劉央央 鐘仁耀

(1 華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海，200062；2 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院，浙江海寧，314418)

基于博弈論視角的支出型貧困救助政策擴(kuò)散研究*

劉央央1，2鐘仁耀1

(1 華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海，200062；2 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院，浙江海寧，314418)

支出型貧困救助政策的實(shí)施契合精準(zhǔn)扶貧理論，但在政策實(shí)施過程中出現(xiàn)政策模式“碎片化”現(xiàn)象。運(yùn)用政策擴(kuò)散理論對支出型貧困救助政策在擴(kuò)散過程中出現(xiàn)的政策變異情況進(jìn)行分析。全國支出型貧困救助政策可分為臨時(shí)救助模式和試點(diǎn)救助模式；進(jìn)一步運(yùn)用博弈論對兩種模式出現(xiàn)的原因進(jìn)行分析，得出以下結(jié)論：受上級對下級的監(jiān)督成本、財(cái)政預(yù)算約束、政績導(dǎo)向等因素影響，各級政府在政策制定過程中進(jìn)行了博弈，并導(dǎo)致了政策在擴(kuò)散過程中的變異。由此提出應(yīng)出臺統(tǒng)一的政策、實(shí)行有效的政策考核機(jī)制及對落后地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助等措施,以促進(jìn)我國支出型貧困救助制度的建立與發(fā)展。

支出型貧困救助;政策擴(kuò)散;政策變異；博弈

一、問題的提出

支出型貧困救助是指由于家庭成員出現(xiàn)重大疾病、突發(fā)災(zāi)禍、子女就學(xué)、剛性住房支出等原因?qū)е缕鋭傂灾С鲞h(yuǎn)遠(yuǎn)超過家庭承受能力而造成生活實(shí)際貧困，雖家庭收入超過當(dāng)?shù)刎毨?biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際生活水平仍低于貧困標(biāo)準(zhǔn)的家庭，政府對此類家庭給予救助的一種制度安排。支出型社會救助制度的目標(biāo)定位就是要熨平遭受突發(fā)災(zāi)禍的低收入者及其家庭基本社會保護(hù)需求的可及性與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)門檻間的界限，拓展現(xiàn)行以最低生活保障制度為核心的社會救助體系范疇，救助對象從低保人口向低保邊緣人口等低收入群體擴(kuò)展。支出型貧困救助政策實(shí)現(xiàn)了貧困衡量指標(biāo)由收入擴(kuò)展至支出的社會救助政策創(chuàng)新，有利于救急難、發(fā)展型社會救助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。自2007年我國提出，2011年河北省廊坊市和2013年上海市開始該政策，該政策在我國各地不斷擴(kuò)散，政策擴(kuò)散過程中則出現(xiàn)對初始政策的改變，最終呈現(xiàn)兩種政策模式：試點(diǎn)模式和臨時(shí)救助模式。根據(jù)筆者對全國支出型貧困救助政策的統(tǒng)計(jì)，截至2016年12月，全國31個(gè)省份中有16個(gè)省的不同級別地區(qū)實(shí)行了試點(diǎn)模式，15個(gè)省的不同級別地區(qū)實(shí)行了臨時(shí)救助模式。面對支出型貧困這一問題，出現(xiàn)兩種政策的背后原因值得深究。

二、文獻(xiàn)綜述

支出型貧困是指由于家庭出現(xiàn)重點(diǎn)疾病、突發(fā)災(zāi)禍、子女就業(yè)、剛性住房支出等特殊原因，導(dǎo)致維持必要生活的基本消費(fèi)支出超出家庭可支配收入而造成生活水平低于“低?！奔彝サ呢毨КF(xiàn)象，政府對支出型貧困對象進(jìn)行救助形成了支出型貧困救助政策，有學(xué)者[1]認(rèn)為它區(qū)別于原有的以低保為核心的收入型貧困救助政策，即收入型貧困救助政策為保護(hù)政策和支出型貧困救助政策為支持支出，保護(hù)政策處于一個(gè)較為低級階段，以滿足貧困群體的生存需求，政策支出以幫助實(shí)現(xiàn)貧困群體的發(fā)展需求為目標(biāo)，二者從政策功能與效果標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分。從支出型貧困形成機(jī)理來看，當(dāng)前的收入型社會救助缺陷即不考慮貧困家庭的支出情況成為造成支出型貧困的主要原因，這種缺陷導(dǎo)致兩種不良后果：一是貧困家庭由于各種各樣的必需支出而陷入絕對貧困；二是救助目標(biāo)瞄準(zhǔn)失衡，出現(xiàn)兩種極端情況，即貧困群體進(jìn)入低保之后可以享受低保待遇又能領(lǐng)取各項(xiàng)社會救助補(bǔ)助金，或者不能享受的局面，使得無法滿足收入型社會救助條件而被邊緣化。[2]支出型貧困救助政策自2011年在河北省廊坊市實(shí)施以來，國內(nèi)學(xué)者[3][4]將焦點(diǎn)集中于各地運(yùn)行模式，如提出了上海的綜合幫扶模式、江蘇分類救助模式，總結(jié)運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題。盡管如此，對于傾向于全國推行的救助政策來說，當(dāng)前對支出型貧困救助政策的統(tǒng)一性研究不足，雖然在追蹤試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)研究較豐富，但在支出型貧困救助政策全國擴(kuò)散的形勢下，從全國層面分析政策擴(kuò)散過程及政策模式形成的內(nèi)在機(jī)理成為亟待研究的內(nèi)容。

政策擴(kuò)散作為公共政策分析理論，有助于我們從整體角度捕捉政策復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的政策形成過程，洞悉政策擴(kuò)散內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制。自20世紀(jì)60年代以來，政策擴(kuò)散研究成為公共管理領(lǐng)域研究主要方向，學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為政策擴(kuò)散是指一個(gè)單位(Unit)的政策選擇受其他單位政策選擇影響的過程，[5]即一地的政策不斷被別地的政策決策者接受進(jìn)而得以傳播的動(dòng)態(tài)性歷時(shí)機(jī)制。政策擴(kuò)散之所以形成是基于四種動(dòng)力機(jī)制，包括學(xué)習(xí)(Learning)、模仿(Emulation)、競爭(Competition)、強(qiáng)制(Coercion)。[6]而各種影響因素則不斷作用于四種機(jī)制，國內(nèi)外學(xué)者從內(nèi)部因素與外部因素進(jìn)行研究，內(nèi)部因素則包括具有偏好、目標(biāo)與政治追求交織在一起的政治企業(yè)家、政策本身的屬性、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度等，外部因素則包括地方政府競爭性、社會文化、地域鄰近性等。[7][8][9][10][11]

但國內(nèi)外政策擴(kuò)散研究中過分依賴諸如歷史事件分析等定量方法，導(dǎo)致對擴(kuò)散研究過多而對擴(kuò)散機(jī)制研究不足的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)研究失誤,將研究焦點(diǎn)放在政策擴(kuò)散時(shí)空變化的作用機(jī)制更能凸顯出研究連貫性與開放性[12]，因此國內(nèi)外學(xué)者逐漸將視角轉(zhuǎn)向政策擴(kuò)散的微觀傳導(dǎo)機(jī)制研究上。有學(xué)者[13][14]利用決策模型和博弈模型分析了政府如何在未知收益情況下作出政策決策，他們發(fā)現(xiàn)基于內(nèi)外部信息不對稱，不同政府對相同問題會有不同的反應(yīng)進(jìn)而作出獨(dú)立的政策決策，而不是互相學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為政策擴(kuò)散過程中的政策變異的微觀機(jī)制的研究不足，他們構(gòu)建了包含動(dòng)力和約束條件的分析框架，從動(dòng)力、財(cái)政條件、政策環(huán)境和技術(shù)準(zhǔn)備維度去解釋網(wǎng)格化管理擴(kuò)散中的政策變異，[15]而政策擴(kuò)散機(jī)制能否發(fā)揮受跟進(jìn)者對政策進(jìn)行社會效用、個(gè)人效用、交易成本、沉淀成本的判斷與評估所制約。[16]可以看出，政策擴(kuò)散能否得以擴(kuò)散，最終依靠的是決策者在各種影響因素交織情況下做出的博弈判斷。因此，本文認(rèn)為基于博弈論視角研究政策擴(kuò)散能綜合反映各種因素作用下的復(fù)雜擴(kuò)散過程，有助于揭示理解政策擴(kuò)散背后機(jī)理；基于上述理由，從博弈論視角對支出型貧困救助政策擴(kuò)散進(jìn)行分析，將能較好闡釋一個(gè)新的社會救助政策如何在各方利益博弈下擴(kuò)散至全國、政策擴(kuò)散變異的原因與機(jī)制等問題，找出支出型貧困救助政策擴(kuò)散應(yīng)注意的地方，為我國支出型貧困救助制度的建立提供依據(jù)。

三、全國支出型貧困救助政策擴(kuò)散過程

政策擴(kuò)散形式分為同級政府間的水平擴(kuò)散和不同層級政府間的垂直擴(kuò)散，垂直擴(kuò)散分為自上而下的擴(kuò)散形式(主要手段是行政命令)與自下而上的擴(kuò)散形式。中國公共政策擴(kuò)散形式主要有自上而下的層級擴(kuò)散模式和自下而上的吸納輻射擴(kuò)散模式，前者是上級政府利用行政指令要求下級采納和實(shí)施該項(xiàng)公共政策，其擴(kuò)散路徑為“政策全面鋪開”或“局部試點(diǎn)——全面推行”；后者是指地方政府作為政策創(chuàng)新的行動(dòng)主體，形成經(jīng)驗(yàn)之后上級政府采納并進(jìn)行全國推廣，其擴(kuò)散路徑為“地方政策創(chuàng)新——上級吸納——輻射全國”。[17]從支出型貧困救助政策擴(kuò)散的歷程來看，該政策擴(kuò)散呈現(xiàn)出自上而下特征。

(一)2007-2013年 自上而下的局部試點(diǎn)階段

支出型貧困救助政策出臺與當(dāng)時(shí)醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的問題息息相關(guān)。根據(jù)國家發(fā)改委2006年發(fā)布的《醫(yī)藥行業(yè)“十一五”發(fā)展指導(dǎo)意見》，2007年之前，由于醫(yī)療保障覆蓋面不高、部分醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)價(jià)格虛高及不合理的檢查，致使全國每年大約有1000余萬的農(nóng)村人口因病致貧或返貧；第三次全國衛(wèi)生普查數(shù)據(jù)顯示，總的醫(yī)療費(fèi)用中，個(gè)人自費(fèi)占56%，社會占27%，政府占17%；這些問題顯示當(dāng)時(shí)因病致貧、因病返貧問題非常嚴(yán)重。因此在2007年民政部提出“支出型貧困”概念，2011年在全國273個(gè)縣、市、區(qū)進(jìn)行了包含支出型貧困救助政策在內(nèi)的一系列擴(kuò)大救助范圍、提高救助水平政策的試點(diǎn)，[18]典型的支出型貧困救助政策分別在2011年河北省廊坊市、 2013年上海市與江蘇省海門市三地出臺，這三地雖然在認(rèn)定條件、待遇方面存在差別，如上海市對因病支出型貧困對象提供生活救助，而廊坊市和海門市除了提供生活救助之外，還提供其他救助，如廊坊市提供了醫(yī)療救助、教育救助、臨時(shí)救助等，海門市提供醫(yī)療救助、重癥慢性疾病救助等。三地政策雖有差異，但共性之處也非常明顯，即為支出型貧困對象出臺涵蓋認(rèn)定條件、救助標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序、資金籌集、政策執(zhí)行監(jiān)督等內(nèi)容的完整救助政策，符合正式救助制度內(nèi)容與形式的要求，因此本文以這三地出臺支出型貧困救助政策(以下簡稱“試點(diǎn)模式”)為擴(kuò)散源頭，追蹤該類政策時(shí)間與空間的變化。這三地支出型貧困救助政策自上級部門指令要求為支出型貧困對象提供救助，到出臺試點(diǎn)地區(qū)典型政策，完成自上而下政策擴(kuò)散的前兩個(gè)階段。

(二)2014至今，政策擴(kuò)散變異階段

政策擴(kuò)散一般會出現(xiàn)兩種結(jié)果，即完全一致的政策照搬與政策變異，由于各地不同的經(jīng)濟(jì)水平與結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)等條件，政策變異則較為常見，政策擴(kuò)散中的政策決策是分叉決策(Dichotomous choices)，很多政策會發(fā)生政策形式(shapes)與政策尺度(sizes)的變化,[12]因此對政策擴(kuò)散過程中的政策變異研究顯得更為重要。

2014年是試點(diǎn)模式政策擴(kuò)散發(fā)生政策變異的轉(zhuǎn)折年。2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》(國發(fā)〔2014〕47號)，將支出型貧困家庭納入臨時(shí)救助范圍,2014年與2015年兩年時(shí)間里全國各級政府將支出型貧困救助納入臨時(shí)救助范圍內(nèi)，部分“移植”了試點(diǎn)模式，如云南省、陜西省、貴州省等地的臨時(shí)救助政策里明確規(guī)定要將因基本醫(yī)療費(fèi)用、子女基本教育費(fèi)等生活必需支出增加導(dǎo)致嚴(yán)重困難的家庭納入救助范圍，并給予相應(yīng)救助金,與試點(diǎn)模式對支出型貧困救助對象認(rèn)定規(guī)定相似，但臨時(shí)救助的認(rèn)定程序、資金來源、審批流程、監(jiān)督管理等與試點(diǎn)模式存在較大差異。由于財(cái)政壓力及與精準(zhǔn)扶貧理念的“兼容性”，在中西部地區(qū)對支出型貧困對象的救助大多采取臨時(shí)救助模式，而不是采取試點(diǎn)模式。

東部地區(qū)在將支出型貧困救助對象納入臨時(shí)救助范圍內(nèi)的同時(shí)，仍不斷進(jìn)行試點(diǎn)模式政策擴(kuò)散，因此到目前為止，我國支出型貧困救助政策出現(xiàn)兩種模式：試點(diǎn)模式與臨時(shí)救助模式，根據(jù)筆者搜集的全國31個(gè)省、市、自治區(qū)的支出型貧困救助政策和臨時(shí)救助政策，利用ArcGIS軟件繪制了支出型貧困救助政策擴(kuò)散模式圖(如圖1所示)，全國共有16個(gè)省的不同級別地區(qū)實(shí)行了試點(diǎn)模式，15個(gè)省的不同級別地區(qū)實(shí)行了臨時(shí)救助模式。至此，中西部與東部地區(qū)的支出型貧困救助政策形成政策數(shù)量上的差距，即中西部地區(qū)的支出型貧困對象只能獲得臨時(shí)救助，而東部地區(qū)的支出型貧困對象可以獲得臨時(shí)救助和試點(diǎn)模式救助。由此可見，臨時(shí)救助模式對試點(diǎn)模式的部分“嫁接”，使得它成為試點(diǎn)模式擴(kuò)散過程的第一類政策變異。

說明：筆者根據(jù)各地相關(guān)政策整理而成。另外，在所有實(shí)行試點(diǎn)模式的地區(qū)，除浙江省、北京市、上海市、天津市各級政府出臺了試點(diǎn)模式政策，其他省份并未實(shí)現(xiàn)全省實(shí)行該模式。此圖并非完整的行政區(qū)劃圖。

圖1 按政策類型劃分的支出型貧困救助政策全國擴(kuò)散圖

試點(diǎn)模式的第二類政策變異是對試點(diǎn)模式的政策局部調(diào)整。在所有學(xué)習(xí)試點(diǎn)模式的地區(qū)，都出臺支出型貧困救助政策，從政策背景、目的意義、救助對象、救助標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序、資金籌集、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行規(guī)定，可以說與試點(diǎn)模式相比，是“形神兼?zhèn)洹?。但也存在不同程度的變異，主要是救助對象與救助內(nèi)容的變異。筆者首先將試點(diǎn)模式三地的政策內(nèi)容進(jìn)行梳理，如表1所示，三地支出型貧困救助政策在救助對象認(rèn)定和救助內(nèi)容上區(qū)別較大。試點(diǎn)模式在擴(kuò)散過程中，除了杭州市和安吉縣分別是對上海模式與廊坊模式的模仿外，其他典型地區(qū)則出現(xiàn)對試點(diǎn)模式的部分調(diào)整或變異，集中在救助對象、救助內(nèi)容和救助模式的變異，具體如表2、表3所示。

表1試點(diǎn)模式政策內(nèi)容

說明：海門市于2016年11月13日出臺試點(diǎn)模式的修改政策，取消了生活補(bǔ)助，但其他學(xué)習(xí)地區(qū)出臺的支出型貧困救助政策時(shí)間均晚于該政策，可以推斷他們學(xué)習(xí)的仍然是以前的政策，因此表1中仍用舊的政策內(nèi)容。

資料來源：筆者根據(jù)上海市、海門市和廊坊市三地支出型貧困救助政策整理而成。

表2支出型貧困救助政策擴(kuò)散典型地區(qū)的政策變異情況

資料來源:筆者根據(jù)相關(guān)地區(qū)支出型貧困救助政策和臨時(shí)救助政策整理而成。

表3浙江省部分地區(qū)支出型貧困救助政策救助內(nèi)容情況

資料來源:筆者根據(jù)浙江省各縣市出臺的支出型貧困救助政策整理而成。

四、支出型貧困救助政策擴(kuò)散的博弈分析

從支出型貧困救助政策擴(kuò)散過程，我們發(fā)現(xiàn)在面對同一個(gè)社會問題，不同地方政府會采取截然不同的政策，產(chǎn)生了政策變異。那么產(chǎn)生政策變異的原因，或是內(nèi)在機(jī)理又是什么呢？由政策擴(kuò)散過程可以看出，一項(xiàng)政策出臺，是各級政府基于當(dāng)時(shí)的宏觀環(huán)境，各方微觀主體利益的博弈結(jié)果。公共選擇理論認(rèn)為政府作為理性人的機(jī)體也是自利的(malevolent)，是追求自身利益最大化的組織；[19]因此，每級政府組織都是一個(gè)利益集團(tuán)，他們的利益目標(biāo)則分為經(jīng)濟(jì)利益與政治利益，[20]一方面，他們要履行管理職能完成本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)與社會管理任務(wù)，例如：維持一定的增長速度，增加居民收入，擴(kuò)大就業(yè)，貧困家庭救助等；另一方面，他們又要在仕途上獲得晉升和政治支持最大化(中央政府是獲得國民的政治支持最大化，地方政府則是期望晉升官職)。

因此各級政府是否采取某項(xiàng)社會政策則需要基于上述利益考量，當(dāng)中央政府和地方政府目標(biāo)一致時(shí)，地方政府會支持中央政府的行為；當(dāng)二者不一致時(shí)，中央政府采取調(diào)控政策，地方政府會采取行為消極執(zhí)行該政策。地方政府與中央政府的目標(biāo)并不總是一致的；當(dāng)二者出現(xiàn)矛盾時(shí)，由于中央政府對下級政府政策執(zhí)行的監(jiān)督成本非常高以致二者之間存在信息不對稱現(xiàn)象，地方政府會盡可能維護(hù)自己的利益而利用政策漏洞與中央政府“討價(jià)還價(jià)”，甚至掩蓋其不支持中央政府的行為，[21]此時(shí)，政策博弈就產(chǎn)生了。在支出型貧困家庭救助政策擴(kuò)散過程中，體現(xiàn)了政策博弈的復(fù)雜過程，本文將從中央政府與地方政府縱向博弈、地方政府間的橫向博弈及政策變異的博弈三個(gè)層面進(jìn)行分析，揭示支出型貧困救助政策兩種模式產(chǎn)生的內(nèi)在原因。

(一)支出型貧困救助政策的中央政府與地方政府的縱向博弈分析

中央政府出臺擴(kuò)大貧困救助范圍的政策，將因支出導(dǎo)致的貧困家庭納入救助范圍，包括因病致貧、因?qū)W致貧和因事故致貧，救助標(biāo)準(zhǔn)包括基本生活補(bǔ)助、醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助和學(xué)費(fèi)補(bǔ)助等。中央政府對地方政府采取激勵(lì)或懲罰行動(dòng)，促使地方政府按照中央政府的要求出臺相應(yīng)制度，以減少由貧困帶來的犯罪，促進(jìn)社會穩(wěn)定，從而推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

地方政府根據(jù)自身的利益訴求，分析依照中央政府政策在本地實(shí)行擴(kuò)大貧困家庭救助范圍政策的成本與收益。

假設(shè)1：中央政府和地方政府都是理性的，同時(shí)也知道對方是理性的。

假設(shè)2：中央政府要實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的成本是監(jiān)管成本c1，收益是社會對中央政府的認(rèn)同b1和犯罪率下降減少的社會損失與投資增加e。其中，c1>0， b1>0，e>0。

假設(shè)3：地方政府執(zhí)行政策的成本包括擴(kuò)大的財(cái)政支出c2，而收益包括本地民生改善帶來的政績b2和犯罪率下降減少的社會損失與投資增加e，潛在成本為當(dāng)中央政府監(jiān)管情況下對地方政府消極應(yīng)對該政策時(shí)的懲罰d。其中，c2>0， b2>0，d>0。

因此，對于該政策，中央政府頒布制度，同時(shí)中央知道地方會權(quán)衡成本與收益；地方政府根據(jù)成本與收益判斷是否擴(kuò)大貧困救助范圍以及擴(kuò)大的程度，同時(shí)地方政府也知道中央政府的激勵(lì)和懲罰舉措。但是由于監(jiān)管是有成本的，因此中央政府對該政策的實(shí)施可能進(jìn)行“監(jiān)管”也可能會“放任”地方政府。而地方政府則根據(jù)自身利益訴求，對該政策可能采取“積極”策略也可能采取“消極”策略。此外，由于政策目標(biāo)是推行該政策，因此對中央政府而言，可假定b1+e -c1>0；同時(shí)，由于對地方政府的“消極”策略的懲罰應(yīng)大于“監(jiān)督成本”，因此假定c1≤d。

圖2 中央政府與地方政府博弈過程

靜態(tài)博弈過程如圖2所示。當(dāng)b2+e -c2>-d時(shí)，給定中央政府“監(jiān)督”的條件下，地方政府的占優(yōu)策略是采取“積極”策略，給定中央政府“放任”的條件下，地方政府的占優(yōu)策略是“積極”(e>c2，納什均衡)或“消極”(e-d。

動(dòng)態(tài)博弈過程如下：中央政府出臺政策后進(jìn)行“監(jiān)督”，則地方政府采取“積極”策略，然后中央政府采取“放任”策略。此時(shí)，如果e>c2則地方政府仍采取“積極”策略，從而實(shí)現(xiàn)納什均衡，這種情況即中央政府和地方政府的目標(biāo)是一致的；但如果e

從中央政府的政策目標(biāo)而言，最佳的情況是央地目標(biāo)一致的情況，即e>c2；如果e

中央政府和地方政府的反應(yīng)對應(yīng)策略必須滿足：

解得θ=(c2-e)/(b2+d)，γ=1-c1/d，為了保證解為[0，1]區(qū)間的值，應(yīng)滿足條件：e≤c2≤b2+d+e，c1≤d

從上述結(jié)果可以看出，當(dāng)中央政府出臺的擴(kuò)大貧困家庭救助范圍政策的利益目標(biāo)與地方政府一致時(shí)，地方政府愿意自發(fā)的采取“積極”策略，不需要中央政府的監(jiān)督。

然而，當(dāng)雙方利益目標(biāo)不一致時(shí)，中央政府需要選擇一定概率的“監(jiān)督”策略來實(shí)現(xiàn)混合納什均衡。由解可知：(1)地方政府實(shí)施政策的成本c2相對于收益e越高，或地方政府獲得的政績b2與采取“策略”被罰的d越小，中央政府采取“監(jiān)督”策略的概率就越高；(2)中央政府監(jiān)督成本c1一定時(shí)，對查出的“消極”策略地方政府的懲罰力度d越小，地方政府選擇“積極”策略的概率越高。

(二)地方政府之間的橫向博弈分析

地方政府之間(這里僅分析同級地方政府)存在著橫向競爭壓力。在我國，一個(gè)城市政府會通過政策創(chuàng)新的方式競爭省級政府的注意力。[8]當(dāng)一個(gè)城市政府采納了一項(xiàng)政策創(chuàng)新，對于處于相同晉升競爭環(huán)境中的省內(nèi)其他城市來說，就形成了一種“橫向競爭壓力”，從而導(dǎo)致其他城市也紛紛采納類似的政策。

我們對這一政策擴(kuò)散過程進(jìn)行地區(qū)之間的博弈分析來透析其中的反應(yīng)對應(yīng)機(jī)制。

假設(shè)1：不同地區(qū)采納政策的成本不同c，收益e也不同，但e/c相同且等于m(即規(guī)模報(bào)酬不變)；

假設(shè)2：當(dāng)只有地區(qū)A采納政策時(shí)，獲得額外收益，為b>0；

假設(shè)3：其他地區(qū)采納該政策的情況下，對不采納該政策地區(qū)的政績懲罰等于b。

圖3 地方政府的橫向博弈過程

如圖3所示，當(dāng)e-c>0時(shí)，給定地方政府A“采納”，則地方政府B的占優(yōu)策略也是“采納”，給定地方政府A“不采納”，則地方政府B的占優(yōu)策略也是“采納”； 給定地方政府B“采納”，則地方政府A的占優(yōu)策略也是“采納”；給定地方政府B“不采納”，則地方那個(gè)政府A的占優(yōu)策略也是“采納”。此時(shí)，地方政府均會采納該政策。

(三)支出型救助政策擴(kuò)散變異的博弈分析

在政策擴(kuò)散過程中，政策創(chuàng)新是政策擴(kuò)散變異的主要來源。在“領(lǐng)導(dǎo)為中心模式”的決策體制下，地方政府創(chuàng)新決策實(shí)際上是由地方政府、政府機(jī)構(gòu)和部門的“一把手”所發(fā)起和推動(dòng)的，他們充當(dāng)了創(chuàng)新決策第一決策者的角色。[22]因而，創(chuàng)新的性質(zhì)、程度和方向等取決于決策者的動(dòng)機(jī)、能力、目標(biāo)以及決策風(fēng)格等因素的綜合作用，而政策創(chuàng)新的屬性構(gòu)成了決策者進(jìn)行創(chuàng)新選擇的基礎(chǔ)，相對優(yōu)勢則是其中的代表性屬性。也就是說，地方政府出臺政策由“一把手”的個(gè)人效用和地方社會效用共同決定。因此，在實(shí)際的方案權(quán)衡和效用比較過程中，無疑會出現(xiàn)四種效用組合方式：(1)個(gè)人效用高、社會效用低；(2)個(gè)人效用高、社會效用高；(3)個(gè)人效用低、社會效用高；(4)個(gè)人效用低、社會效用低。創(chuàng)新決策產(chǎn)生的社會效用和個(gè)人效用都令人滿意無疑是最好的方案選擇。[16]然而，從支出型貧困救助制度創(chuàng)新出發(fā)，還需要將可能出現(xiàn)的地方財(cái)政約束納入考慮。

假設(shè)1：地方推行支出型貧困救助制度的預(yù)期成本為C=c1+ c2+ c3，其中：c1代表臨時(shí)救助，c2代表基本生活救助，c3代表醫(yī)療救助，c1< c2< c3。

假設(shè)2：上級要求的情況下，制度創(chuàng)新對“一把手”個(gè)人具有正效用v1，反之為0；地方之間競爭的條件下，制度創(chuàng)新對“一把手”個(gè)人具有正效用v2，反之為0。

假設(shè)3：地方的支出型貧困救助的投入成本小于等于當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算F乘以固定比例r。

假設(shè)4：支出型貧困救助制度對地方帶來社會效用e,救助制度中包含的救助內(nèi)容越多e越大,無支出型貧困救助政策則社會效用為0。

1.采納支出型貧困救助政策：地方政府和“一把手”的支付和為：πa=v1+v2+e-C

預(yù)算約束為：C≤F×r=B

2.不采納支出型貧困救助政策：地方政府無收益和支出，“一把手”的效用為0

因此，從決策者“一把手”的角度來看，如果成本符合預(yù)算約束，采納政策是最優(yōu)選擇，而當(dāng)C≥B時(shí)，地方政府便會減少制度中的救助項(xiàng)目。設(shè)u1,u2,u3分別代表支出型貧困救助制度中的臨時(shí)救助、基本生活救助和醫(yī)療救助對“一把手”的個(gè)人效用(包括上級要求和地方競爭兩個(gè)方面)，假定u1= u2=u3，則根據(jù)假設(shè)1得出u1/c1> u2/c2> u3/c3，如圖4所示。因此，采納的政策將會根據(jù)自身預(yù)算情況B對學(xué)習(xí)來的原支出型貧困救助政策進(jìn)行變異，如果c1+c2+c3≥B，則首先去除效用成本比最低的醫(yī)療救助部分，如果此時(shí)仍存在c1+c2≥B，則會繼續(xù)去除基本生活救助部分。

圖4 支出型貧困救助政策變異成本效用圖

可見，政策擴(kuò)散的過程中，不同的地區(qū)“政策選擇”在行政“一把手”個(gè)人效用變化與本地區(qū)預(yù)算約束和政策選擇成本變化的基礎(chǔ)上，可能會導(dǎo)致政策擴(kuò)散的變異。

從上述博弈過程可以看出，中央政府出臺的支出型貧困家庭救助政策的利益目標(biāo)最好與地方政府一致，如此可以促使地方政府愿意自發(fā)的采取“積極”策略，而不需要中央政府的監(jiān)督。但是，由于雙方立場的不同，雙方利益目標(biāo)必然存在一定程度的差異，比如：中央希望地方對全體陷入貧困的家庭進(jìn)行救助，地方政府則面臨財(cái)政預(yù)算約束和救助時(shí)的信息不對稱等。因此，中央政府必然會對政策實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，獎(jiǎng)勵(lì)積極配合的地方政府，懲罰不作為的官員。而由于監(jiān)督是有成本的，所以“監(jiān)督”應(yīng)依概率進(jìn)行，從而可以實(shí)現(xiàn)混合納什均衡。

而支出型貧困救助政策在地方政府之間擴(kuò)散時(shí)，則地方政府和決策“一把手”同樣要考慮自身效用。此外，還需要考慮上級政府的看法。如果同級地方政府大都沒有實(shí)施，則采納政策的收益相對較高(主要是政績)，如果同級地方政府采納政策的比較多，則不采納政策損失會相對較高(爭取上級政府支持的能力)。此外，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，預(yù)算約束也不相同，政策創(chuàng)新程度也不同，從而會使支出型貧困救助政策在擴(kuò)散過程中發(fā)生變異，比如降低救助水平或減少救助范圍等。因此，在不同的地方，政府會根據(jù)其預(yù)算約束和陷入貧困家庭的情況來采納符合自身情況的政策，使得擴(kuò)大貧困救助范圍的政策實(shí)施起來具有可持續(xù)性。

五、結(jié)論與政策建議

本文以2007年我國提出支出型貧困概念以來我國支出型貧困救助政策在全國建立的過程為研究對象，經(jīng)過對支出型貧困救助政策擴(kuò)散軌跡的全國層面探索，發(fā)現(xiàn)政策擴(kuò)散過程中出現(xiàn)政策變異，最終支出型貧困救助政策呈現(xiàn)出試點(diǎn)模式和臨時(shí)救助模式；進(jìn)一步建立支出型貧困救助政策擴(kuò)散與變異的博弈論分析框架，研究該政策擴(kuò)散過程的復(fù)雜影響機(jī)制，結(jié)果顯示，政策目標(biāo)是否具有一致性、中央政府的監(jiān)督策略不同會使得下級政府采取不同的政策擴(kuò)散決策；政績考量及地方財(cái)政預(yù)算約束因素則制約著同級政府對政策的學(xué)習(xí)或模仿程度與強(qiáng)度。

由此可見，政策擴(kuò)散與政策變異是府際間不斷博弈的復(fù)雜過程，支出型貧困救助政策就是在這種復(fù)雜博弈過程中擴(kuò)散至全國，成為一項(xiàng)全國性的社會救助項(xiàng)目，這是我國社會救助領(lǐng)域一項(xiàng)重大創(chuàng)新之舉，是對精準(zhǔn)扶貧的有力回應(yīng)。10年的政策擴(kuò)散與試點(diǎn)所積累的經(jīng)驗(yàn)，能為支出型貧困救助制度成為全國性的制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但也存在令人擔(dān)憂的一面，即出現(xiàn)政策“碎片化”現(xiàn)象，兩種模式的受眾將會面臨截然不同的救助待遇，制造出新的不公平,這與社會保障縮小結(jié)果公平的宗旨相違背。密爾甚至認(rèn)為，對不公道的后果評頭論足而不糾正不公道，是改革家和慈善家的巨大錯(cuò)誤。[23]

首先，中央政府應(yīng)以全體國民的需求為主要考慮因素，綜合衡量兩種模式的實(shí)施效果，及早出臺統(tǒng)一的支出型貧困救助制度，筆者認(rèn)為試點(diǎn)模式比臨時(shí)救助模式更適合，試點(diǎn)模式下的支出型貧困救助是一個(gè)正式的社會救助項(xiàng)目，政府為該項(xiàng)目配備專職人員、建立相應(yīng)的行政管理架構(gòu)、籌集專門的救助資金等保證項(xiàng)目的有序開展；臨時(shí)救助模式下的支出型貧困救助則只是將支出型貧困對象納入臨時(shí)救助，沒有增加新的救助項(xiàng)目，即它是在消耗或是分散臨時(shí)救助的資源(包括行政資源、資金等)，這無疑將會使支出型貧困救助的效果大打折扣。

其次，實(shí)行有效的政策考核機(jī)制督促下級政府貫徹實(shí)施政策。政策擴(kuò)散的博弈分析顯示上級政府的監(jiān)督有利于上級政府的政策得以有效實(shí)施，尤其是在我國現(xiàn)行行政管理體制下。有效的考核機(jī)制可以從以下兩方面著手：(1)建立民生考核機(jī)制。改變過去唯GDP論的領(lǐng)導(dǎo)干部考核方式，將民生指標(biāo)的評價(jià)結(jié)果作為干部考察的重要內(nèi)容，使各級干部樹立正確的政績觀；(2)建立支出型貧困救助項(xiàng)目的工作績效考核機(jī)制。民政部可以效仿低保政策制定符合支出型貧困救助項(xiàng)目特點(diǎn)的績效考核辦法，省級民政部門切實(shí)貫徹執(zhí)行該辦法。同時(shí)，將社會公眾作為績效評估主體之一，建立評估主體多元結(jié)構(gòu)。

第三，利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段對經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱地區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助。社會救助項(xiàng)目以政府財(cái)政投入為主要資金來源，財(cái)政實(shí)力是制約救助項(xiàng)目開展與救助力度強(qiáng)弱的主要因素。但社會救助作為收入再分配手段，其主要功能是縮小社會差距，因此對財(cái)政實(shí)力較弱地區(qū)，中央政府或省級政府應(yīng)利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式向這些地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助，以幫助他們盡快建立支出型貧困救助項(xiàng)目。

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(責(zé)任編輯：H)

A Study on the Policy diffusion of ExpenditurePoverty Relief:Based on Game Theory

LIU Yangyang ZHONG Renyao

The implementation of the expenditure poverty relief policy coincides with the theory of targeted poverty alleviation,but it appears "fragmented" in the process of policy implementation.Upon using policy diffusion theory,this paper analyzes the policy variation of the expenditure poverty relief policy.The national expenditure poverty relief policy can be divided into temporary relief mode and pilot relief mode.Further explain the reasons of the two modes by using game theory,we draw conclusions as follow:there are gambling between all levels of governments in the process of policy formulation because of monitoring cost,revenue budget constraint and achievement orientation,and leads to policy variation in the process of diffusion.We suggest that the establishment and development of the poverty relief system should be promoted by the introduction of unified policies,the implementation of effective policy appraisal mechanism and the financial subsidy for the backward areas.

expenditure poverty relief，policy diffusion，policy variation，game

*本文為國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目(71573089)、浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題(ZMYB201635)階段性研究成果。