(shí)上位法而制定下位法的行為本身，廣義上也屬于行政執(zhí)法，但實(shí)質(zhì)上是一種行政立法活動(dòng)。

本文傾向于采取第二種觀點(diǎn)，即認(rèn)為行政執(zhí)法不包括行政立法、行政規(guī)劃、行政決策等活動(dòng)，主要指行政機(jī)關(guān)及其他享有行政執(zhí)法權(quán)的主體在履行職責(zé)過(guò)程中所進(jìn)行的行政許可、審批、處罰、強(qiáng)制、征收、征用、指導(dǎo)、確認(rèn)、給付、裁決等行為活動(dòng)。

2.行政執(zhí)法體制與行政執(zhí)法體制改革

一般而言，體制與機(jī)制相對(duì)，指“國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱(chēng)。如政治體制、經(jīng)濟(jì)體制等。”④《辭?！罚?999年縮印版），上海辭書(shū)出版社2000年版，第644頁(yè)。行政執(zhí)法體制則可概況為:“由行政執(zhí)法主體結(jié)構(gòu)、法定執(zhí)法職權(quán)和義務(wù)、執(zhí)法程序和運(yùn)行機(jī)制等構(gòu)成的有機(jī)體系及其相關(guān)法律制度。”⑤青鋒：《關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的幾點(diǎn)思考》，載《行政法學(xué)研究》2006年第4期。其主要由三個(gè)基本要素構(gòu)成，分別是：執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)力、制度。⑥青鋒：《行政執(zhí)法體制改革的圖景與理論分析》，載《法治論叢》2007年第1期。

與行政執(zhí)法體制相比，行政執(zhí)法顯然屬于微觀層面的活動(dòng)。體制的良性運(yùn)行是一個(gè)系統(tǒng)工程，離不開(kāi)每一次具體而微的行政執(zhí)法活動(dòng)依法進(jìn)行。然而當(dāng)體制的運(yùn)行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，則需要對(duì)之進(jìn)行小修小補(bǔ)，大修大補(bǔ)，乃至“手術(shù)”。而之所以要對(duì)行政執(zhí)法體制進(jìn)行改革，也正是因?yàn)槠诖軌蛲ㄟ^(guò)改革對(duì)體制存在的問(wèn)題進(jìn)行“治療”、修復(fù)與革新，以更好地在實(shí)踐中運(yùn)行。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》與《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中，均強(qiáng)調(diào)了要深化行政執(zhí)法體制改革，點(diǎn)明了改革的方向與著力點(diǎn)。

在深化行政執(zhí)法體制改革的過(guò)程中，應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)其重要意義之所在：其是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)法治政府的迫切要求；是保障人民群眾權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的迫切要求；是嚴(yán)懲違法犯罪行為、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的迫切要求。同時(shí)，應(yīng)明確現(xiàn)階段深化行政執(zhí)法體制改革的主要任務(wù)、基本要求及應(yīng)遵循的原則。主要任務(wù)包括以下五個(gè)方面：完善行政執(zhí)法體制與執(zhí)法程序、創(chuàng)新執(zhí)法方式、嚴(yán)格執(zhí)法人員管理制度、加強(qiáng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障、全面落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制。基本要求為以下四點(diǎn)：一是，要高度重視對(duì)深化行政執(zhí)法體制改革的領(lǐng)導(dǎo)；二是，要著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題；三是，要切實(shí)增強(qiáng)改革舉措的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性；四是，要積極鼓勵(lì)地方部門(mén)勇于探索創(chuàng)新。⑦袁曙宏：《深化行政執(zhí)法體制改革》，載《行政管理改革》2014年第7期。應(yīng)遵循的原則包括：合法原則、效率原則、協(xié)調(diào)原則、規(guī)范原則、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則等。⑧參見(jiàn)前引②，周繼東文，第14頁(yè)。

3.行政執(zhí)法體制改革與行政管理體制改革、綜合執(zhí)法體制改革間的關(guān)系

行政管理體制改革相較于行政執(zhí)法體制改革而言，概念范圍更廣，“行政管理體制不僅包括內(nèi)部的行政管理體制，而且也包括外部的行政管理體制，而行政執(zhí)法體制的整體性質(zhì)則主要是行政機(jī)關(guān)和行政管理相對(duì)人之間的外部關(guān)系?！雹釁⒁?jiàn)前引⑤，青鋒文，第2頁(yè)。其聯(lián)系在于，二者均是行政體制改革的重要組成部分，“針對(duì)行政管理相對(duì)人的外部關(guān)系而言，行政管理體制和行政執(zhí)法體制往往具有很大的同一性”，行政管理體制改革的重點(diǎn)之一即在于行政執(zhí)法體制改革。⑩青鋒：《行政管理體制改革的重點(diǎn)是行政執(zhí)法體制改革》，載《行政管理體制改革的法律問(wèn)題——中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2006年年會(huì)論文集》。

綜合執(zhí)法體制改革屬于行政執(zhí)法體制改革的下位階概念，是行政執(zhí)法體制的一種創(chuàng)新形式。①吳金群：《綜合執(zhí)法：行政執(zhí)法的體制創(chuàng)新》，載《江淮論壇》2000年第5期。綜合執(zhí)法體制改革的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從用語(yǔ)適用相對(duì)混亂、含糊到逐步被官方采納認(rèn)可的過(guò)程。該項(xiàng)改革涉及到將行政處罰權(quán)、許可權(quán)、審批權(quán)、檢查權(quán)、即時(shí)強(qiáng)制措施等在內(nèi)的不同類(lèi)型的執(zhí)法方式加以集中，綜合到一個(gè)部門(mén)來(lái)行使，而非僅限于集中行政處罰權(quán)。

（二）行政執(zhí)法體制改革的背景、沿革及相關(guān)文本分析

1.改革背景

之所以要對(duì)行政執(zhí)法體制加以改革，源于問(wèn)題意識(shí)與完善體制的動(dòng)力驅(qū)動(dòng)。上世紀(jì)70年代末80年代初，在由國(guó)家?guī)缀踅y(tǒng)管一切的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的跨部門(mén)、跨地區(qū)現(xiàn)象漸增。1979年底國(guó)家工商局的恢復(fù)成立，以及1980年初《治安管理處罰條例》的恢復(fù)實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)現(xiàn)代意義上的行政執(zhí)法行為開(kāi)始出現(xiàn)。此后十多年行政執(zhí)法相關(guān)的實(shí)體立法數(shù)量快速增長(zhǎng)，行政執(zhí)法體制的法制化進(jìn)程加速發(fā)展，各地行政執(zhí)法隊(duì)伍的數(shù)量也呈現(xiàn)出猛增之勢(shì)。②曾峻：《相對(duì)集中行政處罰權(quán)與中國(guó)行政執(zhí)法體制的改革：以城市管理為例》，載《政治學(xué)研究》2003年第4期。

上世紀(jì)九十年代初，行政法學(xué)界的一些學(xué)者指出：行政執(zhí)法將成為未來(lái)行政法學(xué)的重頭戲。行政執(zhí)法的實(shí)踐作為最具中國(guó)特色且最為活躍的行政法內(nèi)容，與其相關(guān)的諸如如何解決行政執(zhí)法疲軟、“三亂”（亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派）盛行等問(wèn)題、設(shè)定執(zhí)法權(quán)的問(wèn)題、不同執(zhí)法形式的原則、程序、效果及可訴性的問(wèn)題、多機(jī)關(guān)交叉處罰、重復(fù)處罰等問(wèn)題應(yīng)成為行政執(zhí)法研究的重點(diǎn)問(wèn)題。③應(yīng)松年、馬懷德：《向新的高峰邁進(jìn)——九十年代我國(guó)行政法學(xué)展望》，載《中國(guó)法學(xué)》1992年第3期。傳統(tǒng)的行政處罰手段在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速發(fā)展和新舊體制轉(zhuǎn)軌引發(fā)的破壞經(jīng)濟(jì)秩序，損害國(guó)家、社會(huì)及個(gè)人權(quán)益的違法現(xiàn)象時(shí)，已難以適應(yīng)。④應(yīng)松年、馬懷德：《建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制離不開(kāi)行政法》，載《中國(guó)法學(xué)》1994年第1期。此外，也有實(shí)務(wù)部門(mén)的工作者直陳我國(guó)行政執(zhí)法體制存在諸多弊病，缺乏明顯的法制特性，表現(xiàn)為：行政執(zhí)法權(quán)橫向太分散、“自費(fèi)執(zhí)法”，執(zhí)法趨利明顯、執(zhí)法權(quán)力缺乏必要分解、審批、發(fā)證過(guò)多，辦事手續(xù)繁瑣、行政執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)、基層執(zhí)法人員素質(zhì)堪憂(yōu)等。⑤汪永清：《對(duì)改革現(xiàn)行行政執(zhí)法體制的幾點(diǎn)思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2000年第1期。這些問(wèn)題的客觀存在對(duì)于依法治國(guó)基本方略的貫徹落實(shí)，依法行政的推進(jìn)都造成了嚴(yán)重的阻礙。為了緩解乃至解決上述問(wèn)題，亟待推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革。

2.歷史沿革及相關(guān)文本分析

在行政執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)諸多亟待解決的問(wèn)題的大背景下，從上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了多次行政執(zhí)法體制改革探索。⑥參見(jiàn)前引②，周繼東文，第13頁(yè)。通過(guò)對(duì)中央層面出臺(tái)的相關(guān)文本進(jìn)行分析可知，我國(guó)在推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革的過(guò)程中，改革的目標(biāo)以及行政執(zhí)法體制的標(biāo)準(zhǔn)隨著時(shí)間的推移而略有變化。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔1999〕23號(hào)）⑦《國(guó)務(wù)院〈關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定〉》，載《中國(guó)人大》2000年第7期。強(qiáng)調(diào)的是“理順”行政執(zhí)法體制，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕56號(hào)）⑧該文件已于2015年11月27日被《國(guó)務(wù)院關(guān)于宣布失效一批國(guó)務(wù)院文件的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕68號(hào)）宣布失效。強(qiáng)調(diào)“深入、系統(tǒng)、全面地改革和創(chuàng)新”行政執(zhí)法體制，《中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)〈關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)〉的通知》（中發(fā)〔2008〕5號(hào)）⑨《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2008年3月5日第1版。強(qiáng)調(diào)的是“健全”行政執(zhí)法體制和程序。《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》（國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)）、十八屆三中、四中全會(huì)以及《十三五規(guī)劃綱要》均對(duì)“深化”行政執(zhí)法體制改革進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2000〕63號(hào)）明確提出改革的目標(biāo)是建立“高效、協(xié)調(diào)、規(guī)范”的行政執(zhí)法體制。“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”則是國(guó)辦發(fā)〔2002〕56號(hào)文提出的目標(biāo)。到了國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)文出臺(tái)時(shí)，目標(biāo)進(jìn)一步確立為“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制基本建立”。“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制建立健全”則是《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（中發(fā)〔2015〕36號(hào)）確立的2015-2020年行政執(zhí)法體制改革的目標(biāo)。

此外，不同時(shí)期行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容也存在變化。2000年前后，推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作成為這一時(shí)期行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)工作內(nèi)容。此后隨著此項(xiàng)工作的深入開(kāi)展以及試點(diǎn)范圍在全國(guó)鋪開(kāi)，改革的重點(diǎn)逐漸由相對(duì)集中處罰權(quán)改革擴(kuò)大到相對(duì)集中許可權(quán)、綜合執(zhí)法、跨部門(mén)綜合執(zhí)法體制改革上來(lái)。綜合執(zhí)法體制改革的范圍與重點(diǎn)領(lǐng)域也從城市管理領(lǐng)域逐步拓展到交通運(yùn)輸、安全生產(chǎn)、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、食品藥品安全、資源環(huán)境、文化旅游、農(nóng)林水利、海洋漁業(yè)、商務(wù)等領(lǐng)域。減少執(zhí)法層級(jí)、執(zhí)法中心下移，增強(qiáng)基層執(zhí)法力量等亦屬于這些年來(lái)重點(diǎn)推行的改革內(nèi)容。

二、行政執(zhí)法體制改革的成效與重難點(diǎn)問(wèn)題

從上世紀(jì)90年代初既已開(kāi)啟的行政執(zhí)法體制改革，歷時(shí)近30年，既取得了明顯的成效，也尚存在突出的重難點(diǎn)問(wèn)題?？偨Y(jié)過(guò)往改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析背后的原因，有助于為現(xiàn)階段深化行政執(zhí)法體制改革貢獻(xiàn)理論智識(shí)與知識(shí)增量。

（一）成效及經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)的行政執(zhí)法體制改革，在諸多領(lǐng)域開(kāi)展了有益的嘗試，并取得了較好的成效。如城市管理等領(lǐng)域開(kāi)展的“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”試點(diǎn)改革，初步轉(zhuǎn)變了“七八個(gè)大蓋帽管不住一個(gè)破草帽”的尷尬現(xiàn)實(shí)。城管、文化等領(lǐng)域所推行的“綜合執(zhí)法體制改革”則一定程度上提升了行政執(zhí)法效能。⑩中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組、高小平、沈榮華：《推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革：成效、問(wèn)題與對(duì)策》，載《中國(guó)行政管理》2012年第5期?！跋鄬?duì)集中行政許可權(quán)”等改革，通過(guò)“一個(gè)窗口對(duì)外”等制度設(shè)計(jì)，提升了行政許可審批效率，便利了民眾生產(chǎn)生活。①參見(jiàn)前引②，周繼東文，第13頁(yè)。而由工商局、質(zhì)監(jiān)局、食品藥品監(jiān)督管理局合并而成的市場(chǎng)監(jiān)督管理局等改革試點(diǎn)，盡管在機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化整合上尚存在諸多問(wèn)題，但也為如何優(yōu)化配置執(zhí)法資源，提升執(zhí)法效能提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

行政執(zhí)法體制改革從總體上而言，積累了以下經(jīng)驗(yàn)：一是，改革應(yīng)堅(jiān)持全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的根本目標(biāo)與方向；二是，執(zhí)法為民是本質(zhì)要求；三是，貫徹“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、獎(jiǎng)懲分明、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”原則；四是，堅(jiān)持依法行政的基本要求；五是，堅(jiān)持合法性原則，合法性與創(chuàng)新性有機(jī)結(jié)合；六是，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，“全面規(guī)劃、整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破、協(xié)調(diào)發(fā)展”。②參見(jiàn)前引⑤，青鋒文，第3-4頁(yè)。

在城管、文化、市場(chǎng)監(jiān)管、商務(wù)、稅務(wù)等不同領(lǐng)域，在推行行政執(zhí)法體制改革的過(guò)程中，同樣積累了經(jīng)驗(yàn)。如在城管相對(duì)集中處罰權(quán)改革領(lǐng)域，得出的經(jīng)驗(yàn)有四點(diǎn)：一是，領(lǐng)導(dǎo)高度重視，認(rèn)識(shí)到位，措施得力（改革成功的關(guān)鍵）；二是，法制、編制和財(cái)政等部門(mén)緊密配合（改革順利開(kāi)展的保障）；三是，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格、文明執(zhí)法（工作贏得支持的重要因素）；四是，注重制度建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法程序，嚴(yán)格依法辦事（鞏固工作成果的基礎(chǔ)）。③江凌、張水海：《相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度：發(fā)展歷程、實(shí)施情況與基本經(jīng)驗(yàn)——城管執(zhí)法體制改革12年回顧》，載《行政法學(xué)研究》2008年第4期。在上海浦東新區(qū)開(kāi)展的“分類(lèi)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)”中，取得了“以分類(lèi)為前提，增加綜合度；在現(xiàn)有分類(lèi)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)圍”等改革經(jīng)驗(yàn)。④談燕：《推進(jìn)分類(lèi)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)》，載《解放日?qǐng)?bào)》2016年3月18日第1版。在忻州市商務(wù)局實(shí)施的“商務(wù)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)”中，市縣兩級(jí)設(shè)立配置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)及人員，厘定市縣間、部門(mén)間、科室間的監(jiān)管責(zé)任權(quán)限等均為取得的經(jīng)驗(yàn)。⑤王利強(qiáng)：《忻州位列第二經(jīng)驗(yàn)可供推廣》，載《山西日?qǐng)?bào)》2017年1月20日第2版。

（二）問(wèn)題與反思

相較于對(duì)改革成效與經(jīng)驗(yàn)的分析而言，對(duì)于行政執(zhí)法體制改革尚存的問(wèn)題與反思，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界給予了更大的關(guān)注。有學(xué)者將重難點(diǎn)問(wèn)題總結(jié)為三方面：一是，分級(jí)執(zhí)法、權(quán)責(zé)脫節(jié)、基層虛弱；二是，各自為政、界限不清、權(quán)責(zé)交叉；三是，利益驅(qū)動(dòng)、監(jiān)督不到位、責(zé)任缺失。⑥馬懷德：《健全綜合權(quán)威規(guī)范的行政執(zhí)法體制》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2013年第12期。有的則將問(wèn)題以現(xiàn)實(shí)樣態(tài)的形式總結(jié)為四點(diǎn)：一是亂執(zhí)法、粗暴執(zhí)法、執(zhí)法尋租、貪贓枉法甚至充當(dāng)黑惡勢(shì)力“保護(hù)傘”的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；二是，執(zhí)法不作為問(wèn)題日益凸顯；三是，執(zhí)法不重視程序、違反程序的問(wèn)題較為普遍；四是，一些執(zhí)法人員素質(zhì)、水平不高甚至“吃拿卡要”問(wèn)題比較突出。⑦參見(jiàn)前引⑦，袁曙宏文。還有的從體制結(jié)構(gòu)等層面將問(wèn)題總結(jié)為四點(diǎn)：一是，現(xiàn)行行政執(zhí)法體制結(jié)構(gòu)不合理；二是，職能配置不科學(xué)；三是，執(zhí)法權(quán)責(zé)不清；四是執(zhí)法程序和機(jī)制很不健全。⑧參見(jiàn)前引②，周繼東文，第12頁(yè)。2017年的《政府工作報(bào)告》則從行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的角度指出：“行政執(zhí)法中存在不規(guī)范不公正不文明現(xiàn)象”。⑨《政府工作報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年3月17日第1版。

通過(guò)對(duì)上述所列問(wèn)題的整理分析以及對(duì)與此問(wèn)題相關(guān)的文獻(xiàn)資料研讀后可知，現(xiàn)階段，行政執(zhí)法領(lǐng)域的問(wèn)題仍不少，行政執(zhí)法體制改革的深化仍任重道遠(yuǎn)。從宏觀層面來(lái)看，行政執(zhí)法領(lǐng)域問(wèn)題頻發(fā)，有些問(wèn)題甚至盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，難以解決，與整體上存在的中央與地方行政執(zhí)法事權(quán)劃分不清，府際間橫向、縱向、斜向行政執(zhí)法權(quán)限配置不盡科學(xué)合理清晰有關(guān)。同時(shí)，也與行政執(zhí)法理念落后、專(zhuān)業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的關(guān)系未能厘定、行政執(zhí)法方式創(chuàng)新性不足等有關(guān)?，F(xiàn)對(duì)上述重難點(diǎn)問(wèn)題及其背后的原因加以梳理解析。

1.央地事權(quán)劃分不清、政府與市場(chǎng)邊界不明

事權(quán)，簡(jiǎn)言之即處理事務(wù)的權(quán)力或職權(quán)。⑩張立榮：《中外行政制度比較》，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第267頁(yè)。事權(quán)劃分問(wèn)題事關(guān)權(quán)力或職權(quán)的配置是否科學(xué)合理高效的問(wèn)題，同時(shí)也與政府、市場(chǎng)、社會(huì)等不同主體的角色定位密切相關(guān)。具體到行政執(zhí)法體制而言，此處所研究的事權(quán)主要指政府事權(quán)，研究的切入點(diǎn)，分別為中央與地方的事權(quán)劃分、政府與市場(chǎng)的邊界厘定兩個(gè)方面。央地事權(quán)劃分關(guān)涉到如何在中央政府與地方政府之間劃定權(quán)力邊界與權(quán)限范圍。政府與市場(chǎng)的邊界厘定關(guān)注的是究竟哪些事務(wù)應(yīng)交由市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)調(diào)控，哪些事務(wù)又該由政府只是“看得見(jiàn)的手”予以調(diào)控。目前存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：一方面，央地事權(quán)劃分一定程度上存在“上下不清”的問(wèn)題，央地事權(quán)錯(cuò)位、府際間相互錯(cuò)位。另一方面，事權(quán)劃分也存在“內(nèi)外不清”的問(wèn)題，政府與市場(chǎng)二者間的職能邊界不明確，政府“越位”與“缺位”同時(shí)存在。①宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組：《公共服務(wù)供給中各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分問(wèn)題研究》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2005年第5期。

具體到行政執(zhí)法權(quán)的配置上，由于央地事權(quán)劃分不盡清晰、不夠科學(xué)合理，使得執(zhí)法權(quán)這種稀缺資源在中央與地方間的配比失衡。這些問(wèn)題突出表現(xiàn)為：一是，央地職責(zé)同構(gòu)嚴(yán)重，地方政府享有的事權(quán)基本上都是中央政府事權(quán)的延伸或細(xì)化。各級(jí)政府共管事項(xiàng)過(guò)多，使得不同層級(jí)間權(quán)力不清、責(zé)任不明、效率低下。二是，由于央地部分事權(quán)劃分不盡合理，一些本該由中央層面來(lái)統(tǒng)轄的事務(wù)，中央未能完整統(tǒng)起來(lái)，反倒是交由地方來(lái)負(fù)責(zé)。這就又引發(fā)了權(quán)責(zé)脫節(jié)、地方動(dòng)力不足、機(jī)構(gòu)重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂等問(wèn)題。②陳益刊：《央地權(quán)責(zé)劃分改革大幕開(kāi)啟》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2016年5月10日，第A1版。

在政府與市場(chǎng)的邊界關(guān)系厘定問(wèn)題上，關(guān)鍵是如何處理好政府與市場(chǎng)在國(guó)家治理體系中的關(guān)系與定位。政府過(guò)度壓制市場(chǎng)、政府失靈、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育不健全、市場(chǎng)微觀主體素質(zhì)不高等均是政府與市場(chǎng)邊界不清，關(guān)系模糊的原因和表現(xiàn)形式。③孫雪峰：《我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系存在的問(wèn)題及其理順?biāo)悸贰?，載《東方企業(yè)文化》2011年第7期。若不能科學(xué)合理地劃分央地事權(quán)、理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，行政執(zhí)法體制改革從根本上講，將囿于體制機(jī)制不暢等而步履維艱。

2.政府與部門(mén)關(guān)系錯(cuò)位

除了縱向上不同層級(jí)的政府間事權(quán)劃分存在問(wèn)題外，橫向上的政府與部門(mén)之間的關(guān)系同樣未能理順，且表現(xiàn)出錯(cuò)位現(xiàn)象。按照通常理解來(lái)講，各級(jí)政府均由不同的職能部門(mén)所構(gòu)成，政府與部門(mén)相比，不論是權(quán)限范圍還是行政資源配置能力均應(yīng)該是政府大于部門(mén)，這也符合整體大于局部的一般理論。然而實(shí)際上，由于部門(mén)利益至上、部門(mén)主義之風(fēng)作祟，現(xiàn)實(shí)中有時(shí)卻表現(xiàn)為“小政府與大部門(mén)”的錯(cuò)位現(xiàn)象，甚至在某些領(lǐng)域存在“部門(mén)將政府權(quán)力架空”的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)。此外，我國(guó)的《憲法》《國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》均主要以一級(jí)政府為規(guī)范對(duì)象，規(guī)定其相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限范圍。而《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等行為法則主要以部門(mén)為主。大量的法律文本均將具體的行政職權(quán)賦予了政府下設(shè)的某某部門(mén)，政府所實(shí)際享有的權(quán)限相對(duì)較少。加之組織法的不完善以及規(guī)定內(nèi)容的相對(duì)空泛與行為法規(guī)定的相對(duì)具體，在一定程度上加劇了政府與部門(mén)之間關(guān)系的緊張與對(duì)立。

政府與部門(mén)間關(guān)系錯(cuò)位，既表現(xiàn)在權(quán)限配置上的不盡科學(xué)合理，亦表現(xiàn)在權(quán)責(zé)利上的不對(duì)等。在政府與部門(mén)關(guān)系的設(shè)定上，政府將行政權(quán)力分配到各個(gè)職能部門(mén)，職能部門(mén)作為政府的代表履行職責(zé)、行使職權(quán)。不論政府還是部門(mén)，作為公共利益的代表，本應(yīng)該嚴(yán)格依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益，保障民眾合法權(quán)益。然而一些政府的職能部門(mén)卻在行使行政權(quán)力時(shí)逐步形成了一種部門(mén)利益至上的觀念，用部門(mén)利益代替公共利益，甚至為了謀求擴(kuò)大部門(mén)利益而損害公共利益、行政相對(duì)人的利益。例如某審計(jì)報(bào)告揭露出的關(guān)于原國(guó)家計(jì)委的商品房出租業(yè)務(wù)、國(guó)家林業(yè)局編造、變?cè)旌贤兹∝?cái)政貼息資金、國(guó)家體育總局動(dòng)用專(zhuān)項(xiàng)資金建住宅小區(qū)和發(fā)放職務(wù)補(bǔ)貼、一些部門(mén)擠占挪用救災(zāi)資金、套取災(zāi)區(qū)群眾建房補(bǔ)助資金等事件，突顯了職能部門(mén)以本部門(mén)利益為導(dǎo)向所引發(fā)的“多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法問(wèn)題，借法牟利，執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化的問(wèn)題，‘跑馬圈地’，以法爭(zhēng)權(quán)等問(wèn)題”。④興安：《部門(mén)本位“架空”政府》，載《羊城晚報(bào)》2004年6月25日第6版。本應(yīng)由部門(mén)代表政府履行的義務(wù)，部門(mén)可能基于諸種考量，有時(shí)為了為本部門(mén)爭(zhēng)利益，而發(fā)生幾個(gè)部門(mén)都去搶著執(zhí)法的情形，有時(shí)又可能為了避免部門(mén)利益受損，得不償失，“費(fèi)力不討好”，負(fù)有職責(zé)的相關(guān)部門(mén)“心照不宣”地“睜一只眼閉一只眼”，共同經(jīng)過(guò)理性的計(jì)算怠于履責(zé)。

政府與部門(mén)關(guān)系的錯(cuò)位，浪費(fèi)了行政執(zhí)法資源，損害了政府的權(quán)威性與社會(huì)公共利益，并造成執(zhí)法效能的下降，阻礙了行政執(zhí)法體制改革的深化。此外，由于權(quán)責(zé)利不對(duì)等，有時(shí)政府將某一事項(xiàng)的權(quán)限配置到某一主管部門(mén)，該主管部門(mén)的正職領(lǐng)導(dǎo)所享有的權(quán)力可能比分管該領(lǐng)域的政府領(lǐng)導(dǎo)大。實(shí)踐中，政府某領(lǐng)域的分管領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)調(diào)不同部門(mén)之間的工作時(shí)，存在“說(shuō)話(huà)（有時(shí)）不管用”等困難。一些分管某些部門(mén)的副市長(zhǎng)，更像是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)不同部門(mén)間關(guān)系的秘書(shū)長(zhǎng)，其本身權(quán)力有限，權(quán)威不足。諸如公安、財(cái)政、紀(jì)委等大部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，則大權(quán)獨(dú)攬，有時(shí)對(duì)副市長(zhǎng)的協(xié)調(diào)指示，甚至有可能不予以遵守和執(zhí)行。盡管分管領(lǐng)導(dǎo)平時(shí)對(duì)于該部門(mén)的實(shí)際工作可能僅能發(fā)揮十分有限的協(xié)調(diào)督導(dǎo)作用。但是，若一旦該領(lǐng)域出現(xiàn)重大安全責(zé)任事故或重大問(wèn)題，往往首先將分管出事領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)（通常是分管副市長(zhǎng)）免職。這種承擔(dān)無(wú)限的職責(zé)，卻享有極為有限的權(quán)力的現(xiàn)象，加劇了政府在與職能部門(mén)（尤其是那種位高權(quán)重的部門(mén)）進(jìn)行博弈時(shí)的尷尬與不利。

3.地方府際間權(quán)限配置不盡科學(xué)合理

權(quán)限配置也即權(quán)限劃分問(wèn)題。根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可分為不同的類(lèi)型。前文所分析的央地事權(quán)劃分問(wèn)題、政府與市場(chǎng)、政府與部門(mén)的關(guān)系問(wèn)題，均涉及到了權(quán)限配置問(wèn)題。只不過(guò)側(cè)重點(diǎn)各有不同。央地事權(quán)劃分，關(guān)注的主體在于中央與地方各級(jí)政府，此時(shí)各級(jí)政府更多地是作為一個(gè)整體概念在使用。政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題關(guān)注的是究竟哪些事項(xiàng)該交由市場(chǎng)去發(fā)揮資源配置的決定性作用，哪些事項(xiàng)政府應(yīng)介入，加以治理。而政府與部門(mén)的關(guān)系問(wèn)題，更多地是將政府的各個(gè)職能部門(mén)作為一個(gè)整體概念，來(lái)探討在一個(gè)政府內(nèi)部，如何規(guī)制部門(mén)利益，如何避免部門(mén)將政府架空等問(wèn)題。此處將權(quán)限配置不盡科學(xué)合理單獨(dú)作為一個(gè)問(wèn)題提出，則主要是從地方府際關(guān)系層面，從橫縱斜三個(gè)方向來(lái)看待問(wèn)題。（見(jiàn)表1）

表1：地方府際關(guān)系中橫縱斜維度的概念對(duì)比

橫向、斜向維度主要是按照政府的組織類(lèi)型進(jìn)行行政權(quán)力的劃分，縱向維度則是按照政府的組織結(jié)構(gòu)形式進(jìn)行的劃分。目前，地方府際關(guān)系中橫縱斜三向權(quán)限配置的規(guī)范化和法制化程度不高，已成為制約行政執(zhí)法體制改革的頑疾與亟待解決的問(wèn)題之一。地方府際間權(quán)限配置不盡科學(xué)合理，引發(fā)府際間競(jìng)爭(zhēng)加劇，帶來(lái)了利弊兩種影響。利的方面表現(xiàn)在府際之間的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制變革起到了助推功效，對(duì)對(duì)外開(kāi)放及基礎(chǔ)設(shè)施的改善亦有助益。弊的方面表現(xiàn)在（不健康的、不正當(dāng)?shù)?、過(guò)度的）府際競(jìng)爭(zhēng)使得一些地方盛行地方保護(hù)主義之風(fēng)，重復(fù)建設(shè)問(wèn)題嚴(yán)重，過(guò)分看重經(jīng)濟(jì)效益，而忽略了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，甚至在一些領(lǐng)域，無(wú)序、惡性的競(jìng)爭(zhēng)已造成了代價(jià)畸高的競(jìng)爭(zhēng)后果等。⑥“中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)”課題組：《中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)與公共物品融資》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2002年第10期。

政府內(nèi)部部門(mén)間權(quán)限劃分不清，也導(dǎo)致多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民、爭(zhēng)搶執(zhí)法或無(wú)人執(zhí)法等亂象。針對(duì)這一“多年來(lái)行政執(zhí)法體制存在的頑癥”，綜合執(zhí)法體制改革被視作一劑藥方開(kāi)出。⑦楊小軍：《行政執(zhí)法體制改革的法律問(wèn)題》，載《科學(xué)發(fā)展與行政改革——首屆中國(guó)行政改革論壇論文集》。為了優(yōu)化配置行政執(zhí)法資源，中央在各地推行了相對(duì)集中行政處罰權(quán)、相對(duì)集中行政許可權(quán)、綜合執(zhí)法、跨部門(mén)綜合執(zhí)法等試點(diǎn)改革，以期能夠通過(guò)高位統(tǒng)籌的方式，來(lái)進(jìn)一步理清部門(mén)間的橫向縱向權(quán)限關(guān)系。上述改革取得了明顯的成效，但也尚存在諸多問(wèn)題。以城管領(lǐng)域的綜合執(zhí)法體制改革為例，目前存在的問(wèn)題主要包括：一是，地方試點(diǎn)缺乏中央統(tǒng)合；⑧值得注意的是，繼《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布后，由住建部制定的《城市管理執(zhí)法辦法》也于2017年5月1日正式實(shí)施。該部門(mén)規(guī)章的出臺(tái)，有助于緩解城管綜合執(zhí)法體制改革缺乏中央統(tǒng)合的問(wèn)題。遺憾的是，由于該辦法位階較低，在涉及到部際協(xié)作及權(quán)限劃分等問(wèn)題上，其作用范圍有明顯的局限性。二是，綜合執(zhí)法的范圍邊界尚未厘清，專(zhuān)業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的關(guān)系問(wèn)題未能理順，執(zhí)法人員不能勝任綜合職責(zé)；三是，綜合執(zhí)法部門(mén)間未能實(shí)現(xiàn)真正的一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)外，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置未能簡(jiǎn)化到位，執(zhí)法流程尚需優(yōu)化。

4.行政執(zhí)法理念落后，執(zhí)法方式創(chuàng)新性不足

行政執(zhí)法體制改革若從理念上尋找問(wèn)題，法治尚未成為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其人員的真正信仰，人治思維、“官本位”思想以及傳統(tǒng)的行政管控式的行政理念仍具有強(qiáng)大的生命力與影響力，則是不得不指出與面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。這方面，以交通行政執(zhí)法領(lǐng)域中的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管為例，進(jìn)行分析。

隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷更新迭代，“互聯(lián)網(wǎng)+”“共/分享經(jīng)濟(jì)”等概念近幾年受到了極大的關(guān)注。以Uber（優(yōu)步）、滴滴專(zhuān)車(chē)、易到用車(chē)、神州專(zhuān)車(chē)等為代表的網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)迅猛發(fā)展，在有效地提高了民眾的出行效率的同時(shí)，也對(duì)傳統(tǒng)的交通出行領(lǐng)域的行政執(zhí)法監(jiān)管體制提出了巨大的挑戰(zhàn)。行政執(zhí)法部門(mén)如何監(jiān)管與規(guī)制新興的網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)，一時(shí)間成為社會(huì)各界重點(diǎn)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。中央層面，交通運(yùn)輸部牽頭，聯(lián)合工業(yè)和信息化部、公安部等其他六部委共同起草出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，并已于2016年11月1日起正式施行。該部門(mén)規(guī)章的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)成為世界上首個(gè)承認(rèn)網(wǎng)約車(chē)合法化的國(guó)度，一定程度上彰顯了中央支持網(wǎng)約車(chē)這種新興業(yè)態(tài)發(fā)展的態(tài)度。然而好景不長(zhǎng)，中央立法雖表現(xiàn)出了對(duì)新業(yè)態(tài)發(fā)展的包容，但各地出臺(tái)的相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則仍舊沿用了傳統(tǒng)監(jiān)管出租車(chē)的思路、理念和方式。

《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》第八條、第九條分別對(duì)網(wǎng)約車(chē)駕駛員和車(chē)輛設(shè)置了“本市戶(hù)籍”與“本市號(hào)牌”的硬性條件，此外還對(duì)車(chē)輛軸距、排氣量等作出了“較高規(guī)格”的規(guī)定。上海、天津、廣州等全國(guó)其他省市多數(shù)都作出了類(lèi)似北京的規(guī)定，⑨據(jù)統(tǒng)計(jì)，在已正式發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》的73個(gè)城市中，要求網(wǎng)約車(chē)駕駛員有本地戶(hù)籍或居住證的超八成，要求網(wǎng)約車(chē)為本地號(hào)牌或本地登記注冊(cè)的為九成，對(duì)車(chē)軸距提出標(biāo)準(zhǔn)，且規(guī)定了網(wǎng)約車(chē)“指導(dǎo)價(jià)”的有40余個(gè)。規(guī)定網(wǎng)約車(chē)車(chē)齡在3年以?xún)?nèi)的占六成。參見(jiàn)王崗：《六成規(guī)定網(wǎng)約車(chē)低于3歲》，載《法制晚報(bào)》2017年3月20日第A14版。實(shí)質(zhì)上造成私家車(chē)接入網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)提供約租車(chē)服務(wù)范圍受到極大的限縮。⑩以北京、上海為例，據(jù)悉滴滴在北京有110萬(wàn)注冊(cè)司機(jī)，活躍司機(jī)數(shù)量逾20萬(wàn)，但只有10.7%的注冊(cè)車(chē)輛符合京籍規(guī)定，滴滴在上海的注冊(cè)車(chē)輛和司機(jī)40萬(wàn)，4-8萬(wàn)活躍司機(jī)和車(chē)輛，只有不到10%的車(chē)輛和司機(jī)能夠符合“滬人滬牌”的規(guī)定。參見(jiàn)“北京網(wǎng)約車(chē)細(xì)則落地后合規(guī)車(chē)輛到底有多少？”，財(cái)新網(wǎng)：http://companies.caixin.com/2016-12-26/101030721.html,2017年3月27日訪(fǎng)問(wèn)。按照共享經(jīng)濟(jì)“使用而不占有，不使用即浪費(fèi)”的理念，套用傳統(tǒng)監(jiān)管理念，對(duì)網(wǎng)約車(chē)施加上述規(guī)制手段，實(shí)質(zhì)上并不利于最大限度地提高對(duì)私家車(chē)資源的利用率，也離民眾渴望提高出行效率的需求漸行漸遠(yuǎn)。一些地方政府對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行監(jiān)管制度設(shè)計(jì)時(shí)，行政執(zhí)法理念落后，仍舊仰仗過(guò)度設(shè)置事前行政許可與事后行政處罰等管控方式，僵化套用數(shù)量管制、價(jià)格管制、資質(zhì)管制等管控手段，實(shí)質(zhì)上曲解了中央的政策。①王璐：《網(wǎng)約車(chē)新政配套細(xì)則近期將落地》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2016年9月29日第1版。

5.行政執(zhí)法協(xié)作不暢

行政執(zhí)法協(xié)作是指各類(lèi)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法建立起來(lái)的，各司其職，各負(fù)其責(zé)，又相互聯(lián)系，相互協(xié)作的組織體系和工作運(yùn)行制度。②葉翎、楊邦意：《建立行政執(zhí)法協(xié)作制度的思索》，載《中國(guó)工商管理研究》2008年第12期。至少可以包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是，一級(jí)政府內(nèi)部的不同職能部門(mén)間就同一執(zhí)法事項(xiàng)展開(kāi)的執(zhí)法協(xié)作；二是，上下級(jí)政府及其職能部門(mén)間的執(zhí)法協(xié)作；三是，不具有隸屬關(guān)系的政府及其部門(mén)間開(kāi)展的執(zhí)法協(xié)作。其中引發(fā)較大關(guān)注的，或者說(shuō)存在問(wèn)題較多的主要集中在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域、城管執(zhí)法領(lǐng)域、行政執(zhí)法與刑事司法銜接（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“行刑銜接”）領(lǐng)域等。行政執(zhí)法協(xié)作在總體上存在的問(wèn)題主要有：行政執(zhí)法協(xié)作的法律依據(jù)不足；不同執(zhí)法主體間缺乏協(xié)作意識(shí)與合作動(dòng)力等?，F(xiàn)從網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域與行刑銜接領(lǐng)域兩個(gè)角度，對(duì)行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析。

行政執(zhí)法協(xié)作在網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域中表現(xiàn)出的問(wèn)題主要有：法制體系不夠健全、內(nèi)部分工不甚明晰、區(qū)域協(xié)作有待加強(qiáng)、部門(mén)合作有待完善等。③全國(guó)工商、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管專(zhuān)家型人才培訓(xùn)班課題組：《網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管綜合協(xié)作機(jī)制有關(guān)問(wèn)題研究》，載《中國(guó)工商報(bào)》2015年8月15日第3版。在法律規(guī)范方面，《行政處罰法》未對(duì)行政執(zhí)法協(xié)作作出規(guī)定。2014年出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》（國(guó)家工商行政管理總局令第60號(hào)）在第四十五條至第四十七條中對(duì)網(wǎng)絡(luò)交易市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的行政執(zhí)法協(xié)作作了原則性規(guī)定，包括“提請(qǐng)?zhí)幚怼焙汀耙平惶幚怼眱煞N方式。但對(duì)于工商行政管理部門(mén)不依法履行提請(qǐng)?zhí)幚砑耙平惶幚砺氊?zé)、相關(guān)部門(mén)對(duì)行政協(xié)作請(qǐng)求不予配合時(shí)如何處理尚缺乏相應(yīng)的問(wèn)責(zé)條款予以規(guī)范。此外，諸如《關(guān)于加強(qiáng)跨省網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)違法行為查處工作的意見(jiàn)》（工商市字〔2011〕111號(hào)）《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)交易網(wǎng)站監(jiān)管工作協(xié)作積極促進(jìn)電子商務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》（工商市字〔2014〕180號(hào)）等文件也對(duì)轉(zhuǎn)請(qǐng)協(xié)查的案件范圍、移交查處的時(shí)限及程序等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。但位階太低，權(quán)威性不足，且內(nèi)容較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。在內(nèi)部分工方面，網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成立、網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管內(nèi)部聯(lián)席會(huì)議的開(kāi)展對(duì)于增強(qiáng)行政執(zhí)法協(xié)作力度，具有增益，但還需繼續(xù)細(xì)化工作規(guī)程，形成長(zhǎng)效常態(tài)化機(jī)制。地方層面“一提‘網(wǎng)絡(luò)’就找網(wǎng)監(jiān)”“線(xiàn)下歸我管，線(xiàn)上找網(wǎng)監(jiān)”等問(wèn)題仍不同程度地存在，內(nèi)部分工協(xié)作意識(shí)不到位，“踢皮球”、推脫塞責(zé)反而成常態(tài)。區(qū)域協(xié)作和部門(mén)合作也同樣存在相互間溝通不暢，統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督數(shù)據(jù)共享機(jī)制尚未建立，協(xié)作執(zhí)法效率較低等亟待解決的問(wèn)題。

嚴(yán)格來(lái)講，行刑銜接應(yīng)屬于行政執(zhí)法與刑事司法協(xié)作的范疇。其亦稱(chēng)為行刑對(duì)接、兩法銜接，既包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的疑似刑事犯罪案件移送刑事偵查機(jī)關(guān)，又包括刑事偵查及審查起訴機(jī)關(guān)將不認(rèn)為是犯罪但是（可能）需要行政處罰的案件移送行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。④周林：《試論行刑銜接制度之完善》，載《法學(xué)雜志》2011年第11期。十八屆三中、四中全會(huì)以及《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》均強(qiáng)調(diào)了健全與完善行刑銜接機(jī)制，也使得行刑銜接這一冷門(mén)話(huà)題引起了理論與實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。⑤練育強(qiáng)：《行刑銜接中的行政執(zhí)法邊界研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第2期。目前存在的問(wèn)題主要在于“有案不移、有案難移、以罰代刑”、⑥《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日第1版。行政處罰與刑事處罰實(shí)體法律規(guī)定脫節(jié)，移送標(biāo)準(zhǔn)不清、行政執(zhí)法與刑事司法相銜接程序制度缺乏，移送有隨意性、對(duì)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督制度不全等。⑦吳云、方海明：《法律監(jiān)督視野下行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的制度完善》，載《政治與法律》2011年第7期。問(wèn)題背后的原因則主要在于：違法行為處罰“雙軌制”決定行政執(zhí)法與刑事司法銜接困難、我國(guó)法律未明確行政執(zhí)法與刑事制裁的關(guān)系、缺乏對(duì)利益驅(qū)動(dòng)的干預(yù)限制機(jī)制以及有效的監(jiān)督制約機(jī)制、行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)規(guī)則差異加劇了銜接困難、“兩法銜接”缺乏有效的平臺(tái)等。⑧郭彥：《促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接須由全國(guó)人大常委會(huì)立法解決》，載《中國(guó)檢察官》2011年第11期。要使得行政執(zhí)法體制運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，除了行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部要有序協(xié)作外，行刑銜接也是重要的一部分。這一機(jī)制若無(wú)法健全，很可能為一些執(zhí)法人員通過(guò)有案不移、以罰代刑等方式進(jìn)行尋租提供可乘之機(jī)。

6.監(jiān)督問(wèn)責(zé)未形成閉環(huán)體系

監(jiān)督問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的完善與否對(duì)于行政執(zhí)法體制能否良性運(yùn)行關(guān)系重大。能否形成閉環(huán)體系則是考量監(jiān)督問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的完善程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。本世紀(jì)初，即有學(xué)者指出行政執(zhí)法問(wèn)題頻發(fā)，與行政執(zhí)法監(jiān)督不力，權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)有著根本性的關(guān)系。當(dāng)時(shí)存在的問(wèn)題包括：執(zhí)法監(jiān)督體制不盡合理、執(zhí)法監(jiān)督制度不夠健全、監(jiān)督不力，懲處不嚴(yán)、社會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督的力度不夠等。⑨莫于川：《行政執(zhí)法監(jiān)督制度論要》，載《法學(xué)評(píng)論》2000年第1期。近20年過(guò)去了，上述問(wèn)題仍舊未能得到有效的解決。此外，還可以從不同監(jiān)督主體、程序及機(jī)制的角度，來(lái)分析行政執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系存在的問(wèn)題。⑩王衛(wèi)星：《我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督探析》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第1期。究其原因，一是，負(fù)有監(jiān)管問(wèn)責(zé)職責(zé)的部門(mén)及人員缺乏嚴(yán)格履職的觀念意識(shí)與執(zhí)行動(dòng)力，不認(rèn)真履行監(jiān)督責(zé)任、怠于履職、不作為；二是，缺乏行之有效的對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管制度，監(jiān)督問(wèn)責(zé)工作不力，可能成本低（被追責(zé)的概率小，處罰輕），收益高（該監(jiān)督問(wèn)責(zé)不履職，索賄受賄等尋租行為滋生）；三是，有針對(duì)性的配套措施不完備，監(jiān)督問(wèn)責(zé)的制度化、法制化程度低，讓執(zhí)法權(quán)力與監(jiān)督問(wèn)責(zé)責(zé)任脫節(jié)“有空可鉆”。

三、行政執(zhí)法體制改革工作的完善建議

（一）理順中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府與部門(mén)的關(guān)系

1.優(yōu)化央地事權(quán)配置、厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系

在事權(quán)劃分問(wèn)題上，應(yīng)制定科學(xué)、合理、可操作性強(qiáng)的劃分標(biāo)準(zhǔn)與原則。既要論證事權(quán)配置的可行性與必要性，又要在理論層面上厘定事權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么，事權(quán)劃分應(yīng)遵循的原則有哪些。如何將有限的行政執(zhí)法資源科學(xué)合理地在央地間、政府與市場(chǎng)間進(jìn)行優(yōu)化配置，不僅僅考驗(yàn)著中央決策層的領(lǐng)導(dǎo)能力，更與國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化及法治政府建設(shè)息息相關(guān)。

以2016年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）為例。①《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，載《交通財(cái)會(huì)》2016年第9期。該文件所規(guī)定的改革的總體要求、劃分原則及主要內(nèi)容，對(duì)于事權(quán)劃分改革在行政執(zhí)法領(lǐng)域中的適用具有重要的參鑒意義。特別是其中有關(guān)適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)、減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)、建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一等規(guī)定，為完善中央與地方、政府與市場(chǎng)間事權(quán)配置，提供了指導(dǎo)意見(jiàn)。此外，該文件還對(duì)哪些屬于中央獨(dú)享事權(quán)、哪些事權(quán)應(yīng)劃分到地方以及哪些事權(quán)該由央地共管也給出了相對(duì)明確的范圍。（見(jiàn)表2）

關(guān)于政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系厘定問(wèn)題，相較于央地事權(quán)劃分問(wèn)題而言，應(yīng)位于優(yōu)先調(diào)整對(duì)待的位置。若政府與市場(chǎng)的邊界不清，則最終必將影響到事權(quán)在央地之間的科學(xué)合理劃分配置問(wèn)題。

表2：央地事權(quán)劃分范圍

事權(quán)分類(lèi)事權(quán)范圍

中央獨(dú)享事權(quán)（1）國(guó)防；（2）外交；（3）國(guó)家安全；（4）出入境管理；（5）國(guó)防公路；（6）國(guó)界河湖治理；（7）全國(guó)性重大傳染病防治；（8）全國(guó)性大通道；（9）全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)；（10）其他基本公共服務(wù)。地方事權(quán)（1）社會(huì)治安；（2）市政交通；（3）農(nóng)村公路；（4）城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)；（5）其他受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)。

央地共同事權(quán)（1）義務(wù)教育、高等教育；（2）科技研發(fā)；（3）公共文化；（4）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；（5）基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生；（6）城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)；（7）就業(yè)；（8）糧食安全；（9）跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理；（10）其他體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)二者的定位進(jìn)行了總體性規(guī)定：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日第1版。處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，重點(diǎn)在于通過(guò)制度性安排，確保二者能夠優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)力?！胺矊偈袌?chǎng)能解決的，政府要簡(jiǎn)政放權(quán)、松綁支持，不要干預(yù)；凡屬市場(chǎng)不能有效解決的，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)補(bǔ)位，該管的要堅(jiān)決管、管到位、管出水平，避免出問(wèn)題?！雹弁敉骸对谛鲁B(tài)下處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年8月24日第7版。

不論是央地事權(quán)的劃分問(wèn)題，還是政府與市場(chǎng)的關(guān)系厘定問(wèn)題，都應(yīng)該放置于我國(guó)整體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌的大背景下進(jìn)行分析，引入“動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”來(lái)加以因應(yīng)。④趙全厚：《事權(quán)明確才能保障公共服務(wù)》，載《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2006年12月26日第6版。此外，還應(yīng)注意在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的當(dāng)下，法治化要求重大改革應(yīng)于法有據(jù)，改革的成果應(yīng)以法律法規(guī)等文本的形式予以確認(rèn)。這背后所反映出的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的“動(dòng)態(tài)”與法治所自有的“靜態(tài)”間存在著的博弈與張力。這就要求不論是央地事權(quán)優(yōu)化配置還是政府與市場(chǎng)關(guān)系劃分均應(yīng)循序漸進(jìn)，步步為營(yíng)，“且行且調(diào)整”，切不可操之過(guò)急，造成不必要的反復(fù)與折騰。在法治之“靜”與轉(zhuǎn)軌之“動(dòng)”之間尋求衡平，以法治思維與法治方式推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)央地事權(quán)劃分的法治化、政府與市場(chǎng)關(guān)系的法治化，以促進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、法治化。

2.理順政府與部門(mén)間的關(guān)系

正視政府與部門(mén)間關(guān)系存在的錯(cuò)位問(wèn)題，理順二者間的關(guān)系，首先需要科學(xué)合理地配置政府與其職能部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，貫徹權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，嚴(yán)格按照“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究，侵權(quán)要賠償”的標(biāo)準(zhǔn)建立健全行政權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督體系。職責(zé)權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)與邏輯不夠清晰、不盡合理將加劇現(xiàn)存的政府與部門(mén)間、各部門(mén)間職責(zé)交叉重疊等問(wèn)題。

其次，在厘清業(yè)已錯(cuò)位的政府與部門(mén)間的關(guān)系時(shí)，應(yīng)注意通過(guò)程序的合法性保障與行政權(quán)力配置有關(guān)的決策的科學(xué)性。在論證究竟何種行政權(quán)力應(yīng)由政府獨(dú)享，何種權(quán)力由政府與部門(mén)共享，何種權(quán)力由哪個(gè)部門(mén)享有時(shí)，要廣開(kāi)言路，通過(guò)專(zhuān)家論證會(huì)、實(shí)地調(diào)研、訪(fǎng)談、網(wǎng)上調(diào)查等多種方法進(jìn)行。保障公眾參與、專(zhuān)家介入，實(shí)務(wù)界與理論界共同研討。

再次，在政府與部門(mén)的關(guān)系厘定問(wèn)題上，應(yīng)通過(guò)制度性體制機(jī)制來(lái)控制與防范部門(mén)利益代替公共利益的問(wèn)題。如完善程序性機(jī)制與監(jiān)督制約機(jī)制，壓縮部門(mén)通過(guò)執(zhí)法來(lái)尋租的空間。完善相關(guān)立法，特別是從組織法的層面，規(guī)范政府與部門(mén)的關(guān)系。

復(fù)次，還應(yīng)借助于大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，完善政府與部門(mén)間與行政執(zhí)法相關(guān)的信息共享制度體系。打破政府綜合信息系統(tǒng)與各部門(mén)自有信息系統(tǒng)間的隔閡，對(duì)兩大行政執(zhí)法信息系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)轄與優(yōu)化升級(jí)，提高信息資源的利用率，增強(qiáng)行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的流動(dòng)性、交互性、實(shí)效性與權(quán)威性。

最后，應(yīng)增強(qiáng)政府的協(xié)調(diào)能力。改革，不可避免地將觸動(dòng)部分既得利益者的利益。在政府與部門(mén)的關(guān)系調(diào)整問(wèn)題上，同樣存在著部門(mén)利益抵制改革推進(jìn)的情況。政府要理順其與部門(mén)間的關(guān)系，同時(shí)要協(xié)調(diào)不同部門(mén)間的關(guān)系，則必然涉及到權(quán)限調(diào)整等事宜。每一項(xiàng)行政權(quán)力背后幾乎都對(duì)應(yīng)著相應(yīng)政府或部門(mén)的利益，對(duì)部門(mén)權(quán)限重新進(jìn)行優(yōu)化整合，需注意通過(guò)體制機(jī)制建構(gòu)或有針對(duì)性的制度安排增強(qiáng)政府的協(xié)調(diào)能力。

（二）優(yōu)化配置地方府際間權(quán)限，深化綜合執(zhí)法體制改革

要實(shí)現(xiàn)地方府際間行政執(zhí)法權(quán)限的優(yōu)化配置，首先應(yīng)理順地方府際間橫縱斜三向的關(guān)系。橫向權(quán)限配置關(guān)系的理順，重點(diǎn)在于加強(qiáng)上級(jí)政府及其部門(mén)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力，整合政府內(nèi)部的行政執(zhí)法等資源。縱向權(quán)限配置關(guān)系方面，需在省一級(jí)集權(quán)與地方市縣鄉(xiāng)分權(quán)間尋求平衡，在同一省域范圍內(nèi)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)政府組織間尋求行政執(zhí)法資源與利益的優(yōu)化配置與衡平，以最大限度地發(fā)揮上級(jí)政府及其部門(mén)的宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力與下級(jí)政府及其部門(mén)的自主自治與創(chuàng)新能力。斜向權(quán)限配置關(guān)系上，著重于互無(wú)隸屬關(guān)系的政府及其部門(mén)間的權(quán)限配置，通過(guò)行政執(zhí)法資源的統(tǒng)籌分配，以使得行政執(zhí)法資源相對(duì)豐富的地區(qū)向資源相對(duì)貧瘠、行政執(zhí)法法制化程度不高的地區(qū)輸入法治改革紅利，相互幫扶支持，以求得在法治化進(jìn)程中逐步縮小差距，實(shí)現(xiàn)法治資源配置的實(shí)質(zhì)平等。

其次，地方府際間權(quán)限在優(yōu)化配置時(shí)，應(yīng)注意將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適當(dāng)分離。權(quán)力本就易被濫用，當(dāng)行政權(quán)限劃分不清，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)糾纏交錯(cuò)時(shí)，實(shí)質(zhì)上為濫用權(quán)力提供了更大的便利條件，進(jìn)而使得有限的權(quán)力資源處于可能被濫用的更加危險(xiǎn)的境地。

再次，鑒于府際間權(quán)限混亂不清，職責(zé)交叉重復(fù)，將誘發(fā)權(quán)力爭(zhēng)相尋租，部門(mén)主義歪風(fēng)盛行等問(wèn)題。針對(duì)地方府際間權(quán)限配置存在的競(jìng)爭(zhēng)與沖突問(wèn)題，引入以“相互依賴(lài)、伙伴關(guān)系、協(xié)商機(jī)制、論壇規(guī)則”為特征的府際治理理念，不失為一種改革路徑。⑤劉祖云：《政府間關(guān)系：合作博弈與府際治理》，載《學(xué)?！?007年第1期。為傳統(tǒng)的“條條塊塊”式管控模式注入改革動(dòng)力，通過(guò)相應(yīng)的體制機(jī)制安排，為地方府際間協(xié)商合作、互助互幫提供交流溝通平臺(tái)。通過(guò)制度性安排，打造上級(jí)政府及其部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)有力，決策科學(xué)，下級(jí)政府及其部門(mén)分工協(xié)作，運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政執(zhí)法體制。同時(shí)，通過(guò)信息共享平臺(tái)等的建設(shè)，促使上下級(jí)及同級(jí)政府及其部門(mén)間行政執(zhí)法信息交互共享，暢通公務(wù)協(xié)作機(jī)制，以營(yíng)造監(jiān)督制約機(jī)制完備的良性行政權(quán)力運(yùn)行體系。

最后，優(yōu)化配置地方府際間權(quán)限，整合行政執(zhí)法資源，離不開(kāi)綜合執(zhí)法體制改革的深入推進(jìn)。還是以城管領(lǐng)域?yàn)槔?，針?duì)之前提及的城管綜合執(zhí)法體制改革存在的相關(guān)問(wèn)題，提出如下完善建議：一是，加強(qiáng)中央統(tǒng)籌，厘定綜合行政執(zhí)法的范圍邊界。一方面，應(yīng)注意避免因受到單一主管部門(mén)的管理，而影響到在城市管理工作中踐行跨部門(mén)綜合執(zhí)法的屬性特征。另一方面，一些地方的城管綜合執(zhí)法職能中，客觀上存在著部分超越了住建部所規(guī)定的城管職能范圍的問(wèn)題。在解決地方改革與中央決策間的沖突與矛盾時(shí)，應(yīng)注意既要尊重不同地域城市管理工作的自有特點(diǎn)，又要注意增強(qiáng)中央層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，維護(hù)和提升全國(guó)范圍內(nèi)城管綜合執(zhí)法的規(guī)范化和法制化程度。二是，理順專(zhuān)業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的關(guān)系。對(duì)于那些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法職能事項(xiàng)，不適宜進(jìn)行綜合執(zhí)法的，應(yīng)仍交由專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)。而對(duì)于那些專(zhuān)業(yè)性弱、技術(shù)含量低、涉及多部門(mén)、協(xié)調(diào)難度大的執(zhí)法職能事項(xiàng)，以及內(nèi)在整體性強(qiáng)、連續(xù)性程度高的事項(xiàng)則可以變多部門(mén)分段式執(zhí)法為單一部門(mén)綜合執(zhí)法。三是，實(shí)現(xiàn)一個(gè)主體對(duì)外。除了加強(qiáng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一性建設(shè)，逐步統(tǒng)一執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)識(shí)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法文書(shū)、執(zhí)法程序等之外，還應(yīng)注意加強(qiáng)綜合執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部分支機(jī)構(gòu)的整合，增強(qiáng)分支機(jī)構(gòu)間的協(xié)作力度，優(yōu)化執(zhí)法流程。四是，提高執(zhí)法人員的綜合執(zhí)法素質(zhì)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)“一人一崗多能”。提升綜合執(zhí)法素質(zhì)的目標(biāo)是使得執(zhí)法人員對(duì)本機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)有能力應(yīng)對(duì)處理。即便是遇到缺乏處理能力的執(zhí)法事項(xiàng)時(shí)，也應(yīng)具備分辨能力，一旦分辨出屬于本機(jī)關(guān)事務(wù)，則按照程序交相關(guān)行政執(zhí)法人員予以解決。

（三）轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法理念，創(chuàng)新執(zhí)法方式

行政執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變，實(shí)則與創(chuàng)新體制機(jī)制一樣，已成為一個(gè)“老生常談”的問(wèn)題。甚至有時(shí)候會(huì)隱約間感覺(jué)，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變理念，到底有多大用處？其實(shí)“用處”自不待言，不轉(zhuǎn)變觀念、理念，行為方式就會(huì)受到傳統(tǒng)管控思維潛移默化的影響，進(jìn)而使得法治化更多時(shí)候容易淪為口號(hào)，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式方法也就很難實(shí)現(xiàn)了。

在行政執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變上，既要看到問(wèn)題的嚴(yán)重性與長(zhǎng)期性，做好“持久戰(zhàn)”的準(zhǔn)備，又要綜合運(yùn)用多種機(jī)制來(lái)推動(dòng)理念的變革。人治思維的根深蒂固，與幾千年尊崇“圣人治世”的傳統(tǒng)文化有關(guān)。要將法治引入人心，實(shí)現(xiàn)全民守法，首先官要帶頭守法。將法治因素納入績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，健全獎(jiǎng)懲監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系，完善執(zhí)法流程，運(yùn)用程序性機(jī)制保障執(zhí)法行為依法而為。加大宣傳力度，綜合采用多種方式提升行政執(zhí)法人員法治素養(yǎng)，提升其以人為本、服務(wù)行政、責(zé)任行政等觀念。

如何創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，仍以網(wǎng)約車(chē)為例進(jìn)行分析。如前所述，盡管中央出臺(tái)部門(mén)規(guī)章宣告網(wǎng)約車(chē)合法化，但各地仍不同程度地，基本上都在沿用傳統(tǒng)的監(jiān)管方式、執(zhí)法方式對(duì)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制。依法行政原則似乎在這里起到了為堅(jiān)持套用傳統(tǒng)執(zhí)法方式監(jiān)管網(wǎng)約車(chē)的行政執(zhí)法者“辯護(hù)”的作用。因?yàn)榉删哂袦笮?，?dāng)新業(yè)態(tài)的發(fā)展突破了現(xiàn)行法的規(guī)定時(shí)，僵化適用法律，實(shí)際上對(duì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展是不公平且極為不利的。但作為執(zhí)法者對(duì)新業(yè)態(tài)不管不問(wèn)又不行，畢竟網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展同時(shí)也伴隨著沖擊正常出行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、安全隱患、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、壟斷經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題。那么，究竟什么才是正確的應(yīng)對(duì)姿勢(shì)？至少應(yīng)該積極地對(duì)網(wǎng)約車(chē)業(yè)態(tài)的發(fā)展樣態(tài)及運(yùn)行特征等進(jìn)行觀察與總結(jié)，通過(guò)開(kāi)門(mén)立法的方式，廣泛聽(tīng)取各界的意見(jiàn)和建議。既要立足本地特點(diǎn)，又要放眼世界，學(xué)習(xí)法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，探索前行。限制戶(hù)籍、車(chē)籍、車(chē)軸距等數(shù)量管制措施，在監(jiān)管傳統(tǒng)出租車(chē)的時(shí)候就已表現(xiàn)出諸多弊病。將出租車(chē)數(shù)量嚴(yán)格限制在某個(gè)缺乏科學(xué)論證（或者說(shuō)由于出行市場(chǎng)供求關(guān)系的潮汐特征很難進(jìn)行科學(xué)驗(yàn)證）的數(shù)值范圍內(nèi)，造成打車(chē)難、打車(chē)貴等問(wèn)題，同時(shí)也客觀上加劇了黑車(chē)市場(chǎng)的擴(kuò)張。而運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、選擇式執(zhí)法、釣魚(yú)執(zhí)法等舊有的執(zhí)法方式，難以有效發(fā)揮行政執(zhí)法的功效，也在持續(xù)減損著執(zhí)法系統(tǒng)的權(quán)威。

行政執(zhí)法方式要?jiǎng)?chuàng)新，就必須得適應(yīng)時(shí)代發(fā)展對(duì)其提出的新要求。重新審視檢查、許可、強(qiáng)制、處罰等傳統(tǒng)執(zhí)法方式，探索協(xié)同監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用監(jiān)管等新方式應(yīng)成為改革的發(fā)展方向之一。重事前許可審批、事后處罰的執(zhí)法方式，已經(jīng)很難適應(yīng)共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)迅猛發(fā)展的節(jié)奏了。行政執(zhí)法方式的創(chuàng)新離不開(kāi)信息技術(shù)的支持，借助于大數(shù)據(jù)支撐所打造的信息化執(zhí)法方式，在未來(lái)大有可為。囿于行政執(zhí)法資源的有限性以及決策方式的非法治化，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、選擇式執(zhí)法等預(yù)計(jì)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍將存在。但應(yīng)盡量避免采用類(lèi)似的執(zhí)法方式，減少其對(duì)執(zhí)法權(quán)威性、執(zhí)法資源的損耗。此外，應(yīng)對(duì)目前推行的“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”⑥“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”指在監(jiān)管過(guò)程中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。這一新型執(zhí)法方式在2015年8月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》發(fā)布后，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)推廣開(kāi)來(lái)。參見(jiàn)薛瀾、張帆：《推廣“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”機(jī)制完善監(jiān)管改革》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2016年10月30日第3版。、約談、投訴公告、行政執(zhí)法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等過(guò)去沒(méi)有采用或較少采用的行政執(zhí)法方式給予持續(xù)的關(guān)注，并注意通過(guò)制度設(shè)計(jì)提高上述方式的法治化程度，使其有法可依。

（四）增強(qiáng)行政執(zhí)法協(xié)作的制度化、法制化

如前所述，行政執(zhí)法協(xié)作目前制度化、法制化程度尚有較大的提升空間。針對(duì)行政執(zhí)法在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，可以從以下幾方面加以完善：一是建章立制，增強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)作意識(shí)；二是強(qiáng)化教育，提高執(zhí)法人員素質(zhì)；三是積極推行案件線(xiàn)索移送、信息共享等協(xié)作方式；四是消除地方保護(hù)主義對(duì)推行行政執(zhí)法協(xié)作的不良影響；五是規(guī)范行政執(zhí)法協(xié)作行為，完善行政執(zhí)法協(xié)作的監(jiān)督機(jī)制；⑦參見(jiàn)前引②，葉翎、楊邦意文，第41頁(yè)。六是加強(qiáng)部門(mén)合作、協(xié)作的組織法制建設(shè)；七是建立業(yè)務(wù)主管部門(mén)和綜合行政執(zhí)法部門(mén)的無(wú)縫銜接機(jī)制；八是探索構(gòu)筑跨區(qū)域行政執(zhí)法體系；九是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)間職權(quán)爭(zhēng)議裁定法治化。⑧金國(guó)坤：《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制研究》，載《行政法學(xué)研究》2016年第9期。

除了整體上的完善建議外，具體到網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，具體的建議包括：完善網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管法制建設(shè)、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、發(fā)揮地方政府主導(dǎo)作用、夯實(shí)網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管協(xié)作基礎(chǔ)、堅(jiān)持信用監(jiān)管導(dǎo)向、加強(qiáng)交流與溝通等方面。⑨參見(jiàn)前引③，全國(guó)工商、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管專(zhuān)家型人才培訓(xùn)班課題組文。行刑銜接領(lǐng)域，具體建議包括：一是學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)；二是反思已有立法，通過(guò)啟動(dòng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行立法的方式，界定銜接機(jī)制主體的范圍、細(xì)化涉嫌犯罪案件移送的標(biāo)準(zhǔn)、程序和時(shí)限、明確銜接機(jī)制證據(jù)轉(zhuǎn)化的條件和程序、明確檢察機(jī)關(guān)在銜接機(jī)制中的地位和職責(zé)、建立運(yùn)轉(zhuǎn)有效的工作制度；⑩參見(jiàn)前引⑧，郭彥文，第5-7頁(yè)。三是反思行刑銜接的基礎(chǔ)理論，尤其是“刑事優(yōu)先”原則，重點(diǎn)關(guān)注“同步協(xié)調(diào)”原則的適用。①參見(jiàn)前引⑤，練育強(qiáng)文。

（五）完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度，打造閉環(huán)體系

監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度不完備，閉環(huán)體系存在“缺口”將嚴(yán)重影響該制度對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)管效果，也難以成為保障行政執(zhí)法體制機(jī)制良性運(yùn)行的“安全閥”。針對(duì)業(yè)已存在的問(wèn)題及其背后的深層原因，至少應(yīng)從以下幾方面加以完善：一是各級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)有行政執(zhí)法職權(quán)的政府及其部門(mén)，均應(yīng)依法開(kāi)展本級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)梳理與清理工作，編制權(quán)力清單與責(zé)任清單，厘清其權(quán)限范圍，明確職責(zé)；二是通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)流程，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，打造信息化監(jiān)管與過(guò)程型監(jiān)管，對(duì)執(zhí)法者越位、缺位、錯(cuò)位等問(wèn)題，嚴(yán)格查處，動(dòng)態(tài)監(jiān)管；三是應(yīng)充分調(diào)動(dòng)不同主體對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督積極性，通過(guò)完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)信息反饋與保障機(jī)制，依法做好內(nèi)部監(jiān)督考核與外部主體參與無(wú)縫銜接的監(jiān)督問(wèn)責(zé)工作。行政監(jiān)督應(yīng)與立法監(jiān)督（重視源頭治理，以完善立法的形式保障行政執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)責(zé)的法制化）、司法監(jiān)督（發(fā)揮法院司法審查、檢察院提起行政公益訴訟等制度的功效）、社會(huì)監(jiān)督（充分發(fā)揮投訴、舉報(bào)等功能）形成閉環(huán)體系；四是制定科學(xué)合理的績(jī)效考核指標(biāo)體系，將依法行政、嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法等以具有可操作性的評(píng)價(jià)指標(biāo)的方式列入其中，獎(jiǎng)懲結(jié)合。

四、國(guó)家治理體系對(duì)行政執(zhí)法體制提出的“現(xiàn)代化”要求與標(biāo)準(zhǔn)

行政執(zhí)法體制改革的推進(jìn)效果如何，是國(guó)家治理體系能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要考核因素。在治理體系由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代化的過(guò)程中，應(yīng)科學(xué)把握其與行政執(zhí)法體制改革的關(guān)系，明確國(guó)家治理體系對(duì)行政執(zhí)法體制提出的“現(xiàn)代化”要求與標(biāo)準(zhǔn)。在觀念層面上，“現(xiàn)代化”要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法思維理念，從傳統(tǒng)的行政管理控制思維逐步轉(zhuǎn)向行政治理服務(wù)思維。在體制運(yùn)行層面上，“現(xiàn)代化”要求在改革行政執(zhí)法體制的過(guò)程中，應(yīng)特別注意逐步去除傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)與官僚體制所具有的僵化弊端。在依法行政的前提下，適當(dāng)增加行政執(zhí)法體制機(jī)制的彈性與靈活性，以使之能夠在面對(duì)社會(huì)不同主體日益增長(zhǎng)的各類(lèi)需求時(shí)，增強(qiáng)回應(yīng)性與制度彈性。從健全完善體制的角度講，行政執(zhí)法體制的“現(xiàn)代化”標(biāo)準(zhǔn)，至少應(yīng)包括：行政權(quán)限清晰、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有力、公務(wù)協(xié)作順暢、執(zhí)法流程閉環(huán)等幾個(gè)方面。而嚴(yán)格按照現(xiàn)代化的要求與標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，厘定中央與地方、政府與市場(chǎng)、橫向、縱向、斜向府際間的關(guān)系，科學(xué)合理地優(yōu)化配置有限的行政執(zhí)法資源，則是改革走向成功的必由之路。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

*中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)博士研究生。本文系王敬波教授主持的國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與法治政府建設(shè)研究”（14ZDA018）的階段性成果。在此特別感謝王敬波教授對(duì)本文的悉心指導(dǎo)。