丁峰

摘要：2009年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定并出臺(tái)了《城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》，由此總規(guī)實(shí)施評(píng)估工作進(jìn)入了規(guī)范化、法制化的軌道。在此之后，上海、北京、廣州等城市開(kāi)展了一系列總規(guī)實(shí)施評(píng)估的實(shí)踐，在評(píng)估的方法和機(jī)制等方面進(jìn)行了積極的探索。然而，在具體實(shí)踐過(guò)程中，總規(guī)實(shí)施評(píng)估受到諸多挑戰(zhàn)，難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。在這樣的背景下，如何開(kāi)展總規(guī)實(shí)施評(píng)估，已經(jīng)成為總規(guī)變革的關(guān)鍵性議題之一。

關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估；動(dòng)態(tài)維護(hù)；階段評(píng)估：年度評(píng)估；專項(xiàng)評(píng)估

2016年9月1日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在濟(jì)南市召開(kāi)全國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃改革工作座談會(huì)。會(huì)議重點(diǎn)指出要加快推動(dòng)城市總體規(guī)劃改革，將城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容改革簡(jiǎn)化為“一張圖”、“一張表”，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和監(jiān)督改革。2016年10月31日，國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，要求城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)定期組織對(duì)城市總體規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，提出促進(jìn)規(guī)劃有效實(shí)施的建議和措施，建立城市規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)城市總體規(guī)劃評(píng)估報(bào)告進(jìn)行匯總，并將核心指標(biāo)實(shí)施情況等重點(diǎn)內(nèi)容向社會(huì)公布。

一、研究目的

本文在借鑒國(guó)內(nèi)外城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，為確保城市總體規(guī)劃剛性內(nèi)容可實(shí)施、可監(jiān)督，彈性內(nèi)容可引導(dǎo)、可調(diào)控，建立實(shí)施評(píng)估與監(jiān)督檢查相結(jié)合的實(shí)施監(jiān)督管理機(jī)制，全面、客觀、多維度對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展和落實(shí)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)了解和實(shí)施監(jiān)督，最終總結(jié)出一套適應(yīng)總體規(guī)劃改革趨勢(shì)的城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方法。

二、案例研究與總結(jié)

（一）國(guó)外城市規(guī)劃評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示

1.城市總體規(guī)劃評(píng)估的意義

國(guó)外城市規(guī)劃評(píng)估的作用可總結(jié)為以下4個(gè)方面完善規(guī)劃方案編制、保障規(guī)劃實(shí)施、促進(jìn)城市發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、平衡和調(diào)解社會(huì)各方利益。

（1）完善規(guī)劃方案編制。波特蘭、巴爾的摩等城市的經(jīng)驗(yàn)表明，高品質(zhì)的規(guī)劃方案和文本可以提高規(guī)劃實(shí)施的程度。通過(guò)規(guī)劃評(píng)估，可以滾動(dòng)式地完善和提高規(guī)劃文本的質(zhì)量，可以發(fā)現(xiàn)城市中較完善地區(qū)和需要改善的地區(qū)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)與規(guī)劃一致或矛盾方面，進(jìn)而幫助確定未來(lái)規(guī)劃的重點(diǎn)，指導(dǎo)下一輪規(guī)劃的編制（如波特蘭、西雅圖、舊金山）。（2）保障規(guī)劃實(shí)施。規(guī)劃評(píng)估能夠協(xié)助監(jiān)督規(guī)劃各項(xiàng)職能由政府各職能部門按計(jì)劃地開(kāi)展，也能檢查出各地區(qū)、各層次政府之間行動(dòng)的不一致之處，在一定程度上解決相互之間的歧義和矛盾，進(jìn)而提高規(guī)劃的可實(shí)施程度，提高政府的行政效率。這一點(diǎn)在華盛頓特區(qū)和紐約市等大城市的規(guī)劃評(píng)估作用中體現(xiàn)得尤為明顯。（3）促進(jìn)城市發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)建立指標(biāo)系統(tǒng)，規(guī)劃評(píng)估可以對(duì)規(guī)劃是否能促進(jìn)城市發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。例如，西雅圖的規(guī)劃評(píng)估項(xiàng)目通過(guò)每隔5年對(duì)一些設(shè)定的指標(biāo)（如空氣質(zhì)量、出行時(shí)間等）進(jìn)行監(jiān)測(cè)，幫助修正規(guī)劃目標(biāo)，為城市的發(fā)展目標(biāo)服務(wù)，從而提高人們的福利水平，改善人們的生活質(zhì)量，創(chuàng)造更具吸引力的城市。（4）平衡和調(diào)解社會(huì)利益。注重社會(huì)公正性的城市（如西雅圖、溫哥華）的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)表明，進(jìn)行規(guī)劃評(píng)估的過(guò)程本身可以在政府和公眾之間架起溝通和對(duì)話的橋梁，增加公眾對(duì)政府的信任度。在政治職能城市或社會(huì)關(guān)系較為緊張的城市，規(guī)劃評(píng)估過(guò)程還可以幫助促進(jìn)不同利益團(tuán)體間的溝通，淡化或解決這些利益團(tuán)體之間的矛盾，增進(jìn)這些利益團(tuán)體之間的互相理解（如芝加哥、華盛頓）。實(shí)際上，以上國(guó)外城市的規(guī)劃評(píng)估所具有的作用已在我國(guó)得到不同程度的印證，如其在完善規(guī)劃方案的編制、促進(jìn)城市發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等方面的作用，也在我國(guó)城市的評(píng)估實(shí)踐中得以體現(xiàn)。而在保障規(guī)劃實(shí)施、促進(jìn)公眾參與及協(xié)調(diào)社會(huì)利益等方面，我國(guó)城市還有待充分發(fā)揮規(guī)劃評(píng)估的作用。

2.劃實(shí)施評(píng)估的類型

（1）規(guī)劃的編制：我國(guó)的規(guī)劃編制問(wèn)題既體現(xiàn)在規(guī)劃中編制的內(nèi)容難以指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施，也體現(xiàn)在規(guī)劃方案的表達(dá)不到位，文本質(zhì)量不高，難以保證規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)等方面。（2）規(guī)劃的實(shí)施：規(guī)劃編制周期長(zhǎng)，審批環(huán)節(jié)繁冗，受政治、利益集團(tuán)影響等因素導(dǎo)致我國(guó)規(guī)劃實(shí)施效率低；現(xiàn)行行政體制內(nèi)條塊關(guān)系不清晰，規(guī)劃的編制、實(shí)施、監(jiān)測(cè)和管理主體各不相同，導(dǎo)致同級(jí)之間、上下級(jí)之間銜接不順暢，職能劃分不清晰，規(guī)劃實(shí)施屢有矛盾。（3）規(guī)劃的效果：國(guó)內(nèi)目前還未建立起一套科學(xué)的規(guī)劃實(shí)施效果反饋系統(tǒng)，沒(méi)有及時(shí)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行檢驗(yàn)和反思。城市越發(fā)展，規(guī)模越大，規(guī)劃對(duì)城市做出準(zhǔn)確預(yù)期判斷的把握就越低，規(guī)劃實(shí)施的不確定性增加，有效性隨之降低。了解規(guī)劃判斷是否準(zhǔn)確，決定修訂與否，需要對(duì)規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行了解，對(duì)比規(guī)劃目標(biāo)衡量偏差。（4）規(guī)劃涉及的利益平衡：在規(guī)劃的全過(guò)程中，政府、企業(yè)、市民等各利益主體之間存在必然的矛盾，這些矛盾在城市更新、城市改造的項(xiàng)目中體現(xiàn)得尤為明顯。對(duì)實(shí)際的利益分配關(guān)系如何調(diào)和缺乏了解和研究，將引發(fā)更加復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。

3.經(jīng)驗(yàn)和啟示

從規(guī)劃評(píng)估在國(guó)外城市所起的作用看，我國(guó)城市存在的以上規(guī)劃問(wèn)題都可以通過(guò)規(guī)劃評(píng)估找到解決或修正的辦法。然而，當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作開(kāi)展得并不充分，已開(kāi)展的評(píng)估項(xiàng)目往往只是國(guó)外先進(jìn)規(guī)劃評(píng)估的一部分。規(guī)劃評(píng)估工作應(yīng)該系統(tǒng)地結(jié)合規(guī)劃編制、實(shí)施、效果等方面進(jìn)行研究，應(yīng)該在定性評(píng)估的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)例，并注重定量研究評(píng)估。在這些方面，國(guó)外城市的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚪o予我們?cè)S多指導(dǎo)

（二）上海市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估

上海本輪城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的分析，從發(fā)展目標(biāo)、城市規(guī)模、空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、住宅發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、城市品質(zhì)、綜合交通、市政設(shè)施、實(shí)施機(jī)制十一大項(xiàng)重要指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。從總體規(guī)劃實(shí)施的具體指標(biāo)來(lái)看，分為三種類型。第一類是提前實(shí)現(xiàn)2020年規(guī)劃指標(biāo)，反映出城市建設(shè)步伐加快、能級(jí)不斷增強(qiáng)、發(fā)展支撐能力提升的良性發(fā)展趨勢(shì)。第二類是突破2020年規(guī)劃控制指標(biāo)，反映出城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張、用地績(jī)效相對(duì)粗放、土地和環(huán)境等資源壓力巨大。第三類是尚未達(dá)到2020年規(guī)劃目標(biāo)。其中，大部分指標(biāo)雖未達(dá)到2020年目標(biāo)，但比十年前有大幅提高，并按照規(guī)劃目標(biāo)分階段逐步推進(jìn)。endprint

實(shí)施評(píng)估結(jié)論中具體給出以下四條建議：

（1）加強(qiáng)對(duì)城市整體發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)和指導(dǎo)：（2）研究部署和適時(shí)啟動(dòng)新一輪城市總體規(guī)劃編制工作；（3）針對(duì)城市發(fā)展的重要任務(wù)和重大問(wèn)題，加強(qiáng)政策法規(guī)建設(shè)；（4）強(qiáng)化城市戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺(tái)的支撐作用，建設(shè)《上海市城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺(tái)（SOD）》

（三）武漢市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估

武漢市于2010年開(kāi)展了城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作。

突出評(píng)估的針對(duì)性：明確城市總體規(guī)劃實(shí)施的主體單位和責(zé)任從武漢市上輪城市總體規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)看，還存在相關(guān)部門對(duì)城市總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性認(rèn)識(shí)不夠、實(shí)施責(zé)任不明晰、實(shí)施積極性不高，以及規(guī)劃實(shí)施的體制機(jī)制不完善等問(wèn)題，導(dǎo)致城市總體規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度緩慢甚至隨意調(diào)整規(guī)劃。因此，本次規(guī)劃實(shí)施評(píng)估主要面向兩個(gè)方面的規(guī)劃實(shí)施主體：

1.面向規(guī)劃管理部門

通過(guò)對(duì)分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等下位規(guī)劃和橫向各專項(xiàng)規(guī)劃的編制情況進(jìn)行梳理、分析，評(píng)估城市總體規(guī)劃的內(nèi)容在規(guī)劃體系中是否做到了層層落實(shí)，提出城市總體規(guī)劃的哪些內(nèi)容需要規(guī)劃管理部門從規(guī)劃編制計(jì)劃的源頭上進(jìn)行強(qiáng)化，明確哪些已編制完成的規(guī)劃因不符合城市總體規(guī)劃而需要進(jìn)行修正，建立規(guī)劃管理部門自身的整改機(jī)制。

2.面向各相關(guān)部門、各區(qū)和規(guī)劃建設(shè)主體單位

通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀建設(shè)情況的對(duì)照檢查，進(jìn)一步明確城市總體規(guī)劃實(shí)施的主體單位和責(zé)任，對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度緩慢或?qū)嵤┯衅睢⒇?zé)任不明確的單位，提出整改建議和措施。

評(píng)估工作框架：強(qiáng)化編制、審批、反饋環(huán)節(jié)的同步推進(jìn)與北京市、上海市等圍繞城市總體規(guī)劃內(nèi)容開(kāi)展專題評(píng)估所不同的是，武漢市城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的工作框架更強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)劃管理和規(guī)劃反饋環(huán)節(jié)的評(píng)估，分為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制評(píng)估、“兩證一書”規(guī)劃管理評(píng)估、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和空間發(fā)展評(píng)估、土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)估、交通規(guī)劃實(shí)施評(píng)估、市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和勘測(cè)信息平臺(tái)建設(shè)，同步開(kāi)展城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方法和體制機(jī)制研究，根據(jù)評(píng)估結(jié)論，滾動(dòng)制定“年度規(guī)劃實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃”，形成規(guī)劃編制、審批管理、實(shí)施效果、規(guī)劃反饋、評(píng)估機(jī)制建設(shè)和信息平臺(tái)建設(shè)“六位一體”同步推進(jìn)的工作框架，建立“規(guī)劃編制—實(shí)施—反饋—整改”的動(dòng)態(tài)跟蹤維護(hù)機(jī)制。各專項(xiàng)內(nèi)容分別以規(guī)劃白皮書、藍(lán)皮書和年度報(bào)告等成果形式向社會(huì)發(fā)布。

實(shí)施效果評(píng)估方法：建立相對(duì)完善的實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建了按照科學(xué)性、全面性和易收集性的原則進(jìn)行選取的，由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)人文、資源和環(huán)境4個(gè)大類、27項(xiàng)指標(biāo)組成的評(píng)估指標(biāo)體系。同時(shí)，圍繞規(guī)劃實(shí)施效果和規(guī)劃實(shí)施過(guò)程選擇直接相關(guān)的影響要素，選取規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施、空間發(fā)展布局、重要功能區(qū)建設(shè)和規(guī)劃實(shí)施機(jī)制等4個(gè)方面共46個(gè)要素進(jìn)行評(píng)估。

對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)采取定量計(jì)算與定性分析相結(jié)合的方式，進(jìn)行實(shí)現(xiàn)度、偏差率和吻合度分析。其中，實(shí)現(xiàn)度=現(xiàn)狀情況/規(guī)劃指標(biāo)×100%；偏差率為城市現(xiàn)狀情況與規(guī)劃目標(biāo)的偏離程度；吻合度為對(duì)定性描述部分的現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo)對(duì)比的綜合判斷，將定性描述轉(zhuǎn)換為定量測(cè)算。在綜合評(píng)估時(shí)，采用指標(biāo)權(quán)重賦值、評(píng)分等方法，建立綜合評(píng)價(jià)計(jì)模型分析。

實(shí)施環(huán)境評(píng)估：強(qiáng)化城市總體規(guī)劃的適應(yīng)性評(píng)價(jià)自2006年新一輪城市總體規(guī)劃編制完成以來(lái)，武漢市的發(fā)展形勢(shì)出現(xiàn)了較大變化。對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生影響方式主要體現(xiàn)在發(fā)展內(nèi)涵要求和空間要求上，將會(huì)分別影響到城市性質(zhì)、城市規(guī)模、發(fā)展方向、用地布局和空間結(jié)構(gòu)5個(gè)重要層面。本次城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)需要對(duì)這些變化了的實(shí)施環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析原來(lái)制定的城市總體規(guī)劃內(nèi)容是否仍然具有適應(yīng)性，是否需要進(jìn)行調(diào)整、修訂或者在下位規(guī)劃中進(jìn)一步補(bǔ)充和明確。

三、實(shí)施評(píng)估辦法的問(wèn)題梳理

《城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》自2009年實(shí)行以來(lái)，大部分城市都基于此編制了實(shí)施評(píng)估報(bào)告，但基于對(duì)各省城市總規(guī)實(shí)施評(píng)估工作的梳理及分析，可以看出《辦法》對(duì)各地總規(guī)實(shí)施評(píng)估管理工作取得了一定的成效，但同時(shí)也暴露出《辦法》本身的一些突出問(wèn)題。

（一）作用的錯(cuò)位：估目的與地位太理想，與現(xiàn)實(shí)不匹配

從整體上看，省、市兩級(jí)部門對(duì)總規(guī)實(shí)施評(píng)估應(yīng)有作用的認(rèn)識(shí)是相對(duì)一致而且準(zhǔn)確的，超過(guò)半數(shù)的受訪省份都將“掌握城市發(fā)展動(dòng)態(tài)”和“檢驗(yàn)規(guī)劃的實(shí)施效果”認(rèn)定為總規(guī)實(shí)施評(píng)估應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。

與上述認(rèn)知相悖的是，在實(shí)際操作中城市總規(guī)實(shí)施評(píng)估的真實(shí)目的與理想目標(biāo)差距很大。各地規(guī)劃管理部門在實(shí)際工作中更多地將總規(guī)實(shí)施評(píng)估看作修編城市總規(guī)的前置條件，因此為總規(guī)修編提供依據(jù)成為開(kāi)展評(píng)估的首要目的。

從主體與地位的角度看，評(píng)估工作是本級(jí)城市政府對(duì)現(xiàn)行總規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行回顧與反思的過(guò)程，是現(xiàn)行總規(guī)實(shí)施過(guò)程中的重要組成部分，其作用是維護(hù)總規(guī)的科學(xué)性，“避免有的地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人違反程序，隨意干預(yù)和變更規(guī)劃”。而在實(shí)際情況中，總規(guī)實(shí)施評(píng)估卻成為推翻現(xiàn)行總規(guī)的工具，將評(píng)估的地位異化為申請(qǐng)新一輪總規(guī)修編的前置條件，即將其作用偷換為新一輪總規(guī)修編的論證報(bào)告。究其原因，在于總規(guī)實(shí)施評(píng)估工作成為了地方城市政府自身事權(quán)范圍內(nèi)申請(qǐng)新一輪總規(guī)修編最便捷、最容易成功的路徑。因此，在上一輪土地財(cái)政和GDP考核的發(fā)展環(huán)境下，地方政府不遺余力地通過(guò)推動(dòng)評(píng)估工作達(dá)到總規(guī)修編的目的。

（二）程序的缺位：評(píng)估工作與程序不完善

（1）主體權(quán)責(zé)不清，工作開(kāi)展困難。由于評(píng)估工作涉及社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域，決定了其性質(zhì)的綜合性和復(fù)雜性，因此需要多個(gè)部門主體共同參與、高度配合才能完成。而在《辦法》中并沒(méi)有明確各相關(guān)主體的具體權(quán)責(zé)，導(dǎo)致地方規(guī)劃管理部門無(wú)法充分統(tǒng)籌推動(dòng)其他部門參與配合，使得評(píng)估工作很難開(kāi)展。（2）評(píng)估常態(tài)化機(jī)制缺失。在大多數(shù)的城市評(píng)估工作中，僅開(kāi)展了一輪評(píng)估工作，沒(méi)有按照規(guī)定周期進(jìn)行動(dòng)態(tài)推進(jìn)，常態(tài)化的工作機(jī)制尚未建立起來(lái)。而對(duì)比國(guó)外案例城市的研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)城市都有相對(duì)固定的周期甚至是年度評(píng)估，如紐約在每年年度評(píng)估基礎(chǔ)上，根據(jù)市長(zhǎng)任期確定每四年進(jìn)行一次回顧式評(píng)估；西雅圖總規(guī)實(shí)施評(píng)估的周期則為5年。一方面，《辦法》規(guī)定的兩年一次的周期值得商榷；另一方面，作為短周期的評(píng)估，內(nèi)容顯得冗繁，在這周期內(nèi)不是所有評(píng)估內(nèi)容都能在兩年內(nèi)發(fā)生明顯變化，實(shí)際操作過(guò)程中評(píng)估周期較長(zhǎng)；此外，連續(xù)的年度追蹤與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)對(duì)于評(píng)估工作極為重要。endprint

（三）要求的異位：評(píng)估的編制要求不到位

（1）缺乏明確框架，不利于統(tǒng)一審查管理。由于《辦法》中缺乏細(xì)化、明確的辦法框架和審批標(biāo)準(zhǔn)，而多數(shù)省份缺乏對(duì)評(píng)估細(xì)則的制定，導(dǎo)致各省對(duì)城市總規(guī)實(shí)施評(píng)估工作的管理難度極大，在技術(shù)層面無(wú)法進(jìn)行有效指導(dǎo)，評(píng)估內(nèi)容、成果形式和評(píng)估深度等方面均不易統(tǒng)一，增大了評(píng)估管理與成果審查的難度。（2）在評(píng)估內(nèi)容上側(cè)重點(diǎn)不明確。在評(píng)估內(nèi)容方面，《辦法》做了原則性規(guī)定，具有一定的試驗(yàn)性和探索性，有調(diào)整的必要與可能。通過(guò)近幾年的實(shí)施可以發(fā)現(xiàn)，在各項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容中，各省、各城市均重視對(duì)發(fā)展目標(biāo)、物質(zhì)空間與用地、強(qiáng)制性內(nèi)容的評(píng)估：而認(rèn)為對(duì)決策機(jī)制和政策實(shí)施等評(píng)估內(nèi)容應(yīng)適當(dāng)簡(jiǎn)化。此外，還認(rèn)為“對(duì)宏觀背景及重大事件的評(píng)估”是十分必要的，這暴露出了現(xiàn)有總規(guī)實(shí)施評(píng)估工作框架注重對(duì)實(shí)施結(jié)果的分析和對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題的揭示，但缺少對(duì)實(shí)施問(wèn)題產(chǎn)生原因的分析。同時(shí)，學(xué)術(shù)界也認(rèn)為對(duì)城市發(fā)展的前瞻性判斷是規(guī)劃評(píng)估的重要工作。因此，評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有內(nèi)容基礎(chǔ)上，增加對(duì)宏觀背景和重大事件的分析，同時(shí)強(qiáng)調(diào)相關(guān)政策實(shí)施影響等評(píng)估內(nèi)容的重要性，完善、明確評(píng)估工作中的側(cè)重點(diǎn)。（3）成果形式不能充分反映規(guī)劃實(shí)施情況。原《辦法》一方面要求總規(guī)編制單獨(dú)的強(qiáng)制性內(nèi)容實(shí)施報(bào)告，另一方面未涉及圖紙的相關(guān)內(nèi)容。而在具體的實(shí)施過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)圖紙是構(gòu)成評(píng)估成果不可或缺的組成部分，用地、空間等圖紙是檢驗(yàn)總規(guī)實(shí)施情況的法定依據(jù)，因此圖紙能夠清晰直觀地反映總規(guī)實(shí)施的真實(shí)情況。其中，建設(shè)用地對(duì)比圖和生態(tài)空間保護(hù)圖是最為必要的圖紙，重大基礎(chǔ)設(shè)施分布圖、重大項(xiàng)目分布圖也被建議納入評(píng)估必要圖紙名單。

四、總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的思路

一個(gè)好的規(guī)劃，是剛性控制、彈性引導(dǎo)和科學(xué)行動(dòng)的結(jié)合。但在規(guī)劃期限內(nèi)的實(shí)施不可避免會(huì)出現(xiàn)偏差：空間發(fā)展上的不適應(yīng)和時(shí)間推進(jìn)上的不對(duì)應(yīng)。因此需要建立一個(gè)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)糾正，并建立空間維度和時(shí)間維度的雙平臺(tái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)。這個(gè)實(shí)施反饋編制的活動(dòng)具有動(dòng)態(tài)性、發(fā)現(xiàn)性和總結(jié)性。

（1）建立一套“年度評(píng)估”與“階段評(píng)估”相結(jié)合的評(píng)估機(jī)制?！澳甓仍u(píng)估”每年評(píng)估一次，是將總體規(guī)劃評(píng)估工作作為總規(guī)動(dòng)態(tài)調(diào)整的年度監(jiān)測(cè)手段。年度評(píng)估重點(diǎn)在于及時(shí)掌握城市建設(shè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，為城市發(fā)展建立動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)。主要是核查城市發(fā)展落地與年度實(shí)施計(jì)劃匹配性的重要工作，客觀分析年度城市建設(shè)各類用地及項(xiàng)目的實(shí)施情況，并對(duì)下一年度城市規(guī)劃的重點(diǎn)關(guān)注方向提出建議，在方法上，通常采用“一致性”的方法，即比對(duì)現(xiàn)狀情況與規(guī)劃目標(biāo)是否一致，判斷實(shí)施效果及原有的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，更多是反饋預(yù)警作用。同時(shí)年度評(píng)估是各專項(xiàng)系統(tǒng)規(guī)劃編制的重要依據(jù)和參考?！半A段評(píng)估”在評(píng)估期限上不固定，主要與近期建設(shè)規(guī)劃周期對(duì)應(yīng)，同時(shí)滿足本級(jí)政府實(shí)施管理和省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳監(jiān)督檢查的需求。若只因?yàn)槟骋恢卮髥?wèn)題與城市總體規(guī)劃產(chǎn)生沖突，則需要加入針對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行專題研究。“階段總結(jié)”重點(diǎn)在于系統(tǒng)總結(jié)總規(guī)階段性的實(shí)施績(jī)效，主要核查城市總體規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)分解及落實(shí)情況，總體規(guī)劃實(shí)施的行動(dòng)計(jì)劃制定和執(zhí)行情況，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制情況，總體規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任落實(shí)情況，信息公開(kāi)、公眾參與等決策機(jī)制的建立和運(yùn)行情況。

（2）評(píng)估內(nèi)容。評(píng)估內(nèi)容上“年度評(píng)估”和“階段評(píng)估”各有所偏重，常態(tài)化評(píng)估因?yàn)樵u(píng)估周期較短，只需對(duì)當(dāng)年城市建中建設(shè)區(qū)的人口、建設(shè)用地規(guī)模和規(guī)劃區(qū)內(nèi)年度實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，并核查新增建設(shè)用地與規(guī)劃區(qū)內(nèi)空間管制控制的合規(guī)、合法性。階段總結(jié)評(píng)估的內(nèi)容則較為全面，主要包括階段性主要目標(biāo)落實(shí)情況、規(guī)劃區(qū)內(nèi)結(jié)構(gòu)性要素的落實(shí)情況、規(guī)劃區(qū)內(nèi)項(xiàng)目落實(shí)情況、新增建設(shè)用地與空間管制控制線的合規(guī)情況、下位規(guī)劃編制引導(dǎo)情況、規(guī)劃委員會(huì)、信息公開(kāi)以及公眾參與等決策機(jī)制的建立和運(yùn)行情況、規(guī)劃實(shí)施時(shí)效與預(yù)判等。

（3）評(píng)估技術(shù)手段。借助“一書兩證”審批平臺(tái)、總體規(guī)劃數(shù)字化信息管理平臺(tái)和高清衛(wèi)片對(duì)建設(shè)用地和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)匯總和用地差異比對(duì)，為評(píng)估工作奠定堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，大大縮短了評(píng)估工作的周期。

（4）建立完善的監(jiān)督體系。通過(guò)建立一套目標(biāo)、指標(biāo)、坐標(biāo)相對(duì)應(yīng)相關(guān)聯(lián)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，建立一個(gè)可操作可度量可考核的指標(biāo)體系。以此查看行動(dòng)是否達(dá)到預(yù)期遠(yuǎn)景，是否出現(xiàn)偏差，關(guān)注的角度兼顧全局考慮和對(duì)特定問(wèn)題的關(guān)注。在監(jiān)督方式上，主要采用規(guī)劃許可信息系統(tǒng)和省級(jí)空間信息平臺(tái)監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、規(guī)劃督察員、專項(xiàng)檢查和隨機(jī)抽查等手段，對(duì)實(shí)施評(píng)估成果中的指標(biāo)性結(jié)論和新增建設(shè)用地與剛性控制線的核查情況進(jìn)行督查，以確保規(guī)劃實(shí)施的嚴(yán)肅性。同時(shí)要加快建立具有實(shí)施性的公眾參與監(jiān)督制度，使規(guī)劃認(rèn)知走向平民化，推進(jìn)監(jiān)督檢查主體多元化。

（5）建立總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估與監(jiān)督檢查互動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。實(shí)施評(píng)估作為總規(guī)當(dāng)年和階段實(shí)施的監(jiān)測(cè)手段，規(guī)劃管理部門需將評(píng)估結(jié)果反饋紿本級(jí)政府部門和上級(jí)行政主管部門，針對(duì)評(píng)估中的問(wèn)題，上級(jí)行政主管部門對(duì)規(guī)劃管理部門下達(dá)整改通知。對(duì)于問(wèn)題的本源分為規(guī)劃本身問(wèn)題和實(shí)施過(guò)程中的決策、機(jī)制導(dǎo)致的問(wèn)題，不同的問(wèn)題給予不同的處罰。

以此監(jiān)督檢查機(jī)制來(lái)督促規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的規(guī)劃編制成果更具科學(xué)性，同時(shí)約束規(guī)劃管理部門在決策和協(xié)調(diào)機(jī)制上的合理性。最終目的在于通過(guò)建立持續(xù)性的反饋和自我調(diào)整的機(jī)制，提高總體規(guī)劃自我完善能力，以應(yīng)對(duì)各種變化因素，也為規(guī)劃的實(shí)施留有彈性空間。endprint