要解決城市管理執(zhí)法工作中執(zhí)法行為簡單粗放的問題，就必須大膽探索，綜合運用各地行之有效的執(zhí)法方式、共同治理和社會的廣泛參與實現(xiàn)城市管理的最大利益化。

隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進，城市和諧與社會和諧的時代已經(jīng)到來。而城市和諧與社會和諧的重要根基在很大程度上需要有效的城市管理，因此，城市管理行政執(zhí)法部門肩負著重要而神圣的職責(zé)，面臨著嚴峻挑戰(zhàn)和艱巨任務(wù)。

眾所周知，近幾年城市規(guī)模不斷擴張，所帶來的一系列問題開始顯現(xiàn)出來，比如流動人口激增、交通擁堵、小攤小販增多、市容環(huán)境突變等等。面對日益復(fù)雜的市容環(huán)境，傳統(tǒng)單一的城市管理執(zhí)法體制已經(jīng)不能適應(yīng)城市管理的實際需要，城市管理綜合執(zhí)法應(yīng)運而生，符合時代發(fā)展潮流。

地處皖西北的界首市堅決響應(yīng)城市管理大改革號召，及時成立了“界首市城市管理綜合執(zhí)法局”，并拉開了以相對集中行政處罰權(quán)、強制權(quán)為中心的城市管理綜合執(zhí)法體制大改革的格局。事實證明不僅提高了行政效率，降低了行政成本，減少了職權(quán)沖突和責(zé)任推諉，而且對法治政府建設(shè)起到了重要的推動作用。但從城市執(zhí)法管理情況來看，城市管理執(zhí)法體制在規(guī)范化、法治化方面依然存在缺陷，阻礙了城市管理工作的順利開展，制約了城市的健康發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的推進，并引發(fā)了較多的社會矛盾。

深入推進城市執(zhí)法體制改革，改進城市管理工作，應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市發(fā)展的實際需要，轉(zhuǎn)變管理觀念，更新管理思路，確定執(zhí)法人員編制身份，統(tǒng)一管理標準，這是城市管理執(zhí)法隊伍在構(gòu)建和諧社會建設(shè)中發(fā)揮積極作用的根本所在。因此，城市管理執(zhí)法體制改革首先要理順管理體制，進一步完善相對集中行政處罰權(quán)制度，全面掌握和分析當(dāng)前城市管理行政執(zhí)法中存在的主要問題，認真思考影響城市管理行政執(zhí)法的主要原因，從而找出一條做好城管綜合執(zhí)法工作的新路徑。

一、當(dāng)前城市管理行政執(zhí)法存在的主要問題

一是缺乏相對完善的法律法規(guī)。科學(xué)、良好的立法是解決城市執(zhí)法體制問題、改進城市管理工作的必要手段和重要前提。目前，城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域的立法工作遠遠滯后于實踐的需要。部分地方政府對城市管理法律法規(guī)的需求極為迫切，雖然制定頒布了一批城市管理相關(guān)的地方性立法，取得了一定收效，但依然存在立法質(zhì)量不高的問題?！敖璺▓?zhí)法”的現(xiàn)象依然存在，依據(jù)是《中華人民共和國行政處罰法》，以及國務(wù)院法制辦關(guān)于開展城市管理綜合執(zhí)法試點工作的復(fù)函、文件及當(dāng)?shù)卣疄楸阌诔鞘泄芾硭l(fā)布的規(guī)范性文件、其他執(zhí)法部門的法規(guī)，而沒有專門的城管綜合執(zhí)法的法律。這些通常被視為相對集中執(zhí)法權(quán)的法律依據(jù)，但從性質(zhì)上看，并未對相對集中執(zhí)法權(quán)做出明確而細致的規(guī)定。城市管理綜合行政執(zhí)法機構(gòu)在實踐中依然依據(jù)環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、土地、建設(shè)、工商等部門的規(guī)章展開執(zhí)法工作，從而形成了所謂的“借法執(zhí)法”情況，在一定程度上影響了城管執(zhí)法工作的深入開展。

二是管理體制和職責(zé)邊界受限。長期以來，城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)缺乏宏觀層面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，也無法建立科學(xué)合理的監(jiān)督檢查和考核評價機制，給城市管理執(zhí)法工作的統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)調(diào)帶來很大困難。城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，機構(gòu)性質(zhì)不清，人員身份混亂，隊伍名稱、著裝不統(tǒng)一，執(zhí)法經(jīng)費缺乏，執(zhí)法人員的福利待遇、工作條件無法保障，隊伍建設(shè)難以推進。城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)的職能缺乏統(tǒng)一的標準和有效的法律保障，在內(nèi)容上缺乏科學(xué)合理的界定，直接影響執(zhí)法工作的有序開展。由于缺乏相應(yīng)的部門協(xié)同執(zhí)法機制，使行政效率受限，制約了城市管理執(zhí)法工作有序開展。

從目前各地城市管理綜合執(zhí)法的實踐情況來看，城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)范圍普遍沒有得到科學(xué)、合理的界定和細化，城市管理綜合執(zhí)法部門與原職能部門在職權(quán)分割上存在著大量的灰色地帶。在城市管理的某些領(lǐng)域，雖然建立了綜合執(zhí)法機制，但原部門的執(zhí)法職權(quán)和執(zhí)法隊伍依然存在，且繼續(xù)從事相應(yīng)領(lǐng)域的執(zhí)法工作，造成職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法頻發(fā)。

《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的規(guī)定》確定了市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理、公安交通管理7個方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)可以相對集中行使，同時規(guī)定省級地方政府有權(quán)決定調(diào)整城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)。但地方政府在實踐中對執(zhí)法職責(zé)分配不規(guī)范，劃分城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)與政府相關(guān)職能部門的職權(quán)未經(jīng)過充分考慮和嚴格論證，帶有較大的隨意性。其結(jié)果是城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法事項過多，管理內(nèi)容龐雜，對專業(yè)化程度的要求越來越高，執(zhí)法負擔(dān)和執(zhí)法難度大幅增加。城管承擔(dān)的職能相當(dāng)一部分是“老大難問題”。比如，對機動車侵占人行道路（停放）和運輸車輛在運輸散裝物料時苫蓋不嚴及撒漏現(xiàn)象或車輪帶泥上路等行為行使處罰權(quán)時，執(zhí)法人員對拒絕接受處罰的當(dāng)事人缺少強制措施或其它有效辦法；行使的城市規(guī)劃管理方面的處罰權(quán)，主要是對較直觀的違法建設(shè)行為進行監(jiān)管，對超規(guī)劃建設(shè)的樓房或其它大型建設(shè)不能及時界定其違法事實。由于城管執(zhí)法手段單一，嚴重影響了城管執(zhí)法的權(quán)威性和嚴肅性。

三是執(zhí)法力量不能滿足執(zhí)法任務(wù)需求。當(dāng)前，全國各地城市建設(shè)均進入嶄新的發(fā)展階段，特別是老城區(qū)改造力度加大，新城區(qū)建設(shè)日新月異，城區(qū)面積急劇擴張。加之大量農(nóng)民工涌進城市，創(chuàng)業(yè)人數(shù)日日增長，更多的人擺攤設(shè)點自謀生路，偷建違建現(xiàn)象也逐漸增多，因而導(dǎo)致了城管執(zhí)法工作反復(fù)性大、動態(tài)性強等特點。由此，給城市管理帶來的工作量也急劇增加，熱點難點問題隨之增多，使城管現(xiàn)有執(zhí)法力量在日常工作開展中時常出現(xiàn)“顧此失彼”現(xiàn)象。

四是管理方式和執(zhí)法行為較粗放。首先，城市管理執(zhí)法工作中的服務(wù)意識不強，過于堅持命令服從的執(zhí)法思維，忽視行政相對人的基本權(quán)益，導(dǎo)致城市管理矛盾激化、甚至出現(xiàn)野蠻執(zhí)法、暴力抗法頻發(fā)的現(xiàn)象。實行城管執(zhí)法改革，其目的就是將城市管理執(zhí)法工作的中心轉(zhuǎn)移到服務(wù)市民中，滿足市民的需要，而非反映和體現(xiàn)長官意志、追求絕對的服從命令。城市管理牽涉社會生活的各個方面，單靠行政命令實行強制性的管理反而引起市民更多的意見。所以，城市管理執(zhí)法要體現(xiàn)利民、便民的思維意識，樹立服務(wù)型的執(zhí)法理念。在符合相關(guān)規(guī)定、具備條件的情況下，積極為被管理者提供法律幫助、政策指導(dǎo)和技術(shù)支持，真正使廣大市民享有舒適便捷的生活環(huán)境。

其次，現(xiàn)階段城市管理工作中仍然存在著“簡單化”的管理方式。比如，游商小販、無家可歸人員、占道經(jīng)營等不良現(xiàn)象出現(xiàn)時，城管執(zhí)法人員就以扣留物品、罰款等簡單手段對待。這種簡單化的管理方式既不符合城市建設(shè)發(fā)展的客觀規(guī)律，也與社會的實際需要和市民的基本訴求背道而馳，可能激化社會矛盾并帶來更多社會問題。城市管理的終極目標就是增加市民的幸福指數(shù)。城市要有一定的包容性。對于商販流動經(jīng)營等問題，也需要考慮便民設(shè)施的布局以及游商小販的基本生存權(quán)益，實行分類指導(dǎo)、分類管理。

因此，要解決城市管理執(zhí)法工作中執(zhí)法行為簡單粗放的問題，就必須大膽探索，綜合運用各地行之有效的執(zhí)法方式，如通過說服教育、指導(dǎo)、獎勵、政策引導(dǎo)等，引導(dǎo)被管理對象自覺守法，依靠社區(qū)、街道組織及居民志愿者的支持，共同治理和社會的廣泛參與實現(xiàn)城市管理的最大利益化。

二、進一步做好城管綜合執(zhí)法工作的思考和建議

要想解決城市管理綜合執(zhí)法中面臨的難題，就必須加快實施執(zhí)法權(quán)的相對集中，推進綜合執(zhí)法，解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，這是提高執(zhí)法效率的必然要求，也是行政體制改革的重要組成部分，是構(gòu)建大城管的必然趨勢。

從城市管理綜合執(zhí)法的職能來看，無論是城市規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生，還是城市園林綠化管理、大氣環(huán)境污染整治，都是政府的各職能部門來實施管理，并分別承擔(dān)相關(guān)職能。此類對城市公共事務(wù)的管理職能毫無疑問屬于政府職能。從行政職權(quán)來看，以相對集中處罰權(quán)和強制權(quán)為中心的綜合執(zhí)法權(quán)直接涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，帶有一定的國家強制性，屬于典型的行政職權(quán)。因此，城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)定位為國家行政機關(guān)，作為政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個獨立的行政執(zhí)法部門展開活動。

從推進城市管理綜合執(zhí)法的科學(xué)、合理定位來看，集中行政執(zhí)法權(quán)，是推進城市管理綜合執(zhí)法的首要選擇。集中行使城市管理執(zhí)法權(quán)，有利于保障行政權(quán)的高效運行，實現(xiàn)良好的城市治理與社會治理，在科學(xué)合理的標準之下實現(xiàn)執(zhí)法權(quán)利的高度統(tǒng)一和有效和諧。在這一過程中，可以有效解決好與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法發(fā)生頻率高、多頭執(zhí)法擾民等問題，大大提高城管執(zhí)法為民、親民的良好形象，更好地行使集中行政處罰權(quán)，推進綜合執(zhí)法的科學(xué)、合理發(fā)展。

實踐證明，要做好城管綜合執(zhí)法工作，建議從五個方面入手：

一是全面提升行政執(zhí)法水平。近年來，全國不少城管部門把行政執(zhí)法全過程記錄作為加強行政執(zhí)法監(jiān)督、提升行政執(zhí)法能力和水平的一項重要任務(wù)，事實上為城管綜合執(zhí)法帶來了眾多好處，值得大力學(xué)習(xí)和推廣。

城管綜合行政執(zhí)法局必須高度重視行政執(zhí)法全過程記錄工作，將其納入執(zhí)法重要議事日程，及時分析形勢、研究對策、安排部署，充分利用全過程記錄指導(dǎo)推動城市管理工作。城管部門要緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制訂出臺“綜合行政執(zhí)法全過程記錄制度實施方案”“綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)執(zhí)法記錄儀使用管理規(guī)定”“綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)執(zhí)法全過程記錄制度”等一系列制度，在明確目標任務(wù)、推進計劃、工作時限和責(zé)任分工的基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)班子成員實行包片負責(zé)制，不定期深入中隊督促指導(dǎo)，對中隊執(zhí)法記錄工作進度每天一通報，每周一督察，每月一公布。城管部門要按實際需要為執(zhí)法人員配備執(zhí)法執(zhí)勤用車和裝備，如車輛、執(zhí)法記錄儀、對講機、照相機、統(tǒng)一制式服裝和標志標識等，實現(xiàn)執(zhí)法記錄儀對現(xiàn)場執(zhí)法活動的實時監(jiān)控和記錄備案的全覆蓋，有效防范和減少執(zhí)法不文明、不規(guī)范行為，促進執(zhí)法人員良好辦案習(xí)慣的養(yǎng)成，有效改善城管與群眾的關(guān)系，減少群眾投訴舉報，保障城管人員的執(zhí)法權(quán)益。要將行政執(zhí)法全過程記錄體現(xiàn)到每份執(zhí)法文書中，包括向當(dāng)事人出具的行政執(zhí)法文書、調(diào)查取證相關(guān)文書、鑒定意見、專家論證報告、聽證報告、內(nèi)部程序?qū)徟?、送達回證等書面記錄。嚴格按照行政執(zhí)法案卷規(guī)范標準，統(tǒng)一格式，制發(fā)相關(guān)文書。堅決克服和杜絕案卷裝訂簡易、案件描述簡單、法律依據(jù)不明確等問題。案卷制作要統(tǒng)一封面格式、目錄，完善案卷文書內(nèi)容，明確法律依據(jù)，實行一案一卷，歸檔留存，對重大案件采取集體討論方式，提高行政執(zhí)法案卷制作質(zhì)量，進一步做到執(zhí)法記錄完整、有效。要推進智慧管理，通過建立智慧化城市管理平臺，利用信息化手段，實現(xiàn)城市動態(tài)、實時管理，切實提高城市管理事件、部件問題從發(fā)現(xiàn)到立案、派遣、處置等多個環(huán)節(jié)、流程的工作效率，縮短問題處理時限，有效提高管理工作的科學(xué)性。

二是樹立服務(wù)和疏導(dǎo)的理念。一方面，城市管理要妥善處理城市環(huán)境需求和市民生存需求的關(guān)系，既要創(chuàng)造良好的城市環(huán)境，也要考慮到弱勢群體的生存和發(fā)展需要，服務(wù)于廣大市民。另一方面，對小商小販不應(yīng)一律禁止，應(yīng)注重“疏”而不是“堵”?？梢詮脑?、夜市做起，在社區(qū)和街道劃定一定的區(qū)域，允許小商販從事經(jīng)營活動，收取適當(dāng)?shù)男l(wèi)生費，將小商販納入有序的城市管理之中；也可以實行區(qū)域分類管理，比如重點區(qū)域限制小商販，有些區(qū)域限制性開放，不影響城市景觀和市民生活的區(qū)域，可以完全放開。服務(wù)和疏導(dǎo)是治本理念，是強化預(yù)防性執(zhí)法管理的有效手段和長效機制。

三是堅持文明執(zhí)法。未來城市管理的根本目標就是體現(xiàn)在人性化方面，把處罰和教育結(jié)合起來，可罰可不罰的，原則上不罰；依法應(yīng)當(dāng)給予處罰的，也要講清道理。堅持文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法語言，端正執(zhí)法態(tài)度，禮貌待人、以理服人，克服態(tài)度生硬、語言粗魯尤其是暴力執(zhí)法等現(xiàn)象，最大限度地減少因執(zhí)法帶來的各種矛盾。規(guī)劃、建設(shè)、土地、公安、市場監(jiān)督、交通、環(huán)保、衛(wèi)生等執(zhí)法部門要密切協(xié)作，建立聯(lián)合執(zhí)法保障機制，充分發(fā)揮城管綜合執(zhí)法部門和專業(yè)執(zhí)法部門的雙重作用。這樣既有利于維護城管執(zhí)法的權(quán)威和尊嚴，又能實現(xiàn)城市管理的最大利益，使政府和百姓雙方受益。

四是打造一支作風(fēng)過硬的城管執(zhí)法隊伍。努力建設(shè)一支政治過硬、業(yè)務(wù)熟練、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法規(guī)范、紀律嚴明的城管執(zhí)法隊伍。城管部門可根據(jù)城市區(qū)域性質(zhì)和執(zhí)法任務(wù)，適當(dāng)增加城管執(zhí)法人員的編制，如招聘協(xié)管員、對城管隊員進行教育和培訓(xùn)等，通過一系列的重要舉措，提高城管隊員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，引導(dǎo)城管人員樹立依法執(zhí)法、文明執(zhí)法、秉公執(zhí)法和為民服務(wù)的意識，樹立良好形象。要不斷完善對城管行政執(zhí)法的監(jiān)督制約機制，正確行使自由裁量權(quán)，堅決避免城管行政處罰的隨意性；嚴格落實執(zhí)法責(zé)任制、評議考核制和執(zhí)法過錯追究制；增加執(zhí)法透明度，落實好政務(wù)公開、罰繳分離、收支兩條線制度；建立特殊崗位津貼制度，對有突出貢獻、取得突出成績的城管執(zhí)法隊員除給予重獎外，大膽地調(diào)整到城管重要崗位或提拔重用。

五是發(fā)揮宣傳輿論導(dǎo)向作用。城市管理是一個社會系統(tǒng)工程，直接面向廣大群眾，需要老百姓的理解和支持。加強對城管執(zhí)法工作的宣傳，使廣大市民理解、支持、接受和配合城管執(zhí)法工作尤其重要，更需要城管部門用心去做。要充分利用電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)、大型活動等多種形式，加強對城市管理法律法規(guī)和政策的宣傳，注意并虛心聽取廣大市民的意見和建議，及時改進工作中存在的問題與不足，不斷提高執(zhí)法質(zhì)量和水平。同時，城管部門要自覺接受媒體的監(jiān)督，新聞媒體要堅持真實性報道，加大宣傳城管執(zhí)法正面先進典型的力度，營造有利于城管執(zhí)法和城管為民的良好氛圍。只有這樣，廣大市民的公共道德意識和文明意識就會進一步提升，市民遵守城市管理各項規(guī)定的自覺性就會進一步增強，一個更加和諧的城市管理執(zhí)法新局面就會全面形成。