沈 汐

(華東師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院，上海，200241；巴黎薩克雷大學(xué)經(jīng)濟社會制度動態(tài)研究所)

從開放協(xié)調(diào)到經(jīng)濟治理：嬗變中的歐洲福利國家和社會政策一體化過程分析*

沈 汐

(華東師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院，上海，200241；巴黎薩克雷大學(xué)經(jīng)濟社會制度動態(tài)研究所)

與經(jīng)濟一體化所取得的成就相比，歐洲福利國家和社會政策的融合一直是歐洲一體化進程中的一塊短板。其原因不僅在于歐洲一體化一直以財經(jīng)融合為重心，各成員國之間福利國家制度的差異也在相當程度上阻礙了社會政策在歐洲層面的協(xié)調(diào)和融合。因此社會政策和福利國家改革的“歐洲化”一直以來都是歐洲經(jīng)濟整合后的下一個艱巨任務(wù)。本文分析自20世紀90年代開始，尤其是馬斯特里赫特條約以來，歐盟開始通過“開放協(xié)調(diào)法”等治理創(chuàng)新來試圖推動本屬于成員國專屬管轄領(lǐng)域的社會政策融合與福利國家制度改革。在全球經(jīng)濟危機和歐洲債務(wù)危機的陰影下，未取得實質(zhì)成效的開放協(xié)調(diào)法逐漸被嚴格的財政緊縮政策所取代，經(jīng)濟治理已然成為了協(xié)調(diào)歐洲社會政策主導(dǎo)話語。

福利國家；開放協(xié)調(diào)；經(jīng)濟治理；歐洲社會模式

一、導(dǎo)言

長久以來，歐洲社會政策的融合和福利國家改革一直是歐洲經(jīng)濟一體化巨大成功背后的一筆“欠賬”。由于社會政策和福利國家制度往往起源于各成員國自身的歷史、文化和制度傳統(tǒng)，體現(xiàn)它們對社會團結(jié)和經(jīng)濟模式的不同理解，因此福利國家制度屬于各成員國的專屬領(lǐng)域(National competency)。盡管在歐洲內(nèi)部單一市場的構(gòu)建歷程中，關(guān)于“社會歐洲”或者“歐洲的社會向度”的討論和倡議一直沒有間斷 ，然而類似單一市場、單一貨幣這樣的經(jīng)濟整合成就卻從來沒有在社會政策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)過。從這個意義上講，歐洲一體化進程是非對稱的，甚至可以說是有嚴重缺陷的。1992年馬斯特里赫特條約建立歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟后，成員國在一體化的經(jīng)濟環(huán)境下面對福利國家關(guān)于歐洲社會政策融合的政策措施迅速升溫，2000年里斯本峰會上確立的“開放協(xié)調(diào)法”被歐盟作為協(xié)調(diào)和形成歐洲社會政策的主要政策機制，雖然該機制在社會包容與社會貧困問題上頗有成果，但面對2008年全球經(jīng)濟危機以及2010年的歐債危機的嚴峻形勢，以緊縮財政為特征的經(jīng)濟治理將福利國家的改革和歐洲社會政策的形成推上了一條被動和強制的道路。

本文將首先定位戰(zhàn)后歐洲主要資本主義工業(yè)國家福利制度的形成和及其模式，并扼要闡述經(jīng)典福利國家制度在歐洲經(jīng)濟自由化過程中所面臨的困難，然后將目光轉(zhuǎn)向一系列關(guān)于社會政策和福利國家改革的倡議和措施是如何在歐洲層面展開的，尤其是就各個國家的養(yǎng)老金制度而言，它們是如何在歐洲層面被提出，進而成為歐洲社會政策一體化過程中的重要問題，發(fā)生在歐洲層面的改革倡議又是如何影響各成員國的養(yǎng)老金制度改革。本文分析馬斯特里赫特條約以來從歐洲就業(yè)戰(zhàn)略(European Employment Strategy)到開放協(xié)調(diào)法(Open Method of Coordination)以及近年來歐洲經(jīng)濟危機背景下的經(jīng)濟治理(Economic Governance)，最后對后經(jīng)濟危機時代歐洲社會政策融合尤其是歐洲社會模式的前景作出展望。

二、傳統(tǒng)福利國家類型與非對稱的歐洲一體化進程

傳統(tǒng)福利國家的大規(guī)模形成大致肇始于19世紀末20世紀初期的歐洲，左翼政府和工會組織進入政治舞臺使得勞工利益第一次以有組織的形式進入到以自由競爭為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟當中。無論是以職業(yè)社會保險為特征的歐洲大陸“俾斯麥主義福利國家”還是建立在自由市場經(jīng)濟社會公民權(quán)基礎(chǔ)上的盎格魯撒克遜普遍主義福利國家，抑或是北歐社會民主主義的全民服務(wù)福利國家，它們之間共同享有的一個顯著特征是在社會正義和社會權(quán)利的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)資本主義自由市場經(jīng)濟以及長時段的充分穩(wěn)定就業(yè)，這種處于凱恩斯宏觀經(jīng)濟學(xué)和第二次世界大戰(zhàn)后全球匯率穩(wěn)定機制管理下的資本主義經(jīng)濟社會生產(chǎn)模式不僅創(chuàng)造了歐洲戰(zhàn)后接近30年的經(jīng)濟增長奇跡(被普遍稱作“黃金三十年”或者“榮耀三十年”)，并且奠定了大規(guī)模福利國家制度在歐洲資本主義市場經(jīng)濟中的基礎(chǔ)性地位。根據(jù)具體國情和制度路徑，幾個主要的歐洲國家逐步形成了所謂的福利資本主義國家世界。*關(guān)于福利資本主義國家與歐洲資本主義國家類型學(xué)的討論，參見G?sta Esping-Andersen,The Three Worlds of Welfare States,Cambridge:Polity Press,1990; Hall,P.and Soskice,D.,Varieties of Capitalism,The Institutional Foundations of Comparative Advantage,Oxford:Oxford University Press,2001.值得注意的是，歐洲經(jīng)濟一體化最初期的六個成員國荷蘭、比利時、盧森堡、聯(lián)邦德國、法國和意大利在福利國家制度方面均采取的是相類似的俾斯麥式的社會保險制度。這一家族相似很可能在一定程度上排除了各成員國就社會政策一體化方面所產(chǎn)生的分歧和討論。按照這一分析框架，勞動力的去商品化(decommodification)程度以及糾正和管制市場經(jīng)濟的社會保障福利制度成為了衡量福利國家水平的重要標準。據(jù)此，歐洲主要工業(yè)國家的福利制度類型可以被大致分為三個模式：自由市場經(jīng)濟福利國家(Liberal Market)，傳統(tǒng)合作主義福利國家(Corporatist State)，以及社會民主福利國家(Social Democratic)。在這個廣為接受的福利國家類型學(xué)當中，國家在福利制度的運作中都或多或少地承擔(dān)一定的職責(zé)。不同的福利國家模式建立在不同的制度框架基礎(chǔ)上。這些制度框架對自由市場經(jīng)濟教義的接受程度各不相同，但他們均在不同程度上使市場經(jīng)濟嵌入到社會結(jié)構(gòu)或者社會制度當中，如此勞動力作為一種商品在市場上的交換過程得到了控制和限制。這種制度化的市場經(jīng)濟在很大程度上避免了自由市場經(jīng)濟的惡性競爭并降低了市場經(jīng)濟對社會造成的影響。簡言之，嵌入型的自由資本主義國家成為了戰(zhàn)后西方國家的主流。[1]

不過，福利國家模式理論最多只能是對現(xiàn)實制度的一種粗略(甚至略為抽象)的分類，由于文化和傳統(tǒng)等因素，歐洲各國在社會保障制度等許多方面都存在相當大的差異，甚至在不同模式之間存在交叉混合的局面。*比如在合作主義福利國家傳統(tǒng)中，法國由于國家直接介入通過行政手段管理經(jīng)濟和國家指導(dǎo)主義傳統(tǒng)(Dirigisme)是一個比較典型的例外；在英國這樣的典型自由市場經(jīng)濟傳統(tǒng)的國家中，也存在近乎免費的國民保健服務(wù)(NHS)這樣的社會民主主義因素；在丹麥這樣的北歐社會民主國家，由于彈性保障的盛行(Flexicurity)，對勞動就業(yè)的立法保護卻顯著低于其他歐洲福利國家。但是如果我們從一些福利國家的基本要素出發(fā)，尤其是從社會保障制度運行的條件出發(fā)，福利國家類型學(xué)還是有其存在基礎(chǔ)的。并且，福利體制類型學(xué)的存在證明了歐洲福利國家之間存在著不小的差異。

首先，自由市場福利國家主要由建立全覆蓋的普遍性低水平保障為特征，英國在第二次世界大戰(zhàn)時曾經(jīng)在貝佛里奇報告的基礎(chǔ)上形成了完善的社會保障制度體系，在這種制度下，“社會公民權(quán)”處于福利國家的中心位置，處于就業(yè)市場下層的普通勞動者往往是社會保障項目(如全民醫(yī)療)的受益者，而中產(chǎn)階級及以上階層往往需要通過購買建立在市場經(jīng)濟之上的私營保險項目維持體面的生活水平。最后，對于貧困人群，基于家計調(diào)查的社會救助體系負責(zé)提供最低生活限度的保障。因此，這種福利國家以保障低收入者為特征，國家對就業(yè)市場的直接干預(yù)和介入比較少；其次，在歐洲大陸的傳統(tǒng)合作主義福利國家模式中，勞動力市場的等級化和組織化是社會保險制度運行的基礎(chǔ)。這種被稱為“俾斯麥福利國家”的社會保險模式的資金渠道主要來自于雇主和雇員的共同繳費，因此社會保險項目的運作和管理也往往由勞資方派代表負責(zé)。行業(yè)內(nèi)部的集體協(xié)商在確定勞動關(guān)系和企業(yè)重組時發(fā)揮關(guān)鍵作用。福利與勞動就業(yè)高端關(guān)聯(lián)，勞動力市場較為僵化，勞動者享受的社會福利待遇也因為收入的高低而差距顯著；最后，在社會民主主義福利國家模式盛行的北歐斯堪的納維亞國家，由于受強烈的社會民主主義思潮影響，強調(diào)公民享受社會保護的普遍權(quán)利，因此所有公民都有資格享受福利國家的待遇。并且由于高額的收入稅收制度，北歐模式提供高標準的福利待遇，其中包括高替代率的養(yǎng)老金和幾乎免費的教育和醫(yī)療資源，并且通過其他社會轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)人人可得的高質(zhì)量社會服務(wù)，對性別平等的重視尤其保證了女性的勞動市場參與率。[2]

表1歐洲傳統(tǒng)福利國家模式

資料來源：作者根據(jù)Espying-Andersen以及Peter Hall等人觀點自行整理。

此外，歐盟在20世紀80年代向南歐擴張以及本世紀初向東歐擴張所產(chǎn)生的南歐地中海國家模式和東歐轉(zhuǎn)型社會主義國家模式，使更多處在不同經(jīng)濟社會發(fā)展水平的成員國加入歐洲福利國家制度這個大家族，也讓歐洲福利國家模式朝更為復(fù)雜和異質(zhì)的方向發(fā)展。不過，歐洲福利國家制度模式的差異并沒有阻止歐洲經(jīng)濟一體化和單一市場的建設(shè)進程。從1951年巴黎條約后建立的歐洲煤鋼共同體到1957年羅馬條約的歐洲經(jīng)濟共同體，從共同市場到單一市場，在商品、人員、資本和服務(wù)自由流動的口號下，成員國之間的商業(yè)貿(mào)易壁壘均被一一拆除，直到1992年馬斯特里赫特條約簽訂決定建立經(jīng)濟與貨幣同盟以及引進歐元作為成員國單一貨幣(非歐元區(qū)國家除外)為止，歐洲經(jīng)濟一體化的目標，尤其是單一市場經(jīng)濟的目標已經(jīng)基本實現(xiàn)。不過在這一巨大成就的背后，關(guān)于福利國家制度的協(xié)調(diào)，尤其是勞動和社會政策領(lǐng)域，各成員國無論是在發(fā)展水平上，還是制度理念上，仍然存在著巨大的差異。歐洲經(jīng)濟一體化也并未給自己設(shè)定過高的社會整合目標，比如奠基歐洲經(jīng)濟體的羅馬條約僅僅在勞動力自由流動、職業(yè)培訓(xùn)和男女平等等議題上有所著墨，并未對社會政策在歐洲層面的一體化做出規(guī)劃。

至20世紀80年代末，雅克德洛爾為主席的歐盟委員會曾嘗試提出要在歐洲層面尋求社會政策的整合以促進“社會歐洲”(Social Dimension)的形成。在德洛爾看來，歐洲經(jīng)濟一體化及其對應(yīng)的社會模式將有別于美國那樣的經(jīng)典市場經(jīng)濟社會。面對新自由主義在歐洲的抬頭和擴張，德洛爾相對應(yīng)地提出“社會對話”和“勞動基礎(chǔ)人權(quán)憲章”，并將其注入1992年簽署的“馬約”之中，當時英國投反對票拒絕接受這部社會憲章。*在1997年簽署的阿姆斯特丹條約中，新工黨領(lǐng)導(dǎo)下的英國政府最終同意簽署“社會憲章”。但對其他投贊成票的成員國來說，“社會對話”和“社會憲章”并不具備任何法律強制強制效力，而是僅僅作為軟性協(xié)商機制和規(guī)范性意見，并且成員國并不希望歐盟過多地介入到屬于自己傳統(tǒng)管轄范圍的社會政策和福利國家制度領(lǐng)域。因此，“社會歐洲”的構(gòu)想在現(xiàn)實中所產(chǎn)生的影響遠不能與“馬約”后所形成的經(jīng)濟和貨幣同盟相比。

“馬約”生效后，為了在單一貨幣的共同市場經(jīng)濟環(huán)境中協(xié)調(diào)和管制成員國的國內(nèi)財政狀況，經(jīng)濟與貨幣同盟以及隨后于1998年推出的“穩(wěn)定與增長公約”對成員國的公共財政規(guī)定了極為嚴格的標準：(1)財政赤字不能超過GDP的3%；(2)公共債務(wù)比例不得高于GDP的60%。這些嚴格標準事實上削弱了成員國在經(jīng)濟政策上的自主活動空間，并且產(chǎn)生了對調(diào)解本國福利制度和勞動力市場的“溢出效應(yīng)”。即，如果某成員國福利體系較為薄弱，勞動力成本較為低廉，自由流動的資本很可能流向該國進行投資。而資本流出國則很可能將承受資本流出對該國福利制度和社會政策所造成的不利影響。由于選擇單一貨幣，成員國無法通過傳統(tǒng)的貨幣貶值的手段來平衡國際開支，只能轉(zhuǎn)而通過降低社會權(quán)利和勞動福利標準來吸引投資(Race-to-the-bottom)與鄰國競爭，最終導(dǎo)所謂的社會傾銷(Social dumping)。因此，鑒于歐洲資本主義福利國家中存在的制度類型學(xué)，歐洲社會政策一體化的倡導(dǎo)者必須應(yīng)對一個兩難境地：為了有效地達到歐洲社會政策的整合，必須制定一個對所有成員國平等適用的社會政策理念和原則。然而，各國之間不同的福利國家制度恰恰使得這種共識難以形成。[3]

三、開放協(xié)調(diào)法的提出和運用

在2000年的里斯本峰會上，開放協(xié)調(diào)法(Open Method of Coordination，OMC)首次被歐盟領(lǐng)導(dǎo)層正式提出以期在歐洲層面融合各成員國的社會政策，尤其是希望在消除貧困和社會包容發(fā)展等社會政策領(lǐng)域有所作為。相比以往，里斯本戰(zhàn)略雄心勃勃地提出要在2010年建立“世界上最具競爭力和最有活力的知識型經(jīng)濟體，以實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟增長以及創(chuàng)造更多更好的工作和維持社會凝聚力”。為了實現(xiàn)里斯本戰(zhàn)略提出的經(jīng)濟發(fā)展目標，歐盟認為需要采取更為有效的手段來促成歐洲社會政策向深度融合，以消解內(nèi)部市場自由化以來帶來的社會負面影響。不過，由于歐盟并沒有權(quán)力直接干涉所屬成員國的自主管轄領(lǐng)域如軍事防務(wù)、教育以及福利國家制度等，在這些領(lǐng)域，歐盟的介入只能建立在授權(quán)和輔助性條款的基礎(chǔ)上。因此，開放協(xié)調(diào)法正是在這一語境下被歐盟用于在不具備管轄權(quán)的社會政策領(lǐng)域?qū)嵤ふ疑鐣邭W洲化的形成機制。

根據(jù)里斯本峰會公布的方案，開放協(xié)調(diào)法包括以下幾個核心要素和機制流程：(1)歐盟指定共同目標指導(dǎo)方針并設(shè)定一系列的政策目標和時間表；(2)歐盟設(shè)定標桿和共同行動參照的指標；(3)成員國內(nèi)利益相關(guān)群體、公民社會和處于不同層面的經(jīng)濟社會合作伙伴共同商討以形成國家行動報告；(4)成員國之間就各自的行動報告進行交流并形成所謂最佳實踐；(5)由歐盟委員會對成員國行動報告組織同儕評議；(6)根據(jù)評議結(jié)論對初始制定的共同方針進行反思和修改。[4]這些核心要素賦予開放協(xié)調(diào)法一個完全不同以往歐盟傳統(tǒng)決策機制(政府間協(xié)商和共同決策)的顯著特征，即強調(diào)政策制定來源的多元性與形成機制的去中心化，開放和各方協(xié)調(diào)的特點有助于在不同利益群體當中形成一種知識積累和制度學(xué)習(xí)的機制，以便更好地在“認知”層面上讓成員國之間就社會政策的趨同和融合在思想和觀念上達成共識。因此，從治理結(jié)構(gòu)上說，開放協(xié)調(diào)法是在歐盟缺少管轄權(quán)的背景下介入到成員國專屬領(lǐng)域時采用的一種“軟法”。[5]

事實上，在開放協(xié)調(diào)法正式在歐盟層面提出之前，20世紀90年代初面對嚴重失業(yè)問題的各成員國就希望能在歐洲層面找到共同的應(yīng)對失業(yè)的措施。尤其是在1993年發(fā)布的名為“增長、競爭力與就業(yè)”的白皮書中，歐盟委員會號召所有利益相關(guān)者參與到“制定歐洲就業(yè)復(fù)興計劃的進程中來”。時任歐委會主席的德洛爾認為歐洲“必須創(chuàng)造更多的工作”，以“促進社會整合和團結(jié)”。[6]白皮書的精神在隨后一系列的歐盟高峰會議上得到重視和討論，之后在1997年于盧森堡召開的就業(yè)問題特別高峰會議上正式推出“歐洲就業(yè)戰(zhàn)略”(European Employment Strategy)，并被寫入于1999年正式生效的“阿姆斯特丹條約”之中。在這份被認為是開放協(xié)調(diào)法前奏的歐洲就業(yè)戰(zhàn)略計劃中，被“馬約”忽視的社會政策范疇以就業(yè)問題首次在歐洲層面被正式出。21條全新的指導(dǎo)意見在4點原則的基礎(chǔ)上被提出：(1)企業(yè)家和創(chuàng)業(yè)精神；(2)可雇傭性；(3)適應(yīng)性；(4)勞動市場的性別平等。這些指導(dǎo)原則的提出旨在改變以往歐洲福利國家中勞動力市場固化、僵化的頑疾，以期通過增加就業(yè)、創(chuàng)造工作機會來維持歐洲福利國家的傳統(tǒng)模式。除了新的就業(yè)政策價值觀之外，這份戰(zhàn)略還首次就成員國協(xié)調(diào)問題提出新的方法。首先，該戰(zhàn)略規(guī)定成員國應(yīng)該就本國的就業(yè)問題提出初步想法和計劃，根據(jù)21條原則形成最初版本的“國家行動計劃”(National Action Plans)。在此基礎(chǔ)上，歐盟委員會組織經(jīng)濟與金融事務(wù)委員會(Ecofin)以及勞動與社會事務(wù)委員會與成員國共同討論并最后形成政策建議。除此之外，社會合作伙伴也被制度化到這一戰(zhàn)略當中。值得注意的是，在這一過程中，成員國最終保留對本國就業(yè)議程的決定權(quán)，是否深度參與開放協(xié)調(diào)法也完全是成員國自愿選擇的結(jié)果。由此可見，歐洲就業(yè)戰(zhàn)略與先前的歐洲經(jīng)濟整合的方法的不同之處在于歐盟機構(gòu)并不處于一個“全能全知”的中心決策地位，而是更多地在扮演“樂團指揮者”的角色。其他歐盟領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)如歐洲議會和歐盟法院等都事實上被排除在外，這意味著任何政策協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)都不可能最終導(dǎo)致出臺具有強制性的歐盟法規(guī)。[7]此外，國家行動計劃的編寫還將公民社會和社會合作伙伴的意見納入其中，在一些集體協(xié)商傳統(tǒng)較強的國家如法國，工會組織的代表往往參與到了信息交換與咨詢的過程當中。[8]

表2開放協(xié)調(diào)法與歐盟傳統(tǒng)治理方法比較

資料來源：Susana Borras, Kerstin Jacobsson, "The open method of co-ordination and new governance patterns in the EU",JournalofEuropeanPublicPolicy,11(2)2004, pp.185-208.

作為開放協(xié)調(diào)法的原型，歐洲就業(yè)戰(zhàn)略對成員國的就業(yè)政策產(chǎn)生了一定的影響。一個最為顯著的變化是，對于保守合作主義福利國家而言，維持低失業(yè)率的傳統(tǒng)思維已經(jīng)逐漸被鼓勵更多的符合條件的勞動力加入到就業(yè)市場的現(xiàn)代化思維取代，例如德國于本世紀初開始啟動一系列旨在解除勞動市場嚴格管制的哈茨改革就多少受到了開放協(xié)調(diào)的交流和學(xué)習(xí)的影響。[9]不過，如果說成員國的政策選擇是開放協(xié)調(diào)措施影響下的結(jié)果，更為重要的是開放協(xié)調(diào)法在其實踐中發(fā)展出了一套愈來愈成熟的流程和方法。 歐洲就業(yè)戰(zhàn)略的提出和實施在一定程度上可以被看做是歐盟對早先馬斯特里赫特條約所帶來的歐洲經(jīng)濟深度整合的一個社會版本的回應(yīng)，它主要反映了成員國對單一市場經(jīng)濟所帶來的社會負面影響的關(guān)切。歐洲就業(yè)戰(zhàn)略的運用經(jīng)驗和制度積累，為之后里斯本峰會提出歐洲2010戰(zhàn)略的社會整合部分提供了一個直接和可用的實驗平臺。本世紀初，圍繞歐盟提出的新挑戰(zhàn)(如人口老齡化和社會貧困)和新目標(社會包容和可持續(xù)的高水平福利制度)，里斯本峰會正式提出的開放協(xié)調(diào)法將逐漸從模糊到清晰的政策形成和決策機制總結(jié)提煉為若干概念，并將其逐漸推向其他領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)和整合。

開放協(xié)調(diào)法在實際應(yīng)用中強調(diào)各方的參與，吸納來自不同層面的聲音，尤其是希望能夠更貼近政策的目標人群，更多地采用“自下而上”的手段，形成具有包容性和正當性的政策形成機制。[10]在里斯本戰(zhàn)略的精神下，歐盟成立了社會保護委員會(Social protection committee)，并且在2001年的瑞典哥德堡峰會上首次提出養(yǎng)老金改革的共同政策目標：首先要確保養(yǎng)老制度的供給充足(Adequacy)以確維持職工退休后的生活水平防止社會排斥；其次養(yǎng)老金制度的設(shè)計必須符合財政可持續(xù)原則，注重平衡公共預(yù)算的支出與代際負擔(dān)；最后要在傳統(tǒng)的養(yǎng)老金制度中添加進現(xiàn)代化的因素以適應(yīng)不斷變化的勞動力市場。[11]這些目標設(shè)定實際上反映了不同政策方對政策協(xié)調(diào)和制定的不同訴求。而在隨后進行的開放協(xié)調(diào)的執(zhí)行過程當中，各成員國則試圖在這一寬廣的政策目標范圍中通過非正式的討論和互相說服來尋找共識，比如盎格魯-薩克遜傳統(tǒng)的國家傾向于將養(yǎng)老金制度定義為一種防止社會貧困的手段，而歐洲大陸及北歐國家則認為養(yǎng)老金應(yīng)該發(fā)揮維持退休后生活水準不下降的作用。這些不同的福利國家“世界觀”往往是開放協(xié)調(diào)過程中難以跨越的鴻溝。[12]

在實踐中，開放協(xié)調(diào)法并不以產(chǎn)生歐盟層面的強制性法規(guī)為目標，因此，在歐盟標桿設(shè)定和同儕評議以及反復(fù)的討論和交換中，各成員國在相對開放的環(huán)境中相互學(xué)習(xí)、尋找共識。雖然開放協(xié)調(diào)法有助于調(diào)動利益相關(guān)方的積極性，吸收來自各方的意見，但是由于其“軟法”的性質(zhì)和溝通協(xié)商的對話手段，甚至關(guān)于最佳實踐模式的接納與否都取決于成員國自身的意愿，因此最終開放協(xié)調(diào)法產(chǎn)生的政策效果是參差不齊的。此外，關(guān)于開放協(xié)調(diào)法的爭論往往傾向于形成兩種對立的意見。持樂觀態(tài)度的一方認為開放協(xié)調(diào)法公開、務(wù)實和包容的特點將促進所有利益相關(guān)方有效地加入到政策討論的過程當中，從而有助于從下而上形成具有真正社會基礎(chǔ)的“社會歐洲”；持悲觀態(tài)度的意見則認為即便開放協(xié)調(diào)法能夠在某些程度上對經(jīng)濟全球化以及歐洲經(jīng)濟深度整合對社會政策和福利國家造成的負面影響產(chǎn)生制衡作用，但是傳統(tǒng)福利國家賴以存在的經(jīng)濟、人口和家庭結(jié)構(gòu)等制度基礎(chǔ)均發(fā)生了很大變化，因此在軟法的環(huán)境下，成員國最終將很可能忽視互相學(xué)習(xí)機制以及來自同儕的壓力而最終選擇根據(jù)本國國情自主決定本國福利國家的改革議程。[13]另外，由于開放協(xié)調(diào)法既不牽涉到歐盟法規(guī)也不通過歐盟議會等傳統(tǒng)政治機制，不符合歐盟傳統(tǒng)的法治精神和民主政治原則，所以其正當性也多少打了折扣。最后，開放協(xié)調(diào)法中規(guī)定的懲罰措施如同儕評議和點名批評并沒有在實踐中發(fā)揮多少強制和引導(dǎo)作用。[14]開放協(xié)調(diào)法在制度和方法上的相對模糊和靈活手段恰恰證明了在社會政策和福利國家改革領(lǐng)域，歐盟與成員國之間并未達成任何像經(jīng)濟與貨幣同盟那樣的穩(wěn)定強制機制，由于成員國之間存在著顯著的差異，已有的福利國家的模式在很大程度上阻礙了共識的產(chǎn)生。

四、歐債危機后的經(jīng)濟治理：“硬法”接管“軟法”

盡管開放協(xié)調(diào)法在統(tǒng)一的形式下被賦予協(xié)調(diào)歐洲社會政策的重任，可是在其誕生之初就面臨了強烈的質(zhì)疑。2003年和2004年的兩份來自荷蘭前首相的科克報告(Kok Report)表達了對里斯本戰(zhàn)略前景的堪憂，這些報告認為里斯本戰(zhàn)略的目標過于寬泛，成員國之間缺乏真正用心的協(xié)調(diào)，并建議歐盟采取更為“強制有效”的措施來確保實現(xiàn)里斯本戰(zhàn)略提出的目標，尤其是需要采取有效手段改革福利國家以創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。[15]2008年全球經(jīng)濟危機以來，各成員國紛紛加大財政開支以應(yīng)對經(jīng)濟危機帶來的失業(yè)及貧困等社會問題，不過這些“凱恩斯主義”的傳統(tǒng)應(yīng)對手段并沒有持續(xù)多久就遭遇了2010年歐洲主權(quán)國家債務(wù)危機。歐盟的邊緣國家紛紛遭遇了嚴重的債務(wù)危機，希臘、愛爾蘭等國甚至走向到國家破產(chǎn)邊緣。這些都導(dǎo)致了2010年以來“經(jīng)濟治理”被歐盟作為殺手锏祭出以保證歐元穩(wěn)定。雖然早在經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟創(chuàng)始時，經(jīng)濟治理手段就已經(jīng)在“穩(wěn)定與增長公約”的背景下被用于確保成員國財政紀律，但由于未能很好地執(zhí)行最終導(dǎo)致了成員國宏觀經(jīng)濟狀況的失衡。在嚴峻的債務(wù)危機背景下，經(jīng)濟治理手段的出臺意味著歐盟將使用經(jīng)濟一體化進程中形成的財金武器來迫使成員國。而經(jīng)濟治理的對象往往是成員國的公共財政開支等領(lǐng)域，此舉間接地影響到了屬于成員國管轄的社會政策與福利國家改革。

從2011年起，歐盟陸續(xù)推出了“六條公約”(Six Pact)、“兩條公約”(Two Pact)等嚴格的財政紀律措施。 這些加強版的“穩(wěn)定與增長協(xié)定”旨在對成員國施加自“馬約”簽訂以來最為嚴格的財政紀律。通過出臺一系列眼花繚亂的經(jīng)濟治理手段，歐盟將財政紀律細化到對成員國的公共開支，尤其是福利開支的監(jiān)控中去。比如，公約規(guī)定如果成員國的公共債務(wù)比重超過GDP的60%或者赤字超過3%將被考慮進入到超額赤字程序(Excessive Deficit Procedure)，該程序?qū)Τ蓡T國的財政狀況進行極為頻繁的監(jiān)測(3個月或6個月一次)，并且要求成員國在最后限定時間內(nèi)糾正錯誤。如果不及時糾正則無法結(jié)束程序。*關(guān)于歐盟經(jīng)濟治理方法的細節(jié)，參見European Commission,The EU's economic governance explained,http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-979_en.htm.此外，財政紀律還要求成員國公共開支的增長速度不能超過GDP中期預(yù)計增長速度等，歐盟每年向成員國發(fā)布的具體改革措施建議是執(zhí)行和監(jiān)控這些財政紀律的主要手段和工具。財金導(dǎo)向的措施旨在改善部分成員國的宏觀經(jīng)濟失衡，但同時也間接地對成員國的社會政策和福利國家制度造成了影響。比如，在成員國建議中，關(guān)于養(yǎng)老金改革的建議就要求成員國進一步提升退休年齡已應(yīng)對養(yǎng)老金發(fā)放的壓力。而在勞動市場方面 ，建議要求成員國加大激活勞動力市場的措施去除一些僵化的勞動法條款以給企業(yè)減負。

為了確保這些改革建議的有效性，歐盟還推出了“歐洲學(xué)期”機制以更好地監(jiān)測和評估成員國的改革措施。“歐洲學(xué)期”的運作流程以一個“學(xué)期”為基礎(chǔ)循環(huán)往復(fù)進行。每一個“學(xué)期”從該年度的11月開始，由歐盟委員會根據(jù)秋季經(jīng)濟預(yù)測形成年度增長調(diào)查(Annual Growth Survey)交付成員國和歐洲理事會討論后通過，確定下一年度成員國結(jié)構(gòu)性改革的優(yōu)先目標。成員國據(jù)此編寫本國的改革計劃(National Reform Plans)，歐盟根據(jù)春季經(jīng)濟預(yù)測于六月份發(fā)布成員國具體改革建議(Country-Specific Recommendations)，在歐盟理事會討論通過之后發(fā)布最終發(fā)布給成員國，成員國據(jù)此編制財政預(yù)算案。*關(guān)于歐洲學(xué)期，參見：http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/the_european_semester/index_en.htm.雖然歐盟為每一個成員國“量身定做”了改革建議，但是在歐盟經(jīng)濟治理的影響下，幾乎所有的建議都是基于經(jīng)濟增長與競爭力的考慮做出的，在給歐元區(qū)國家的建議中，諸如降低勞動力成本、激活就業(yè)市場、開放市場競爭以及改革“傳統(tǒng)”的社會保障制等著重于勞動力市場彈性化和靈活化的措施成為了所有建議當中的重點和要點。[16]雖然該建議只是來自歐盟層面的“意見”，但對于成員國尤其是歐元區(qū)國家來說，由于財政監(jiān)控和懲罰機制的存在，該意見多少是以帶有強制性的。在成員國建議書中，歐盟幾乎建議所有成員國降低社會保險待遇激活勞動力市場，提升婦女和大齡勞動人口的勞動市場參與率，而關(guān)于提供有效的社會保護，幾乎很少提及。雖然類似這樣的國別建議早在里斯本戰(zhàn)略時就被歐盟提出，但與開放協(xié)調(diào)法不同的是，當前的歐盟不僅僅發(fā)布成員國建議，而且還使用經(jīng)濟治理工具間接迫使成員國接受。從這個角度講，歐盟建議的目標，即經(jīng)濟增長和競爭力，當仁不讓地成為了成員國社會政策和福利國家改革的目標。而社會包容和社會團結(jié)等因素自然就處于這種強勢的經(jīng)濟關(guān)切的陰影之下。

在成員國收到的改革建議當中，關(guān)于福利國家和社會政策領(lǐng)域的往往能夠占到大約一半左右。例如，在2013-2014年歐盟發(fā)布的成員國建議中，法國收到的7條建議中關(guān)于社會政策與福利國家領(lǐng)域的就有4條，比利時、奧地利和芬蘭等傳統(tǒng)歐洲福利國家也處于類似的情況。

表3 成員國具體改革建議中涉及福利國家和社會政策的內(nèi)容(基于2013-2014歐盟國別改革建議)

建議類別具體措施涉及國家工資機制重新修訂工資增長機制比利時、德國、芬蘭、法國、意大利等勞動立法放松社會勞動立法的嚴格管制法國、荷蘭、波蘭等激活就業(yè)鼓勵女性以及大齡勞動者再就業(yè)奧地利、比利時、法國、盧森堡、荷蘭等養(yǎng)老保險按照預(yù)期壽命提升退休年齡 延緩提前退休及提升退休要求奧地利、比利時、波蘭、法國、西班牙等

資料來源：摘取自Clauwaert S."The country-specific recommendations(CSRs)in the social field-An overview and(initial)comparison to the CSRs 2011-2012 and 2012-2013 and 2013-2014",Backgroundanalysis,European Trade Union Institute,2013.

對于成員國而言，這些被稱作為“財政鞏固”的宏觀經(jīng)濟監(jiān)控工具限制了成員國在福利和公共預(yù)算方面的開支，事實上是在變相強迫成員國接受以財政緊縮為目標的“結(jié)構(gòu)性改革”。而強制的結(jié)構(gòu)性改革則直接或間接地影響到了成員國福利制度，福利國家和社會政策完全已經(jīng)成為了經(jīng)濟績效指標下的被動產(chǎn)物。然而，對于成員國來說，除了財金紀律之外，歐盟通過對成員國勞動力市場改革提出意見從而進一步協(xié)調(diào)各成員國社會政策。社會政策的變動已經(jīng)成為了經(jīng)濟危機中的敏感話題，也因此越來越成為歐盟經(jīng)濟治理的核心關(guān)切。盡管早在“馬約”締結(jié)時，財政標準就成為了各方必須遵守的紅線，然而成員國各自為政的財政計劃仍然在很大程度上確保了成員國對國內(nèi)事務(wù)，尤其是福利國家的自主權(quán)。然而，2010年以來歐盟推出的一系列經(jīng)濟治理工具第一次真正地將財政開支的緊箍咒套在了成員國的頭上。在這種背景下，成員國被迫對國內(nèi)的福利制度和社會政策做出一系列的結(jié)構(gòu)調(diào)整以回應(yīng)來自布魯塞爾的嚴格約束。養(yǎng)老金、醫(yī)療這些占GDP比重較大的福利的項目都成為了結(jié)構(gòu)改革和財政緊縮的重點目標。勞動力就業(yè)市場則成為另外一個結(jié)構(gòu)改革的著力點，德國以及一些其他北歐國家改革的經(jīng)驗，歐盟要求成員國對勞動力市場進行大刀闊斧的改革，引進更加靈活的勞動合同和保障機制以刺激更高的勞動力市場參與率以降低失業(yè)率。[17]這些“一刀切”(one size fits all)的政策建議迫使成員國被動做出了回應(yīng)，而這種被動的一致性又恰恰反向地促成了歐洲社會政策的一體化和福利國家制度的融合。越來越多的國家可能向之前已經(jīng)進行改革的北歐國家和德國看齊，進行類似哈茨的改革以適應(yīng)本國自身社會經(jīng)濟形勢的長期趨勢及來自其他經(jīng)濟體的激烈競爭。雖然經(jīng)濟治理手段是工具性的，但是通過歐盟發(fā)布給成員國的改革建議我們不難發(fā)現(xiàn)，歐盟在施加工具性措施的過程中，形成了關(guān)于社會政策與福利國家改革的規(guī)范性維度：為了提升競爭力，必須降低社會福利標準。

五、結(jié)論：歐洲一體化的悖論

戰(zhàn)后歐洲的經(jīng)濟繁榮以及歐洲政經(jīng)聯(lián)盟的不斷制度化讓歐洲成員國相互依附走上一條經(jīng)濟一體化之路。但經(jīng)濟一體化也在很大程度上迫使成成員國失去了部分對傳統(tǒng)領(lǐng)域的主權(quán)控制，尤其是作為本國內(nèi)政的福利國家制度和社會政策已經(jīng)受到了來自歐盟機構(gòu)經(jīng)濟治理的沖擊。誠然，歐盟的確在后馬斯特里赫特時代開始著手應(yīng)對經(jīng)濟與貨幣同盟所帶來的“社會后遺癥”，在缺乏相應(yīng)管轄權(quán)的背景下采用了開放協(xié)調(diào)法這樣的柔性一體化機制以期通過由歐盟主導(dǎo)、各方參與的形式來吸收和集聚成員國改革的意愿和方案。這種方法的好處是在讓歐盟治理能力缺失的情況下仍然能夠主導(dǎo)成員國的專屬領(lǐng)域。但缺點是，由于最終形成不了強制性的歐盟法規(guī)，實施的結(jié)果可謂參差不齊。在“創(chuàng)造更多、更好的工作”的口號下，里斯本進程將應(yīng)用于歐洲就業(yè)戰(zhàn)略的開放協(xié)調(diào)法擴展到其他社會政策領(lǐng)域，在這個過程中，開放協(xié)調(diào)法的一些原則和方法日漸清晰并被越來越多的利益相關(guān)方接受，但是其固有的特性最終并沒有讓所謂的歐洲社會模式在成員國之間得到認同，取得的效果仍然是有限度的。因此，里斯本戰(zhàn)略所形成的“歐洲的社會維度”多少是模糊和脆弱的。

表4“硬法”(經(jīng)濟管制)與“軟法”(開放協(xié)調(diào))的管制水平比較

資料來源：Caroline de la Porte,Elke Heins,"A new era of European Integration?Governance of labour market and social policy since the sovereign debt crisis",ComparativeEuropeanPolitics,13(1),2015,pp.8-28.

2005年重啟里斯本戰(zhàn)略后，我們看到歐盟在福利制度和社會政策領(lǐng)域開始逐漸轉(zhuǎn)向采用經(jīng)濟治理來協(xié)調(diào)，“硬法”出現(xiàn)的頻率越來越高，尤其是全球經(jīng)濟危機和歐債危機的爆發(fā)更是促成了對成員國公共財政開支的嚴厲管控。在經(jīng)濟治理的語境下，歐盟推出了一系列“強硬”的指標和手段來迫使成員國在社會政策上做出趨同性的改革。通過“歐洲學(xué)期”，各領(lǐng)域建議書等進一步迫使成員國采取 “內(nèi)部貶值” 和縮小福利國家規(guī)模的改革。雖然這些改革激起了勞動市場的不滿，但是在經(jīng)濟危機的重壓下，無論是情況較好的北歐國家，還是處于困境的南歐國家，都開始按照財政緊縮政策和提升本國競爭力的精神對福利制度開刀。在全球經(jīng)濟危機和未來復(fù)蘇乏力的不確定背景下，歐洲各國的社會福利模式成為了歐盟決策層與主流經(jīng)濟學(xué)家眼中的軟肋。在他們看來，正是所謂“歐洲社會模式”導(dǎo)致經(jīng)濟危機以來大多數(shù)成員國無法走出衰退，尤其是在歐盟內(nèi)部，“富?！钡某蓡T國與“貧窮”的成員國之間幾乎無法就公共財政開支問題達成一致，最后只能尋求“三巨頭”與成員國之間艱苦而難有成效的談判，而反觀“三巨頭”自身，由于缺少民主政治的正當性，在歐洲層面提出“一刀切”的財政緊縮政策，已經(jīng)引起了公民社會的敵視。*針對不斷放松管制的就業(yè)市場和福利國家改革，社會合作伙伴對結(jié)構(gòu)性改革和緊縮財政提出了警告，歐洲工會聯(lián)合會認為“三巨頭所有的行為都表明他們準備進行歐洲范圍內(nèi)的“哈茨改革”，而這種危害社會團結(jié)的冒險行為將會為歐洲各國帶來極為嚴重的后果?！?摘取自歐洲工會聯(lián)合會秘書長Bernadette Ségol的發(fā)言。 全文參見"Discours de Bernadette Ségol",Secrétaire générale de la Confédération européenne des syndicats(CES), Conférence de l'UE sur les conditions de travail, 28 avril 2014, Bruxelles.

最近，不少歐盟邊緣國家，甚至一些支柱大國如法國和英國等，都出現(xiàn)了一定程度的極化政治傾向，敵視布魯塞爾的極右翼或者極左翼政黨紛紛在地方或全國政選中擴大影響。例如，2015年初希臘激進左翼聯(lián)盟勝選的上臺，盡管之前已經(jīng)維持了相當長時間的財政緊縮，希臘與歐盟的談判仍然舉步維艱，在更為嚴苛的借款條件和完全惡化的國內(nèi)經(jīng)濟社會狀況下，激進左翼聯(lián)盟發(fā)動了全民公投向布魯塞爾施壓；西班牙議會自2015年底選舉以來，由于各方的分裂和一些新興黨派的強勢登臺到目前仍未完成政府的組閣；2016年6月在英國舉行的全民公投中，超過半數(shù)的民眾投票贊成英國退出歐盟，不僅在歐洲層面甚至在全球引發(fā)了金融市場的動蕩以及對英國和歐盟未來發(fā)展前景的普遍堪憂；法國左翼社會黨政府推出的旨在放松管制的勞動法改革不僅遭遇了冗長的議會辯論，還激起了一輪又一輪的罷工和抗議，最后不得不由政府強行通過，這為即將到來的法國大選增加了諸多不確定因素。雖然極端政治潮流在今天的歐洲并不占據(jù)主導(dǎo)地位，但是不可忽視的是，相比以往歐盟的形象和合法性已經(jīng)開始受到越來越多的質(zhì)疑和反對。

事實上，這些突如其來的政經(jīng)變動都是在歐洲經(jīng)濟一體化和經(jīng)濟全球化的深入推進下逐漸顯現(xiàn)的，它不僅直接體現(xiàn)了作為民族國家的成員國所具有的“用腳投票”進行民主倒戈的能力，而且還傳遞出了更深層次的政治意味：福利國家制度作為成員國內(nèi)部的敏感事務(wù)，如遇到任何來自外部的干預(yù)都有可能招致自國內(nèi)民主政治的激進回應(yīng)。[18]因此，對于福利國家改革而言，無論是開放協(xié)調(diào)也好還是經(jīng)濟治理也罷，一個不可忽視的面向是歐盟諸成員國在歐洲經(jīng)濟一體化的進程中已經(jīng)逐漸喪失了對福利國家的完全管控，換言之，在經(jīng)濟全球化和歐洲一體化浪潮的侵蝕下，傳統(tǒng)資本主義福利國家的邊界正在變得日益模糊。在歐盟這一獨特制度環(huán)境中，經(jīng)濟一體化對成員國福利體系造成的溢出效應(yīng)將會越來越顯著，而成員國國內(nèi)民主政治的回饋和反彈也將會迫使“去民主化”的歐盟機制重新尋找和定位自身的正當性。

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(責(zé)任編輯：H)

From Open Method of Coordination to Economic Governance:An Analysis of Welfare States and Social Policyin the Context of Europeanisation

SHEN Xi

In contrast to the great achievement of European economic integration,Europeanisation in social policy and welfare states has been under-developed as economic integration always has the upper hand over other issues and existing national regimes in different member states imposed institu-tional constraints on possible integration.This paper reviews the inception and development of the "Open Method of Coordination"adopted since the Lisbon Strategy.In an effort to coordinate social and welfare issues which are historically defined as national competency,European union tries to develop a new means to integrate the reform of social and welfare issues at European level.However,the advent of global economic crisis and European sovereign debt crisis made this "soft approach"less creditable.As a result,financial austerity brought about by the economic governance becomes dominant in the welfare states reform agenda.

welfare state，open method of coordination，economic governance，european social model

*本文受到國家留學(xué)基金委國家建設(shè)高水平大學(xué)公派博士生項目和法國巴黎大區(qū)政府人文社科博士科研基金的支持。