宋魚水 吳園妹 盧愛(ài)媛

一、溯源：特定歷史條件下形成的法官管理制度

我國(guó)法官職業(yè)的形成并非一蹴而就。1948年，陜甘寧邊區(qū)政府開(kāi)始推行審判和檢察分離的制度，在司法部?jī)?nèi)部設(shè)置專門的審判機(jī)構(gòu)。在考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)方面，政治素養(yǎng)、抗戰(zhàn)表現(xiàn)、執(zhí)行政策法令情況、業(yè)務(wù)工作情況和服從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的情況最為重要，這意味著政治性和行政性是當(dāng)時(shí)司法職業(yè)的重要特點(diǎn)。

在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，這樣的司法職業(yè)特點(diǎn)起了非常積極的作用，但同時(shí)不可避免地存在一些弊端，并影響著新中國(guó)成立之后的司法體制。隨著階級(jí)斗爭(zhēng)的主題逐步被經(jīng)濟(jì)建設(shè)所取代，司法審判的專政職能有所弱化，而獨(dú)立性、中立性的特點(diǎn)逐步強(qiáng)化，法官的職業(yè)特點(diǎn)也開(kāi)始顯現(xiàn)。法官的行政身份逐漸淡化，轉(zhuǎn)而體現(xiàn)出專業(yè)化、職業(yè)化和正規(guī)化的趨勢(shì)。

從1951年《人民法院暫行組織條例》將法院直接納入行政機(jī)關(guān)的管理序列，到1954年《憲法》將法院與行政機(jī)關(guān)分開(kāi)，并明確提出“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律”；從1995年的《法官法》正式頒布，明確規(guī)定法官職務(wù)等級(jí)序列，到1997年《法官等級(jí)暫行規(guī)定》《評(píng)定法官等級(jí)實(shí)施辦法》明確了“法官等級(jí)是表明法官級(jí)別、身份的稱號(hào)，是國(guó)家對(duì)法官專業(yè)水平的確認(rèn)”，并據(jù)此將法官等級(jí)分為四等十二級(jí)；以及2011年《法官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》取代《法官等級(jí)暫行規(guī)定》對(duì)法官按照法官職務(wù)序列進(jìn)行管理（與法官職務(wù)序列變遷相關(guān)的規(guī)范性文件見(jiàn)表1）。從上述法律規(guī)范性文件的頒布來(lái)看，法官職業(yè)化進(jìn)程正在不斷推進(jìn)，但職業(yè)特點(diǎn)并不突出，與行政級(jí)別和法院級(jí)別仍存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)聯(lián)，特別是法官的職務(wù)等級(jí)高低仍與其所在的法院級(jí)別緊密相連。例如，基層人民法院的法官等級(jí)中，審判員為四級(jí)高級(jí)法官至四級(jí)法官；中級(jí)人民法院的審判員是三級(jí)高級(jí)法官至三級(jí)法官；高級(jí)人民法院的審判員是二級(jí)高級(jí)法官至二級(jí)法官。低級(jí)別法院的法官很難晉升到高的職務(wù)等級(jí)。

表1

二、蛻變：法官精英化進(jìn)程中的職業(yè)特征

（一）從大眾化走向職業(yè)化

在《法官法》實(shí)施以前，法官隊(duì)伍在構(gòu)成上包括了相當(dāng)數(shù)量的復(fù)員軍人、司機(jī)、警衛(wèi)等，領(lǐng)導(dǎo)中也不乏一些不具備法律專業(yè)知識(shí)的行政官員。這種人員構(gòu)成在組織紀(jì)律、政治素養(yǎng)等方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，在解決矛盾方面也發(fā)揮了一定的積極作用，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法官對(duì)法律規(guī)則的運(yùn)用能力逐漸突現(xiàn)，使得以傳統(tǒng)方式形成的隊(duì)伍越來(lái)越難滿足現(xiàn)實(shí)的需求。

隨著《法官法》的施行、法學(xué)高等教育的推進(jìn)以及國(guó)家統(tǒng)一司法考試的實(shí)行，使得大量具有法學(xué)專業(yè)知識(shí)的人員充實(shí)到法官隊(duì)伍中，逐漸實(shí)現(xiàn)了法官隊(duì)伍從大眾化到職業(yè)化的轉(zhuǎn)變。隨著部分復(fù)員軍人的陸續(xù)退休，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法院中，法官隊(duì)伍已基本實(shí)現(xiàn)了職業(yè)化。同時(shí)，值得關(guān)注的是員額制給法官職業(yè)化所帶來(lái)的影響〔1〕《法官法》第50條：“最高人民法院根據(jù)審判工作需要，會(huì)同有關(guān)部門制定各級(jí)人民法院的法官在人員編制內(nèi)員額比例的辦法。”，員額制的推行，一方面，使得現(xiàn)有法官的數(shù)量有所減少；另一方面，則對(duì)法官素質(zhì)提出了更高的要求，使法官精英化成為一個(gè)較為明確的職業(yè)方向。

從大眾化到職業(yè)化再到精英化，是我國(guó)法官隊(duì)伍的必經(jīng)之路。如果說(shuō)從大眾化到職業(yè)化是法官隊(duì)伍的第一次飛躍，那么職業(yè)化到精英化則是法官隊(duì)伍的第二次飛躍。在職業(yè)化和精英化的雙重要求之下，我國(guó)的法官隊(duì)伍準(zhǔn)入門檻更高，數(shù)量限制更嚴(yán)格。從根本上說(shuō)，這取決于司法作為裁判權(quán)的本質(zhì)屬性，司法不僅是權(quán)力運(yùn)作的過(guò)程，而且需要具備法律知識(shí)和專業(yè)技能的職業(yè)法官才能勝任，而不能僅滿足于樸素的是非善惡觀。因此，一名職業(yè)法官不能只是懂得現(xiàn)行法律規(guī)范的法律工匠，還必須是具備一定理論思維的研究人員。

法官職業(yè)化是構(gòu)建法律職業(yè)共同體進(jìn)程中的必然趨勢(shì)。無(wú)論是法官、律師或者法律學(xué)者，均需以一定的專業(yè)知識(shí)作為職業(yè)基礎(chǔ)，這就意味著共同體成員的知識(shí)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是相同的。法律職業(yè)共同體知識(shí)結(jié)構(gòu)的“同質(zhì)化”使得不同的法律人士對(duì)于同樣情形的案件能得出大致相同的判斷，這直接關(guān)乎司法的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。除知識(shí)結(jié)構(gòu)上的“同質(zhì)化”外，相同配套機(jī)制的建立也是職業(yè)共同體形成的基礎(chǔ)，如合理的晉升機(jī)制和薪酬體系等。

（二）在案件中塑造法官職業(yè)特征

2008年至2012年的五年里，地方各級(jí)人民法院受理案件5610.5萬(wàn)件；2013年為1421.7萬(wàn)件；2014年為1565.1萬(wàn)件；2015年為1951.1萬(wàn)件。案件數(shù)量不斷增長(zhǎng)，其中涉及人身?yè)p害、勞動(dòng)就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等涉及民生類型案件比重將近1/3，其余類型的案件多為刑事案件和經(jīng)濟(jì)案件（包括商事案件和知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件）?！?〕參見(jiàn)最高人民法院2013-2015年工作報(bào)告。與此同時(shí)，逐步形成的案例指導(dǎo)制度使法官對(duì)裁判規(guī)則的運(yùn)用成為其重要的職業(yè)能力。

一方面，化解社會(huì)矛盾需要法官具備一定的法律知識(shí)和豐富的生活經(jīng)驗(yàn)；另一方面，法官在規(guī)則導(dǎo)向方面的作用也日益突出。如2015年，各級(jí)人民法院審結(jié)一審商事案件334.7萬(wàn)件，同比上升20.3%；審結(jié)一審知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件12萬(wàn)件，同比上升10%，在研究解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所涉法律問(wèn)題，以及促進(jìn)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。案件的審理與法官的成長(zhǎng)相輔相成：一方面，具有專業(yè)素養(yǎng)的法官有效地解決了案件爭(zhēng)端，化解了各種矛盾；另一方面，大量案件的審判也促成了法官的成長(zhǎng)和逐步成熟。

三、矛盾：行政職級(jí)與區(qū)域差異對(duì)法官職業(yè)化的影響

（一）行政職級(jí)與法官職業(yè)化

以直轄市的中級(jí)法院為例，行政級(jí)別在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：一般院長(zhǎng)為正局級(jí)，副院長(zhǎng)為副局級(jí)，庭長(zhǎng)為副處級(jí)或正處級(jí)，其他大部分為科級(jí)或科員。只有領(lǐng)導(dǎo)崗位和數(shù)量極少的資深法官才能達(dá)到處級(jí)以上，金字塔結(jié)構(gòu)明顯（見(jiàn)圖1）。在一個(gè)單位，行政職數(shù)相對(duì)固定，即局級(jí)等行政職級(jí)的數(shù)量基本固定，很難有所突破，這一特點(diǎn)同樣適用于基層法院。穩(wěn)定的金字塔式的行政級(jí)別和已趨成熟的公務(wù)員薪酬體系，對(duì)法院內(nèi)部秩序的穩(wěn)定具有非常積極的意義，有助于維護(hù)司法裁判的統(tǒng)一性。

圖1

從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來(lái)看，46.92%的法官位列公務(wù)員序列中最低的科員級(jí)，處級(jí)及以上的法官僅占5.16%，其中副處級(jí)3.95%，正處級(jí)0.98%，局級(jí)以上的僅占0.23%（見(jiàn)圖2）。通過(guò)對(duì)照法官的年齡與職級(jí)發(fā)現(xiàn)，法官的職級(jí)晉升也十分緩慢，35歲以下的法官科員占65.20%，而40歲的中年法官主體還是正、副科級(jí)，甚至80%的50歲以上資深法官仍然是科級(jí)干部?！?〕胡昌明：《2660份法官生存狀態(tài)的調(diào)查問(wèn)卷：如何在司法改革中善待法官》，http://money.163.com/16/0227/21/BGS425NM00253B0H.html，2016年12月1日訪問(wèn) 。

圖2

從總體上看，被調(diào)查法官月收入不到5000元的占80.53%，甚至有27.41%的法官月收入不足3000元，而月收入超過(guò)8000元的法官，僅占3.09%。法官的月平均收入約為4223元，年收入僅為50712元（見(jiàn)圖3），比2014年城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工年平均工資還少5000多元。另外，還有30.49%的法官租房或者與父母同住。

圖3

關(guān)于法官的收入情況，就全國(guó)平均水平而言，一名新晉升的法官每月工資在3000至4000元，一名新入職的在編司法輔助人員工資為2000至3000元?！?〕孫海龍等：《審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革》，法律出版社2015年版，第291頁(yè)。就北京市而言，一名科級(jí)法官每月工資約在5000至6000元左右，處級(jí)法官每月工資約在7000至8000元左右。從工資構(gòu)成上來(lái)說(shuō)，主要包括職務(wù)工資、級(jí)別工資、生活津貼和工作津貼等。上述收入是包括津補(bǔ)貼等在內(nèi)的全部收入。

從上述圖表可以得出以下結(jié)論：從行政級(jí)別上來(lái)看，絕大部分的法官是科級(jí)以及科員；從收入上來(lái)看，絕大部分的法官收入不到5000元。當(dāng)前，我國(guó)法官的收入由其行政級(jí)別來(lái)決定，但行政級(jí)別之間的提升異常艱難，而且實(shí)際上，各個(gè)行政級(jí)別之間的差距只有1000至2000元左右。

現(xiàn)有的法官職務(wù)等級(jí)與法官薪酬的關(guān)系幾乎可以忽略不計(jì)。不同職務(wù)等級(jí)的法官在待遇上的差別主要體現(xiàn)在每個(gè)月的審判津貼上。按照《關(guān)于實(shí)行法官審判津貼的通知》不同等級(jí)法官的審判津貼標(biāo)準(zhǔn)從180元到340元不等，每個(gè)等級(jí)之間相差不超過(guò)30元（見(jiàn)圖4）。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件，尤其是考慮通貨膨脹的因素下，不同等級(jí)法官的審判津貼幾乎沒(méi)有差別。

圖4

總體而言，行政級(jí)別仍是法官薪酬差距的最主要依據(jù)。較之國(guó)外的法官，我國(guó)法官收入水平之低自不待言。從最低工資標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，以北京市為例，2013年某中院一名法官（副科級(jí)）月薪約4700元人民幣，北京地區(qū)2013年的最低工資標(biāo)準(zhǔn)是1400元人民幣，2012年度的職工月平均工資為5600元，北京法官的月薪僅是本地最低工資標(biāo)準(zhǔn)的3.35倍。大多數(shù)國(guó)家法官的薪金均高于同級(jí)別的公務(wù)員,而且更有保障。以美國(guó)為例，根據(jù)“全國(guó)州法院中心”2012年的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)50個(gè)州的基層法院法官人均年薪為13.08萬(wàn)美元，上訴法院法官為14.07萬(wàn)美元，最高人民法院法官為14.69萬(wàn)美元，美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法院法官月薪是本國(guó)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的 11倍?！?〕何帆：《法官高薪的前提是什么》，載《人民法院報(bào)》2013年5月24日。

比較其他法律職業(yè)人，“西部省會(huì)城市剛?cè)肼毜哪贻p律師起薪為3000多元，工作滿5年之后，多數(shù)律師會(huì)開(kāi)始拿年薪，至少10萬(wàn)元起步；一名剛畢業(yè)的大學(xué)生應(yīng)聘到企業(yè)法務(wù)時(shí)月薪均在4000元以上，多數(shù)企業(yè)會(huì)根據(jù)效益分發(fā)年終獎(jiǎng)金等福利，年薪大概10萬(wàn)元。而具有法院工作經(jīng)歷、擁有豐富審判經(jīng)驗(yàn)的離退休法官，在大企業(yè)獲得年薪50萬(wàn)元很正常；法學(xué)院教授除了領(lǐng)取作為教師的報(bào)酬外，還可以兼職做律師或者外出授課等，其年薪至少10萬(wàn)～20萬(wàn)元?！薄?〕前引〔4〕，孫海龍書，第 292 頁(yè)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，律師和企業(yè)法務(wù)的收入更高。比如，2010年北京律師人均年凈收入就已經(jīng)達(dá)到16.4萬(wàn)元?！?〕2011年北京市律師協(xié)會(huì)《律師行業(yè)藍(lán)皮書》。

另外，國(guó)外法官在其他職業(yè)保障方面都享有較高待遇。在日本，法官均參加醫(yī)療保險(xiǎn)，法官本人只負(fù)擔(dān)個(gè)人醫(yī)療費(fèi)用的10%和家屬醫(yī)療費(fèi)用的30%。此外，在住房和交通等方面，法官也享有十分優(yōu)厚的待遇?！?〕董華：《日本的法官制度》，http://old.chinacourt.org/html/artical/200203/19/476.shtml，2016 年 4 月25日訪問(wèn)。而在我國(guó)某些一線城市，房?jī)r(jià)動(dòng)輒四、五萬(wàn)，僅僅依靠法官的微薄收入，根本無(wú)法解決住房問(wèn)題。從上述統(tǒng)計(jì)可見(jiàn)，將近1/3的法官仍然租房或者與父母同住，即使已購(gòu)住房的，工資的絕大部分甚至全部都要用于償還按揭貸款。由于我國(guó)法官可支配的剩余收入較少，一旦出現(xiàn)重大的家庭變故，可能導(dǎo)致家庭生活陷入困境，加之法官非社會(huì)亟需保障的低收入人群，這使得法官成為游離于市場(chǎng)和社會(huì)保障之外的“夾心層”。

（二）地域發(fā)展不平衡與法官職業(yè)化

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從發(fā)展水平看，北京綜合指數(shù)及分項(xiàng)指數(shù)均明顯優(yōu)于津冀。〔9〕文魁等：《京津冀發(fā)展報(bào)告（2016）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版。轉(zhuǎn)引自中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)《京津冀藍(lán)皮書：京津冀發(fā)展報(bào)告精讀》，網(wǎng)址：www.cssn.cn/zk/zk_zkbg/201605/t20160504_2994465.shtml，2016年12月15日訪問(wèn)。由此可見(jiàn)，京津冀三地發(fā)展極不平衡。京津冀一體化發(fā)展的目標(biāo)，意味著京津冀地區(qū)政策互動(dòng)、資源共享、市場(chǎng)開(kāi)放被納入到體系化、全局性設(shè)計(jì)中。京津冀區(qū)域幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡由來(lái)已久。津冀面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的瓶頸，人民法院的作用是為京津冀協(xié)同發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的司法服務(wù)和保障。這必然離不開(kāi)專業(yè)化、正規(guī)化和職業(yè)化的法官隊(duì)伍。最高人民法院在《關(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》中也提到“建立健全京津冀三地法院人員培訓(xùn)和法官任職交流機(jī)制。積極推進(jìn)三地法官統(tǒng)一培訓(xùn)、學(xué)習(xí)和交流，實(shí)現(xiàn)人員資源互通互融。探索實(shí)行三地法官異地掛職、任職交流，努力實(shí)現(xiàn)三地法官司法能力共同提升?！?/p>

京津冀一體化發(fā)展的目標(biāo)對(duì)法官的專業(yè)性提出了更高的要求。隨著立案登記制的全面實(shí)行，三地法院受理的案件數(shù)量，特別是有關(guān)土地、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、投資、金融、商事合同等類型的案件數(shù)量將大幅攀升，案多人少的矛盾更加突出，對(duì)法官各方面的要求也越來(lái)越高，既要妥善化解三地民生關(guān)系的基本矛盾，又要注重三地司法標(biāo)準(zhǔn)和裁判制度的一致性。盡管在京津冀一體化進(jìn)程中，功能定位、產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)、人口流動(dòng)等因素的差異，使得三地法院的糾紛顯現(xiàn)出地區(qū)性和階段性特點(diǎn)，但從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)、海事海商、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的糾紛需要專業(yè)化的法官來(lái)審理，在提升三地法官司法執(zhí)業(yè)水平的基礎(chǔ)上，逐步建立跨京津冀行政區(qū)域法院的集中管轄?！?0〕《最高人民法院關(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》。因此，全面提升法官薪酬水平，實(shí)現(xiàn)京津冀三地法院法官職務(wù)薪酬的平衡，也是京津冀一體化進(jìn)程中的必然選擇和結(jié)果。

四、構(gòu)建：法官職務(wù)序列及薪酬改革之制度設(shè)計(jì)

（一）制度前提：工作思路層面上的設(shè)計(jì)

1.實(shí)行分類管理，構(gòu)建合理的法官團(tuán)隊(duì)

從目前法院的實(shí)踐來(lái)看，法院人員基本上分為法官、司法輔助人員、行政人員三類。自2004年起，最高人民法院即在全國(guó)確定了18個(gè)地方法院作為法官助理制的試點(diǎn)法院。2014年，最高人民法院在《四五綱要》明確提出將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員。但實(shí)踐中的問(wèn)題仍比較突出，如司法輔助人員數(shù)量不夠，法官助理和書記員身份混同，法官受困于各種與審判無(wú)關(guān)的瑣事等。

目前，全國(guó)法院的總?cè)藬?shù)約34萬(wàn)，我國(guó)法官共有20萬(wàn)人，約占全國(guó)法院總?cè)藬?shù)的58%。法官員額制符合現(xiàn)代司法的總體方向，對(duì)于增強(qiáng)審判專業(yè)化、提高訴訟效率、突出法院的審判職能等都具有積極效應(yīng)。同時(shí)，員額制的實(shí)施將在很大程度上縮減現(xiàn)有法官規(guī)模，為進(jìn)一步推進(jìn)法官職務(wù)序列和薪酬改革做好基礎(chǔ)性工作。

2.建立法官職務(wù)單獨(dú)序列，突出法官職業(yè)特點(diǎn)

在傳統(tǒng)行政管理體制下，只有行政編制而無(wú)法官編制，但不同于普通公務(wù)員，法官需要高度專業(yè)的知識(shí)和技能，承擔(dān)的工作壓力較大，職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高，基于法官職業(yè)的這一特殊性，使得對(duì)法官的管理必然不同于對(duì)普通公務(wù)員的管理。我國(guó)《法官法》設(shè)專章規(guī)定法官分為四等十二級(jí)，這為法官套用公務(wù)員的職務(wù)和級(jí)提供了法律上的依據(jù)和制度建設(shè)上的引導(dǎo)。對(duì)法官進(jìn)行專門序列的管理，使其獨(dú)立于公務(wù)員的主體身份，這更加符合法官的職業(yè)特點(diǎn)，有利于增強(qiáng)法官的職業(yè)尊榮感。

3.建立單獨(dú)的薪酬體系，彰顯法官主體地位

在現(xiàn)有的公務(wù)員管理體制下，行政級(jí)別是計(jì)算法官薪酬的重要依據(jù)。只有打破行政級(jí)別的束縛，建立法官單獨(dú)的職務(wù)序列，才能有效地推進(jìn)單獨(dú)的薪酬體系。正如前文所述，法官職業(yè)具有特殊性，在職業(yè)準(zhǔn)入、職業(yè)發(fā)展、職業(yè)性質(zhì)等方面都不同于普通公務(wù)員，從世界范圍來(lái)看，法官的薪酬標(biāo)準(zhǔn)高于普通公務(wù)員是各國(guó)的通例。適當(dāng)提高法官的物質(zhì)待遇，以法官職務(wù)和等級(jí)作為確定法官待遇的基本依據(jù)，構(gòu)建法官單獨(dú)的薪酬體系是彰顯法官主體地位的實(shí)質(zhì)性體現(xiàn)。

（二）制度方向：實(shí)際操作層面上的推進(jìn)

1.在立法層面建立法官單獨(dú)職務(wù)序列

當(dāng)前，應(yīng)在現(xiàn)有的公務(wù)員序列下推進(jìn)法官職務(wù)序列和薪酬改革，這是由我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)決定的，也是大多數(shù)國(guó)家的通例。在《公務(wù)員法》的框架下，公務(wù)員分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。法官作為司法裁判者，并非綜合管理類和行政執(zhí)法類，雖然要求具備一定的專業(yè)知識(shí)，但也不同于一般的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，因此，法官是一類特殊的公務(wù)員。

對(duì)此，可在《公務(wù)員法》中明確將法官新增為公務(wù)員中的單獨(dú)一類，并另行規(guī)定有關(guān)法官的選任條件、義務(wù)與權(quán)利、職務(wù)與級(jí)別、錄用、考核、任免等內(nèi)容，這不僅有利于最大限度地保持現(xiàn)有公務(wù)員序列的穩(wěn)定性，同時(shí)能通過(guò)單獨(dú)的立法突出法官職務(wù)序列的特點(diǎn)。但存在的問(wèn)題是，法官歷來(lái)按一般行政公務(wù)員進(jìn)行管理，難免存在路徑依賴，若立法稍有疏忽遺漏，很容易使法官職務(wù)受制于公務(wù)員管理的模式。因此，除了在《公務(wù)員法》中進(jìn)行立法修改外，建議出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，確保法官職務(wù)序列和薪酬改革的可實(shí)施性和可操作性。

2.逐步去除法官行政級(jí)別，建立法官等級(jí)序列

法官的審判能力（包括德、才、能）應(yīng)是法官等級(jí)的唯一依據(jù)。盡管級(jí)別不同的法院審理的案件不同，如級(jí)別較高的法院審理的案件難度較高，但法官所在法院級(jí)別不應(yīng)成為評(píng)定法官等級(jí)的最重要依據(jù)，而應(yīng)以法官的德、才、能作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于司法改革的深入伴隨著法官員額制的推進(jìn)，使得新選任的法官隊(duì)伍不僅在數(shù)量上大幅減少，在審判能力上也較原有法官隊(duì)伍有所提升。現(xiàn)有《法官法》規(guī)定的四等十二級(jí)并非為員額法官設(shè)立，若員額制改革完成后，仍完全套用這些等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，將嚴(yán)重挫傷低職務(wù)層次法官的積極性。

為了保證法官有足夠的晉升機(jī)會(huì)，可從以下三方面予以考慮：第一，減少法官晉升等級(jí)數(shù)量，確保進(jìn)入員額的法官一開(kāi)始就具有相對(duì)合理的法官等級(jí)；第二，提高基層法院、中級(jí)法院法官的等級(jí)，比如，從基層法院法官職務(wù)等級(jí)的角度，可考慮在目前最高等級(jí)為四高的基礎(chǔ)上進(jìn)行突破，可以將等級(jí)提高至三高，特別優(yōu)秀的可晉升至二高，中級(jí)法院也可將法官最高等級(jí)提升至一高；第三，設(shè)定合理的晉升年限，根據(jù)所在法院的特點(diǎn)，將按期晉升與擇優(yōu)晉升結(jié)合起來(lái)，比如，在基層法院，晉升四級(jí)至以上法官的，可以按期晉升，晉升四高法官的，應(yīng)當(dāng)確定比例擇優(yōu)晉升。如此一來(lái)，一方面能夠?yàn)槠胀ǚü俾殑?wù)晉升創(chuàng)設(shè)一條可以實(shí)現(xiàn)的通道；另一方面也能為基層法官提供充足的職業(yè)發(fā)展空間和可預(yù)期的物質(zhì)待遇改善空間?！?1〕王守安：《司法官職務(wù)序列改革的體制突破與司法價(jià)值》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。

3.建立配套統(tǒng)一的薪酬體系，法官享受國(guó)家專項(xiàng)規(guī)定的福利待遇

（1）從基數(shù)上增加薪酬。目前，我國(guó)法官薪酬面臨的最大問(wèn)題是基數(shù)過(guò)低，比如，北京一名法官收入甚至達(dá)不到城市職工平均收入水平，這顯然是不合理的。因此，大幅度地增加薪酬基數(shù)是法官薪酬改革的必然要求。從世界范圍來(lái)看，在發(fā)達(dá)國(guó)家，法官的收入一般是社會(huì)平均工資的10倍左右；〔12〕如美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法院法官月薪是本國(guó)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的11倍，英國(guó)地區(qū)法院法官則是9.9倍，意大利上訴法院法官是7.3倍。香港區(qū)域法院法官是29倍。而在發(fā)展中國(guó)家，有的法官收入可高達(dá)社會(huì)平均工資的40倍左右，這是由于發(fā)展中國(guó)家工資的絕對(duì)數(shù)額較低，相對(duì)于社會(huì)平均工資就更高。另外，盡管各國(guó)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平不均衡，但法官的職業(yè)保障并未有所折扣。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，在具體的薪酬體系的設(shè)計(jì)上，可以綜合考慮社會(huì)最低收入水平、本市職工的平均收入水平以及其他法律職業(yè)人士的收入水平等，確定符合法官職業(yè)特點(diǎn)的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)當(dāng)建立正常的工資增長(zhǎng)機(jī)制，法官薪酬體系的建立至少應(yīng)當(dāng)保障法官的基本生活水平，使法官不至于糾結(jié)于衣食細(xì)節(jié)，能保證其專心審判。

（2）建立相對(duì)統(tǒng)一的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)統(tǒng)一的薪酬標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以平等為原則，以?；鶎訛榛A(chǔ)，并根據(jù)法官的任職年限進(jìn)行動(dòng)態(tài)平衡。無(wú)論在最高人民法院還是在基層法院，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，法官的薪酬水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，使得薪酬水平對(duì)法官生活的影響趨以一致。法官職務(wù)的單獨(dú)序列改革之后，依據(jù)法官職業(yè)特點(diǎn)所設(shè)立的法官等級(jí)成為法官薪酬的唯一依據(jù)，而不是依據(jù)法官所在的法院級(jí)別，更不是依據(jù)法官的行政級(jí)別，讓不同等級(jí)的法官享受不同的薪酬待遇，既能凸顯法官之間的差異，也能為法官晉升提供依據(jù)。如此一來(lái)，基層法院的法官也可能達(dá)到較高的法官級(jí)別，這就確保了優(yōu)秀的基層法官能在薪酬上達(dá)到較高的水平，有利于基層法院留住優(yōu)秀的人才。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，最高人民法院和基層法院，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院，審理案件的類別、數(shù)量、復(fù)雜程度上都存在一定的差異，加之法官任職資歷亦有所不同，完全統(tǒng)一的薪酬水平尚不能滿足各級(jí)法院和各地區(qū)法官的愿望。因此，在薪酬體系的設(shè)置上，可以根據(jù)法院特點(diǎn)、地區(qū)差異和法官特色來(lái)增加專項(xiàng)撥款，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。

（3）制定專項(xiàng)的福利待遇。根據(jù)《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》第六條規(guī)定：“根據(jù)審判工作、檢察工作特點(diǎn)，建立與法官單獨(dú)職務(wù)序列的薪酬制度?，F(xiàn)階段，可采取現(xiàn)行工資收入加辦案補(bǔ)貼或崗位津貼的方式確定薪酬?！狈ü俑＠木唧w標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)京津冀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適當(dāng)提高職務(wù)津貼標(biāo)準(zhǔn)、保證其生活水平，以調(diào)動(dòng)法官的工作積極性。另外，考慮到在一線城市，住房問(wèn)題仍是大多數(shù)法官生活中的首要難題，可以在法律和政策許可的范圍內(nèi)，制定符合法官職業(yè)特點(diǎn)的特殊政策，如探索人才租賃房等形式，確保法官不至于為了維持基本生活保障而有損公正。

（4）法官薪酬需有單獨(dú)統(tǒng)一的財(cái)政支持。我國(guó)法院的經(jīng)費(fèi)也應(yīng)單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算，由中央財(cái)政統(tǒng)一解決，使法官真正成為從中央領(lǐng)取薪酬的國(guó)家法官。京津冀一體化的目標(biāo)雖然明確，但三地畢竟發(fā)展方式和發(fā)展階段不同，且至今尚未擺脫行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)各求發(fā)展的舊有模式，缺乏有效的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制，法治配套協(xié)調(diào)機(jī)制亦有待進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，法官審理的案件數(shù)量、案件復(fù)雜程度等都存在較大差異，盡管在薪酬上可以實(shí)現(xiàn)三地法官薪酬的中央統(tǒng)管，但地區(qū)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)差異，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)無(wú)法克服。因此，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政和地方財(cái)政的合理對(duì)接，根據(jù)各地的實(shí)際情況，制定符合地區(qū)特點(diǎn)的法官薪酬標(biāo)準(zhǔn)，隨著各地區(qū)發(fā)展差距的縮小，而逐步縮小法官的工資差異。

4.成立跨京津冀法院，實(shí)現(xiàn)法官職務(wù)序列和薪酬的重新整合

最高人民法院在《關(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》中明確指出，要建立健全京津冀法院工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制，結(jié)合京津冀三地法院自身審判特點(diǎn)，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的案件實(shí)行由特定法院集中管轄，充分發(fā)揮三地審判優(yōu)勢(shì)資源，推動(dòng)專業(yè)化審判，提高審判質(zhì)量，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。比如，知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件、海事海商案件、生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件等可以探索集中管轄或?qū)ｉT管轄制度，在重大民事案件、行政案件上也可嘗試由跨京津冀三地的法院進(jìn)行管轄。法院的跨區(qū)域也將帶來(lái)人員的跨區(qū)域和重新整合，現(xiàn)有的法官職務(wù)序列和薪酬待遇也應(yīng)當(dāng)重新整合，這樣才能實(shí)現(xiàn)三地法官的自由流動(dòng)。

（三）過(guò)渡期設(shè)置：依托于公務(wù)員職級(jí)的薪酬設(shè)計(jì)

1.突破行政職數(shù)的限制，合理界定法官行政級(jí)別

在現(xiàn)有薪酬體系之下，法官工資收入源于法官行政級(jí)別，而行政級(jí)別又受制于行政職數(shù)的限制，總體上法官行政級(jí)別較低，工資水平亦難以提高。法官單獨(dú)的職務(wù)序列最終要突破現(xiàn)有的普通公務(wù)員的行政級(jí)別，但從實(shí)施過(guò)程來(lái)看，如果按照現(xiàn)有的法官等級(jí)制度設(shè)計(jì)，薪酬體系在理論方面有所欠缺，在實(shí)踐中更無(wú)經(jīng)驗(yàn)可以參照。相反，公務(wù)員根據(jù)行政職級(jí)確立的工資體系施行多年，經(jīng)驗(yàn)比較成熟，社會(huì)接受程度也較高。因此，在過(guò)渡期對(duì)構(gòu)建法官薪酬體系具有非常重要的參考意義。

如果法官職業(yè)是薪酬計(jì)算的基點(diǎn)，在現(xiàn)有的行政職級(jí)體系下，確定法官對(duì)應(yīng)的行政職級(jí)顯得尤為重要。例如，美國(guó)、英國(guó)、墨西哥等國(guó)的法官工資，都直接對(duì)應(yīng)政府司局級(jí)以上官員；德國(guó)、日本法官的工資雖與公務(wù)員職級(jí)對(duì)應(yīng)，但總體也高于普通公務(wù)員；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”經(jīng)過(guò)努力爭(zhēng)取，法官薪酬目前已是同一職等公務(wù)員的2.5倍，最高時(shí)曾達(dá)到3.25倍?！?3〕前引〔5〕，何帆文。在具體操作上，可以嘗試打破現(xiàn)有行政職數(shù)的限制，法官被人大任命后，即可在行政級(jí)別上達(dá)到副處，以副處作為法官薪酬計(jì)算的依據(jù)，然后根據(jù)法官資歷的不同，實(shí)現(xiàn)法官工資的差異化，在資歷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，以進(jìn)入法官員額后辦案年限作為法官資歷的依據(jù)，每五年作為晉升的窗口期（見(jiàn)圖5）。

圖5

2.以行政級(jí)別建立的薪酬為基礎(chǔ)，平衡不同級(jí)別不同地區(qū)的法官薪酬

如上文所述，突破現(xiàn)有行政職數(shù)限制，確立法官對(duì)應(yīng)的行政級(jí)別，其目的在于合理、科學(xué)地確定法官的薪酬基數(shù)。但由于法院級(jí)別不同，法院所在地區(qū)的不同，相同級(jí)別的法官（如均按副處待遇）薪酬存在差異在所難免。因此，在過(guò)渡期的設(shè)置上，可以在此基數(shù)上探索具有法官職業(yè)特點(diǎn)的薪酬體系，建立法官的專項(xiàng)津補(bǔ)貼。具體可從以下三方面進(jìn)行考慮：第一，考慮到全國(guó)85%以上的案件和法官都在基層，應(yīng)優(yōu)先設(shè)立基層崗位津貼，明確在基層工作時(shí)間每增加一年，崗位津貼即增加一定數(shù)額，不同審級(jí)法院法官的工資應(yīng)保持均衡，不宜有太大落差；第二，在基層崗位津貼的基礎(chǔ)上，再設(shè)立平衡地區(qū)消費(fèi)水平差異的地域津貼；第三，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，落實(shí)《法官法》規(guī)定的“定期增資”制度，例如，每隔兩年，根據(jù)全國(guó)案件總量、法官人均辦案量、通貨膨脹率、物價(jià)消費(fèi)指數(shù)和國(guó)家整體財(cái)政狀況的變化，確定法官工資增幅?！?4〕前引〔5〕，何帆文。

3.以京津冀法院為試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)改革

改革的推進(jìn)需要試點(diǎn)，京津冀一體化的發(fā)展，能夠成為整個(gè)法官隊(duì)伍職務(wù)序列和薪酬跨地區(qū)改革的樣本。在試點(diǎn)法院的選擇上，考慮到京津冀發(fā)展不平衡的問(wèn)題仍然比較突出，因此除已經(jīng)全面推開(kāi)司法改革的北京地區(qū)的法院之外，應(yīng)當(dāng)兼顧津、冀二地經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院，為建立統(tǒng)一的職務(wù)序列和合理的薪酬體系積累經(jīng)驗(yàn)。為保證合理銜接和平穩(wěn)過(guò)渡，應(yīng)采取“老人老辦法、新人新辦法、中人逐步過(guò)渡”的方式，老人（退休法官）沿用舊的職務(wù)序列設(shè)置規(guī)定，但在薪酬待遇上應(yīng)適當(dāng)提高；新人（初任法官）一律適用新的職務(wù)序列和薪酬標(biāo)準(zhǔn)；中人（在崗法官）則配合分類管理等改革進(jìn)度，逐步過(guò)渡到新的職務(wù)序列和薪酬標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)幾年的摸索和試點(diǎn)，待改革的經(jīng)驗(yàn)和各方面條件成熟后，逐步在京津冀乃至全國(guó)范圍內(nèi)推廣法官的單獨(dú)職務(wù)序列?！?5〕前引〔11〕，王守安文。

結(jié)論

隨著法官職業(yè)的精英化走向，逐步去除現(xiàn)有的法官行政級(jí)別，建立法官特有的職務(wù)序列，以及與之配套的薪酬體系，這既是司法改革，也是京津冀一體化發(fā)展的要求。在立法上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步突出法官的職業(yè)特點(diǎn)，同時(shí)充分考慮三地實(shí)際差異，法院級(jí)別差異等情況，建立動(dòng)態(tài)平衡的薪酬體系，使法官薪酬的差異不至于對(duì)法官的生活造成太大的影響，并隨著三地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平差距的縮小，以及跨京津冀三地法院的設(shè)立，逐步縮小三地法院法官的工資差異，實(shí)現(xiàn)三地法官薪酬的完全一致。