邢斯達(dá)

內(nèi)容摘要：近年來，政府引導(dǎo)基金作為一種新型的財政支出方式，在各級政府財政支出結(jié)構(gòu)中逐漸起到舉足輕重的作用。然而，隨著各級政府引導(dǎo)基金政策的不斷推進(jìn)，資金廣泛結(jié)存、政府部門決策參與過度、財政資金的使用效率低下等問題不斷涌現(xiàn)。本文通過對國外比較成功的政府引導(dǎo)基金進(jìn)行經(jīng)驗借鑒，并結(jié)合我國實際情況，給出了相應(yīng)建議，以期使我國政府引導(dǎo)基金政策得以穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府引導(dǎo)基金 資金結(jié)存 過度參與 國際借鑒

引言

20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，隨著以信息技術(shù)革命為中心的高新技術(shù)的發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)逐漸趨于一體化，融為一個整體。在這一進(jìn)程中，世界各國生產(chǎn)力得到巨大提升，經(jīng)濟(jì)也得以迅速發(fā)展。然而隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程不斷加速，國際競爭加劇，國際投資風(fēng)險增加等問題相繼產(chǎn)生，這對于我國傳統(tǒng)民族工業(yè)造成巨大沖擊。在這一全球化進(jìn)程中，我國受到如此巨大影響的主要原因是技術(shù)創(chuàng)新不足。技術(shù)創(chuàng)新作為經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機(jī)，在激烈的國際市場競爭中已經(jīng)成為企業(yè)生存發(fā)展的重要因素。據(jù)統(tǒng)計，截至2000年，我國中小型企業(yè)占全國企業(yè)份額為99%，所以如何有效提升中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，激發(fā)我國企業(yè)參與國際競爭的核心競爭力在當(dāng)時成為一項重要課題。

20世紀(jì)90年代末期，由于當(dāng)時市場投資技術(shù)創(chuàng)新觀念相對落后，同時技術(shù)創(chuàng)新在研發(fā)、試用等階段中都具有非常明顯的不確定性，因此技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)在獲得社會資本支持上具有明顯不穩(wěn)定性，又由于技術(shù)創(chuàng)新具有高投入性、高風(fēng)險性、正外部性等特點，決定了財政在中小型企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新過程中對其進(jìn)行一定的資金支持具有十分重要的作用。在當(dāng)時，財政政策對技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)主要運用稅收和費用減免、稅收返還、設(shè)立專項資金等財政支持政策，這些支持方式具有非常重要的作用。然而隨著財政支持進(jìn)程的不斷深入，技術(shù)創(chuàng)新資金投入不足、支出重點不突出和結(jié)構(gòu)不合理、財政投入導(dǎo)向性不足以及科技成果轉(zhuǎn)化不明顯等問題相繼出現(xiàn)。各級財政支出中用于科技創(chuàng)新的比例雖然逐年提升，但是從整個市場需求范圍來看，仍然存在投入不足的問題，僅依靠政府財政支出支持科技創(chuàng)新是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。政府對于技術(shù)創(chuàng)新信息的供給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對技術(shù)創(chuàng)新信息的需求具有天然的信息弱勢，單純由財政投入科技創(chuàng)新不可避免的存在投入范圍和結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象，因此依靠上述傳統(tǒng)的財政支持方式已經(jīng)不適用于當(dāng)時的情況。正是在上述背景下，2002年1月，中關(guān)村管委會出資設(shè)立了總規(guī)模5億元的“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，這是我國第一只創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，標(biāo)志著政府引導(dǎo)基金這種新型財政支出方式正式引入我國。

政府引導(dǎo)基金的國外借鑒

（一）以色列的YOZMA

20世紀(jì)80年代晚期，全球化進(jìn)程開始興起，為了更好的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，以色列政府為加強對科技技術(shù)企業(yè)初創(chuàng)項目以及技術(shù)研究與開發(fā)項目的支持，將財政支出進(jìn)入風(fēng)險投資服務(wù)領(lǐng)域作為以色列財政部門的一項重要的著眼點。在這樣的背景下，1993年YOZMA項目正式進(jìn)入以色列風(fēng)險投資市場。目前YOZMA是世界公認(rèn)最為成功的政府引導(dǎo)基金之一，為推進(jìn)以色列科技創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

（二）歐盟的EIF

EIF全稱European Investment Fund，1992年歐盟理事會為了有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，首次公開提出建立EIF基金，1994年12月，歐洲投資基金EIF正式成立，其隸屬于歐洲投資銀行EIB，實施公私合作伙伴關(guān)系（PPP）模式，目的是為歐洲基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)（TENS）以及歐盟科技型中小企業(yè)（SMEs）提供風(fēng)險資本融資的專業(yè)引導(dǎo)基金。

EIF充分考慮中小企業(yè)融資市場的實際需求，設(shè)立多樣化投資項目，如為了助力科技成果與市場應(yīng)用的橋接，投資設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)化基金，將其作為EIF的戰(zhàn)略領(lǐng)域。為了促進(jìn)天使基金以及其他非機(jī)構(gòu)投資者對創(chuàng)新性企業(yè)的資金支持，有效調(diào)動社會資本投入科技創(chuàng)新領(lǐng)域，EIF建立了EAF（European Angles Fund），與天使基金結(jié)合，幫助天使基金提升投資能力，為創(chuàng)新投資企業(yè)種子期和初創(chuàng)期提供足夠的政策支持。

SIA（Social Impact Accelerator）社會影響加速項目是EIF第一個在全歐洲范圍內(nèi)實行公私合作伙伴關(guān)系的項目，采取FOF母子基金形式，SIA由EIF管理，投資于具有社會影響的基金，而從戰(zhàn)略目標(biāo)上將其投資定位于全歐洲對社會有影響的公司。在SIA的框架下，社會效益公司的判定非常嚴(yán)格，社會效益公司應(yīng)該是具有自我可持續(xù)發(fā)展的、對社會具有顯著影響作用的的中小型企業(yè)。SIA對于社會影響的程度測量主要依靠對資產(chǎn)配置組合設(shè)置1到5個判斷社會影響力的指標(biāo)，基金經(jīng)理根據(jù)指標(biāo)，有義務(wù)將投資前目標(biāo)價值與之后的目標(biāo)價值對比情況以及投資后的社會影響進(jìn)行公開，而這種披露義務(wù)每年至少報告一次。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年7月，SIA資金規(guī)模已經(jīng)達(dá)到23億歐元，將EIB與外部投資者，比如德意志銀行的資金做了很好的整合。

除此之外，EIF還有諸多投資形式，包括VC、LMM（低端市場操作基金）等，可以說EIF作為中小型企業(yè)的政策性金融機(jī)構(gòu)，對于支持歐洲大量科技型中小企業(yè)起到了至關(guān)重要的作用。EIF公開的2013年年度報告顯示，EIF投入各類資金超過33億歐元，而其帶動的社會資本投入則接近160億歐元。這意味著EIF能夠帶動約自身投資的4倍左右私人資本進(jìn)入中小企業(yè)融資領(lǐng)域。

（三）澳大利亞的IIF

20世紀(jì)末期，融資渠道過窄、融資難的問題逐漸在澳大利亞中小型企業(yè)之間擴(kuò)散，導(dǎo)致許多技術(shù)型中小企業(yè)無法投入商業(yè)運營。造成融資困難、產(chǎn)生資金缺口的主要原因是由于對失敗的可能性很大以及回報有限的擔(dān)憂，私人投資者對于將資金投入高風(fēng)險的創(chuàng)新型企業(yè)有心理上的抵制，同時也因為投資者和基金管理者對于創(chuàng)新型投資企業(yè)早期情況存在信息不對稱等情況。據(jù)統(tǒng)計，1997年澳大利亞小型高風(fēng)險公司的資金缺口是50-200萬澳元，同時許多其他高技術(shù)領(lǐng)域資金缺口都很大，所以為了解決澳大利亞中小型技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)所面臨的融資瓶頸問題，1997年3月，澳大利亞政府創(chuàng)立澳大利亞創(chuàng)新投資基金IIF（Innovation Investment Fund），由澳大利亞產(chǎn)業(yè)研究與開發(fā)委員會負(fù)責(zé)基金項目的管理。endprint

IIF具有以下幾個特點：其一，投資模式是建立混合基金。IIF采用的是與私人部門共同設(shè)立混合基金，其中私人部門主要包括家庭或個人、銀行、天使投資以及風(fēng)險投資基金等市場主體。其二，IIF對于投資企業(yè)限制嚴(yán)格。一般來說，IIF只對中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行投資，其主要目的是促進(jìn)處于發(fā)展初期的中小型企業(yè)提供權(quán)益資本，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新研究成果的商業(yè)轉(zhuǎn)化，緩解處于初創(chuàng)期中小型創(chuàng)新型企業(yè)資金獲得渠道過窄、籌資困難的問題。其三，資金投入比例嚴(yán)格限制，降低資金使用風(fēng)險。對于資金投入的形式比例問題，IIF規(guī)定了引導(dǎo)基金與社會私人資本投資的比例，要求其不得超過2∶1，以股權(quán)形式投入高新技術(shù)型企業(yè)，對資金的杠桿要求和投入方向進(jìn)行嚴(yán)格要求。IIF特別注重國有資本的參與，著重發(fā)揮國有資本的杠桿作用，吸引社會資本進(jìn)入創(chuàng)新投資行業(yè)，政府資金的介入有效降低市場投資者的風(fēng)險預(yù)期，加大了投資意愿，對于調(diào)動社會資本具有十分重要的意義。其四，基金經(jīng)理由私人部門選出。由于IIF投資項目一般是高風(fēng)險領(lǐng)域，為了吸引私人部門的參與，政府承諾大部分利潤歸私人部門，政府并不參與決定具體的資金流向，具體投入企業(yè)由私人投資者選出的基金經(jīng)理決定。其五，基金投向秉承戰(zhàn)略性原則。雖然基金具體投放由基金經(jīng)理與私人經(jīng)理共同決定，但是從基金投入的總體方向而言，IIF仍然堅持國家戰(zhàn)略原則。

據(jù)統(tǒng)計，截至2010年12月，IIF計劃共進(jìn)行了三輪混合基金組建——IIF1、IIF2和IIF3，組建16只風(fēng)險投資混合基金，共募資6.4億澳元。其中一項經(jīng)過三輪IIF募集，共2.9億澳元資本的投資，在基金投資項目完成后，私人部門投資者共獲得資本、利息和利潤4.2億澳元，政府獲得1.33億澳元。IIF的資金使用效果非常顯著，也正因如此，IIF許多項目仍在繼續(xù)招募中。

我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀

第一，引導(dǎo)基金政策規(guī)范化，市場信心提振。從相繼頒布的政策辦法可以看出，引導(dǎo)基金的政策相較之前已經(jīng)愈發(fā)完善，無論是從基金的使用目標(biāo)和原則方面、基金的引導(dǎo)方式，還是從基金的考核方式來看，2015年頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》（簡稱《管理辦法》）都有了較為詳細(xì)的敘述，這一方面體現(xiàn)了政府政策制定的細(xì)致，同時也能反映出政府在制定政策時的操作與實施的信心和力度。從這一方面來講，無論是社會資本還是地方政府，在落實、推廣政府引導(dǎo)基金時都有充足的信心，這對政府引導(dǎo)基金的推廣有很大促進(jìn)作用。

第二，市場環(huán)境低迷，社會資本投資渠道過窄，通過政府引導(dǎo)基金尋求新型避風(fēng)港。從另一個方面來講，中央政府大力推動政府引導(dǎo)基金的創(chuàng)立，為社會資本提供新型投資渠道，由于政府引導(dǎo)基金以財政資金作為引導(dǎo)主體，投資方向也與政府發(fā)展目標(biāo)相符合，這對于市場資金來說，無疑是一劑穩(wěn)定收益的良藥。

第三，引導(dǎo)基金使用領(lǐng)域拓寬，資金配置多元化。與之前的引導(dǎo)基金政策有了比較大的改變的是，2015年新政除了支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)以及中小企業(yè)發(fā)展外，增加了引導(dǎo)基金的政策方向——支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展以及支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。這無疑在國家戰(zhàn)略層面上加強了支持力度，引導(dǎo)基金使用領(lǐng)域范圍相較之前更廣，相應(yīng)的引導(dǎo)基金資金配置也會更加多元化，這也是引導(dǎo)基金規(guī)模擴(kuò)大的又一重要因素。

我國政府引導(dǎo)基金存在的問題

第一，引導(dǎo)基金結(jié)存現(xiàn)象突出。據(jù)國家審計署于2015年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中顯示，截至2014年底，我國自2009年以來籌集的創(chuàng)業(yè)投資基金中有397.56億元結(jié)存未用。一邊是引導(dǎo)基金雨后春筍般的涌現(xiàn)，一邊是基金結(jié)存現(xiàn)象突出，這其中的矛盾不言而喻。

第二，政府過度參與引導(dǎo)基金的決策，無法達(dá)成公共目的和市場目的的有效一致。政府引導(dǎo)基金作為財政的一種支出方式，從資金的本質(zhì)來說，追求的是非盈利性或者說是公共性，而對于社會基金來說，追求的是利益最大化。目前各級政府在設(shè)立引導(dǎo)基金的具體政策時，對于基金的具體使用參與過多，為不同主體達(dá)到利益均衡點設(shè)置了一道屏障，不利于公共目的與市場目的一致目標(biāo)的實現(xiàn)。

第三，引導(dǎo)基金管理能力區(qū)域差距過大，地區(qū)保護(hù)色彩過強。由于現(xiàn)行各級政府引導(dǎo)基金政策中，都會對引導(dǎo)基金的投放地域做相關(guān)規(guī)定，幾乎所有省份均規(guī)定省引導(dǎo)基金支持并參股設(shè)立的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資基金，須投向本省創(chuàng)新型企業(yè)，具有非常濃郁的地方保護(hù)主義色彩。不同地域之間除了存在目標(biāo)基金以及投放項目的優(yōu)劣差距以外，政府引導(dǎo)基金的管理團(tuán)隊、人才梯隊在發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)也有很大差距，這對于基金使用的市場化、效率的提高都有非常嚴(yán)重的阻礙，這種地方保護(hù)思想非常不利于引導(dǎo)基金的發(fā)展和有效使用。

除了上述問題，引導(dǎo)基金還存在政府承擔(dān)引導(dǎo)基金無限賠付責(zé)任、忽視市場化操作等問題，這些做法無疑會增加引導(dǎo)基金的使用風(fēng)險，從而加大未來的財政風(fēng)險，致使政府引導(dǎo)基金的合理使用受到了巨大的阻礙。

政策建議

（一）區(qū)別看待四種基金支持模式，著重貫徹中小企業(yè)創(chuàng)新型引導(dǎo)基金政策

2015年頒布的《管理辦法》規(guī)定，政府投資基金是指由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。資金的使用方向有四個部分，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展、支持基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)領(lǐng)域。

《管理辦法》中，相較于之前對于中小型創(chuàng)新型企業(yè)進(jìn)行基金引導(dǎo)有了實質(zhì)性的范圍擴(kuò)大，而這也是上文所說的引導(dǎo)基金規(guī)模井噴式擴(kuò)張的一個非常重要的原因。政府引導(dǎo)基金確實是一個非常有效的新型支出方式，因為其可以有效調(diào)動社會資本進(jìn)入公共政策領(lǐng)域，充分發(fā)揮資金的使用效率。但是正如前文分析，無論是世界其他國家還是我國剛開始引入政府引導(dǎo)基金，其初始最主要的投資目的是為了有效鼓勵社會資本對創(chuàng)新型中小企業(yè)進(jìn)行投資，這是社會發(fā)展歷程中的一項積極的政策反饋，而在努力貫徹“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的政策驅(qū)動之下，政府引導(dǎo)基金投向中小型創(chuàng)新企業(yè)應(yīng)該是重中之重。首先，中小型創(chuàng)新企業(yè)對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到無可替代的作用；其次，科技創(chuàng)新有高投入性、高風(fēng)險性、正外部性等特點，因此各級政府應(yīng)該予以其特別重視，其政策制定應(yīng)該有別于產(chǎn)業(yè)投資基金、基礎(chǔ)設(shè)施基金等。雖然以上兩種基金在《管理辦法》中也是強調(diào)創(chuàng)新，但是本文認(rèn)為其概念應(yīng)該有所區(qū)分，創(chuàng)新型中小企業(yè)應(yīng)該有專門的引導(dǎo)基金管理辦法，這是政策完好實施的前提保障，如果不加以區(qū)分，各級政府在制定政策時就會在四種方向之中搖擺決策，最終很有可能會選擇短期收益快的項目，這與政府引導(dǎo)基金的初始投資意愿相違背。為了解決這一問題，應(yīng)區(qū)別對待各種基金，對政府引導(dǎo)創(chuàng)新型中小企業(yè)實施政策關(guān)注與扶持。

（二）堅定引入社會資本主導(dǎo)基金管理模式，充分發(fā)揮引導(dǎo)基金管理效率

從澳大利亞IIF基金的歷史經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，IIF與中國政府引導(dǎo)基金的主要區(qū)別在于其基金管理模式，IIF采取的是政府制定戰(zhàn)略方針，即政府引導(dǎo)基金主要的投放方向，但是基金具體的投入企業(yè)或者創(chuàng)業(yè)基金由基金管理人選擇，而基金管理人是由其他社會資本共同選出，政府無權(quán)干涉，這也就保障了基金的使用效率和投資的低成本。由于IIF的此項規(guī)定，一般為了保障大多數(shù)出資者的利益，控制投資風(fēng)險，保障未來收益，IIF的社會投資者往往會對投資基金和項目進(jìn)行非常細(xì)致的研究。

（三）打破地域限制，建立區(qū)域協(xié)同引導(dǎo)基金

針對目前存在引導(dǎo)基金結(jié)存過多，單支基金規(guī)模過小，基金地域保護(hù)主義過度，擇地不擇優(yōu)，地域基金管理能力差距過大等問題，要打破地域限制，建立區(qū)域協(xié)同引導(dǎo)基金。主要從以下三方面考慮：第一，區(qū)域協(xié)同可以將各個地域財政資金合力使用；第二，地方政府間引導(dǎo)基金風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，可以更充分的激發(fā)市場活力；第三，通過政策協(xié)同，地方政府間信息可以互換，財政資金可以擇優(yōu)投入，總成本也會降低。

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