沈國明

內(nèi)容摘要：在全面依法治國的背景下，應(yīng)拓展法治的深度和廣度。以司法體制改革為切入點，建立起司法責任制，法官檢察官員額制改革在全國司法機關(guān)已經(jīng)全面落實，以審判為中心的刑事訴訟制度改革，推進了庭審實質(zhì)化，使司法質(zhì)效明顯提高。改革未有窮期，還需要繼續(xù)向前推進；用系統(tǒng)思維來審視和評價改革。在深入推進員額制等改革的同時，注重司法機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革，構(gòu)建新型的扁平化管理和專業(yè)化相結(jié)合的司法組織結(jié)構(gòu)體系；黨政機關(guān)應(yīng)探索建立符合司法機關(guān)特點的管理模式；應(yīng)全面推進案件繁簡分流機制改革，司法機關(guān)應(yīng)積極推進司法業(yè)務(wù)智能輔助系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建人力與科技深度融合的司法運行新模式；與此同時，注重總結(jié)經(jīng)驗，及時將這些成果改革經(jīng)驗通過立法上升或轉(zhuǎn)化到法律層面上來。

關(guān)鍵詞：拓展法治 司法體制改革 內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革 司法智能輔助系統(tǒng)建設(shè)

全面依法治國，是國家戰(zhàn)略布局中重要的一個方面。黨的十八屆四中全會確定了建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的總目標。法治建設(shè)要進一步發(fā)展，接近法治國家的目標，必須拓展司法體制改革的深度和廣度?？傊?，“法治中國建設(shè)需要更多地從司法實踐中發(fā)現(xiàn)突破點、增長點”?！? 〕

一

習近平總書記2017年7月10日作出重要指示，肯定了司法體制改革已經(jīng)取得的成績。他指出，黨的十八大以來，政法戰(zhàn)線堅持正確改革方向，敢于啃硬骨頭、涉險灘、闖難關(guān)，做成了想了很多年、講了很多年，但沒有做成的改革，司法公信力不斷提升，對維護社會公平正義發(fā)揮了重要作用。的確，黨的十八大以來，特別是十八屆四中全會以來，司法體制改革取得了很大成績。中央就司法體制改革出臺的100多項舉措效果在逐漸顯現(xiàn)，改革正不斷向縱深發(fā)展，司法質(zhì)量和效率以及公信力呈上升勢頭，人民群眾對公平正義的獲得感有所增強。

司法體制改革的一項重要成果是建立起了司法責任制。所謂司法責任，就是司法人員因自己所擔任的職務(wù)而必須履行一定的工作和職能，對自己的行為負責，這是一種義務(wù)。建立司法責任制，旨在構(gòu)建權(quán)責統(tǒng)一的司法運行機制，從根本上改變長期以來存在的“審者不判，判者不審”的現(xiàn)象，使審判工作更貼近司法規(guī)律。

眾所周知，司法權(quán)本質(zhì)上是判斷權(quán)，需要司法判斷是因為對事物的真?zhèn)巍⑹欠乔庇袪幾h，訴訟雙方就同一問題各執(zhí)一詞，有不同的事實敘述，提出不同的訴訟主張和依據(jù)?！? 〕司法就是針對爭議，根據(jù)特定的事實和證據(jù)，以及法律，通過一定的程序進行識別判斷。司法人員只有深入到爭端之中，親自聽取雙方的主張、理由和依據(jù)，精心審查、甄別每一個證據(jù)，包括對言詞證據(jù)提供者察言觀色，獲取陳述人神態(tài)、表情、語調(diào)、動作等肢體語言表達的信息，才能辨明個中的真假和是非曲直，進而對案件事實作出準確的認定。因此，司法具有親歷性的特點，強調(diào)司法人員身在司法現(xiàn)場，并且要十分專注，做到“身到”與“心到”相統(tǒng)一，不僅如此，還強調(diào)人證也應(yīng)親自到庭。司法親歷性要求司法機關(guān)貫徹“讓審理者裁判，由裁判者負責”原則，全面落實司法責任制。

司法體制改革的另一項成果是，法官檢察官員額制改革在全國司法機關(guān)已經(jīng)全面落實。員額制是司法責任制的基石。在司法機關(guān)實行員額制是按照司法規(guī)律配置人力資源，是實現(xiàn)司法隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的重要制度，也是實行司法機關(guān)人員分類管理的基礎(chǔ)。司法機關(guān)的工作除了一線辦案，還有很多是輔助性的工作不可或缺，而且，司法機關(guān)本身也需要管理。因此，法院檢察院內(nèi)部人員需要分類，分成法官檢察官、法官檢察官助理、書記員、行政管理人員等類別，不同性質(zhì)的崗位配備相應(yīng)類別的人員。實行員額制，就是不搞論資排輩，不搞平衡照顧，通過遴選機制，讓適合一線獨立辦案工作的專業(yè)人員進入員額，成為法官或檢察官，并給他們配備法官助理或檢察官助理，從而確立他們的辦案主體地位。根據(jù)各地的人力資源以及案件數(shù)量情況，現(xiàn)在員額占司法機關(guān)人數(shù)的比例在三分之一左右。這項改革是對司法機關(guān)工作人員利益格局的重新洗牌，涉及所有司法機關(guān)工作人員的切身利益，是本輪司法體制改革中最難啃的硬骨頭，但是，現(xiàn)在做下來，其效果在逐步顯現(xiàn)。就全國基層法院、檢察院而言，實行員額制之后，85%以上的人力資源配置到了辦案一線，一線辦案力量增加了20%以上，還改變了過去院、庭長批案不審案的情況，院、庭長辦案正在成為常態(tài)。由于實行了員額制，使法官、檢察官從大量重復性勞動中解放出來，集中精力處理司法核心問題，結(jié)果，人均辦案量增加20%以上?！? 〕上海檢察院近80%的入額檢察官都配置在基層院辦案一線，偵監(jiān)、公訴等主要業(yè)務(wù)部門檢察官比例上升了13%。上海市第二中級人民法院（以下簡稱二中院）是改革試點單位，起步早，效果更明顯。該院將入額法官及法官助理、書記員全部配備到審判一線，院、庭長也帶頭辦案，與改革前相比，法官人均辦案量增長52%，而信訪投訴率下降。

以審判為中心的刑事訴訟制度改革，使司法質(zhì)效明顯提高。〔4 〕經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，以及民主法治的不斷進步，原有的司法體制逐漸顯得不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。20世紀90年代，法院開始了以強化庭審功能、擴大審判公開、推進司法職業(yè)化建設(shè)為重點的改革歷程。黨的十五大以來，法院系統(tǒng)在組織體系、訴訟程序、審判方式、執(zhí)行制度、司法管理等方面開展了一系列改革。黨的十八大以后，改革加大了力度。以審判為中心的訴訟制度改革，是建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度的重要舉措。這項改革的關(guān)鍵，是貫徹落實“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”的刑事訴訟原則，促進偵查、起訴、審判圍繞證據(jù)裁判的要求進行。如果不重視證據(jù)這個環(huán)節(jié)，有的案件就會因為證據(jù)收集不合法，帶病進入訴訟程序。其結(jié)果要么不被法庭采納，導致罪犯逃脫法律的懲罰；要么導致事實認定錯誤，釀成冤案、錯案。實踐中，制約以審判為中心的有三個主要因素，即對證據(jù)標準理解不統(tǒng)一、公安檢察法院有各自的證據(jù)標準；受傳統(tǒng)司法理念的影響，對證據(jù)的要求不夠嚴格；法官、檢察官、警官根據(jù)各自的理解和認識，對證據(jù)的要求存在差異。以審判為中心的刑事訴訟制度改革，依法制定了刑事訴訟各階段的基本證據(jù)標準指引，據(jù)此規(guī)范偵查、起訴、審判活動，力求做到“無罪的人不受刑事追究，有罪的人受到公正懲罰”，這對于提高公正司法水平、維護社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)都十分重要。

以審判為中心的訴訟制度改革，推進了庭審實質(zhì)化。雖然目前距離證人出庭“應(yīng)出盡出”的目標還有距離，但是，改革以來，出庭作證率和律師辯護率還是有所提高，控辯對抗實質(zhì)化也在推進，當庭宣判率在上升。訴訟制度的改革推進案件繁簡分流，形成了刑事速裁程序，實施了認罪認罰從寬制度，實現(xiàn)“疑案精審”、“簡案快審”，司法資源的利用因此而變得更趨合理、科學，案多人少的矛盾也有所緩解。〔5 〕

改革試點法院走得更快，將以審判為中心的訴訟制度改革由刑事審判擴展至民商事審判。我國法院受理的民商事案件占受理案件的7成左右，審理好數(shù)量龐大的民商事案件，對于全面提升案件審判質(zhì)效和司法公信力，具有重要意義。為此，在推進刑事審判領(lǐng)域改革的同時，對民商事案件庭審方式進行改革，有利于構(gòu)建更加符合司法規(guī)律和審判需求的民商事庭審模式。上海二中院作為試點法院根據(jù)相關(guān)規(guī)定和案件審理需要進行了探索。該院嘗試將法庭調(diào)查與法庭辯論合并進行，并探索構(gòu)建“庭前準備”、“爭點整理”、“釋明權(quán)行使”三項審理工作機制。對案件爭點比較明確，或已通過審理前準備等程序歸納出案件爭點的，經(jīng)當事人同意，將庭審程序中法庭調(diào)查和法庭辯論兩個階段合并進行，著力推進集中審理和言辭辯論。在該程序中，重點對當事人存在爭議的案件事實和法律適用問題進行調(diào)查和辯論，審判人員引導當事人圍繞爭議焦點當庭集中進行舉證、質(zhì)證和辯論，并視情當庭認證或當庭裁判。這項改革提高了庭審效率，言辭辯論較為充分，當事人可以結(jié)合舉證情況徑直陳述法律意見，夾敘夾議、質(zhì)證辯法，既保護了訴權(quán)，又保證了審判質(zhì)量。這種做法對司法人員工作質(zhì)量提出了很高要求，審判人員必須充分做好庭前準備，尤其要對案件爭點進行整理，這是明確案件審理進路、厘清法庭調(diào)查和辯論對象、劃定既判力范圍的一項重要的基礎(chǔ)工作。采用上述做法之后，該院房產(chǎn)糾紛二審案件開庭率、當庭裁判率、案件調(diào)撤率明顯提高；勞動爭議二審案件庭審時間明顯縮短，當庭裁判率也較以往提高。各類案件的平均審理天數(shù)與同比縮短14天，審判質(zhì)效明顯提高。

司法體制改革著力排除各種影響司法公正的因素。黨的十八屆四中全會之后，最高法院設(shè)立了巡回法庭，一些案件在地方上就能得到最高法院的權(quán)威判決；在全國，依托原鐵路運輸法院的架構(gòu)，設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院檢察院，跨行政區(qū)劃受理案件，這些舉措大大削弱了地方保護主義和部門利益傾向?qū)λ痉ǖ挠绊?。? 〕以上海鐵路運輸法院為例，2016年7月1日起，正式管轄靜安、虹口、普陀、長寧4家基層法院管轄的一審行政案件，截至11月30日，上海鐵路法院共受理行政案件695起，同比集中管轄前4個區(qū)法院的收案總和增長了45%。這表明，排除對司法的不當干預，公民對行政訴訟的信心以及對司法機關(guān)的認同度都有所提高，司法機關(guān)的公信力也隨之提高。

二

司法體制改革已經(jīng)取得了很大成績，但是，對改革的各項舉措也會有不同的聲音。即使對業(yè)界公認較為成功的員額制改革也有負面評價。對此，我們必須頭腦清醒，保持定力。首先應(yīng)該判斷，改革的方向是否正確。如果確認方向正確，還需分析受哪些問題和矛盾困擾，以及產(chǎn)生這些問題和矛盾的原因。然后，直面問題和矛盾，通過進一步改革加以解決或化解，鞏固和發(fā)展改革成果。

當前，比較突出的矛盾有：內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革進展較慢，沒有形成新型辦案團隊；司法權(quán)監(jiān)督制約新機制沒有形成，尚未做到放權(quán)不放任；生效判決執(zhí)行難的矛盾仍然很突出；一些改革措施沒有跟進，已有的改革措施沒有充分釋放能量；體制機制創(chuàng)新與現(xiàn)代科技應(yīng)用相融合不夠，等等。

為了說明問題，在此就員額制在全國實施之后的情況做一分析。有的地方存在“入額的不辦案、辦案的沒入額”的情形，這是員額制受到負面評價的原因之一。實際上，這與是否應(yīng)該實施員額制無關(guān)，而恰恰是員額制沒有得到認真落實所致，有違實施員額制的初衷。根據(jù)司法體制改革的制度設(shè)計，員額的分配應(yīng)向辦案一線傾斜，“入額的不辦案、辦案的沒入額”致使司法人力資源配置扭曲，這是需要糾正的。否則，績效考核不能真正落地，與考核相關(guān)的獎懲機制和員額退出機制也難以落實，而久之，用于辦案一線的員額就會減少，改革的成果會喪失。

這說明，一項改革措施要落到實處、實現(xiàn)初衷，必須有相應(yīng)的一個制度群來支撐，也就是制度要盡可能完備。員額制實施中遇到的問題不及時解決，員額制改革的精髓體現(xiàn)不出來，這不僅影響司法人員公正司法能力和水平的提高，還影響青年司法工作人員的職業(yè)發(fā)展，影響司法隊伍梯隊建設(shè)。這提示我們：第一，改革未有窮期，還需要繼續(xù)向前推進。出臺一項改革舉措，往往會引發(fā)多重效應(yīng)，既解決了一些突出的問題和矛盾，又可能引發(fā)新的問題和矛盾。進一步改革，是解決新的問題和矛盾的正確之道。第二，現(xiàn)實中所遇到的問題幾乎沒有一個是孤立存在的，都與其他事項高度關(guān)聯(lián)，如果缺乏系統(tǒng)思維，企圖不涉及其他相關(guān)問題單打獨進，不可能取得預期效果。第三，對改革措施每個人的態(tài)度不盡相同。每個個體在改革中獲益程度會有差異，有人獲益多，有人獲益少，甚至有人不獲益。因此，各人對改革的態(tài)度和評價也有差異。

回溯改革開放近四十年的歷史，可以看出，改革是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力，法治建設(shè)的發(fā)展也得益于改革?？傮w而言，經(jīng)過多年持續(xù)地改革，一些相對容易的改革已經(jīng)推進得較遠，尚待改革的都是涉及深層次問題的難啃的硬骨頭。司法體制改革屬于政治體制改革范疇，〔7 〕其難度大，為此大家希望有頂層設(shè)計。事實上，做好頂層設(shè)計并不容易，因為政策變遷是一步一步發(fā)生的，涉及司法體制改革的相關(guān)因素甚多，設(shè)計者不可能做到面面俱到，而且政策制定是建立在一系列協(xié)調(diào)過程上的，決策者要檢視現(xiàn)行政策與擬出臺政策的關(guān)聯(lián)性，認同所有相關(guān)的社會目的和價值，探討每一項政策選擇的情況。因此，不能苛求出臺的都是萬全之策，一帖藥包治百病，頂層設(shè)計有一定的前瞻性，能“對癥治療”就應(yīng)得到肯定。對于一項政策在發(fā)揮正面效應(yīng)時可能引出其他問題和矛盾，政策設(shè)計時往往會有所認識，趨利避害并不是追求“最好”、“完美”，因為那樣并不現(xiàn)實，現(xiàn)實的是在利與害之間根據(jù)“兩害相權(quán)取其輕”的標準作出取舍。至于實施后出現(xiàn)的新問題和新矛盾，只能再有針對性地出臺新的改革措施。就此說每一項改革舉措都有可批評之處也不為過，但是，不能因為存在問題就否定已經(jīng)取得的成績，正確的態(tài)度是直面問題和矛盾，繼續(xù)往前推進。