胡蕭力

內(nèi)容摘要：財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，表面上看是一個(gè)治理技術(shù)問(wèn)題，實(shí)際上是一個(gè)國(guó)家治理體制問(wèn)題?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》試圖在治理技術(shù)層面對(duì)財(cái)政權(quán)責(zé)進(jìn)行縱向界分，但這一改革進(jìn)程需要在關(guān)注技術(shù)性、局部性改革的同時(shí)，引入結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)性改革思維。地方政府的角色界定及其法律地位的明確化，是央地財(cái)政關(guān)系的一個(gè)核心因素。通過(guò)引入地方化原則、輔助性原則而明確地方性政府的主體地位，對(duì)于當(dāng)前正在進(jìn)行的財(cái)政改革具有基礎(chǔ)性意義，對(duì)優(yōu)化我國(guó)縱向治理結(jié)構(gòu)也具有重要意義。

關(guān)鍵詞：央地關(guān)系 財(cái)政分權(quán) 地方化治理 輔助性原則

一、問(wèn)題的提出

在現(xiàn)代國(guó)家中，中央和地方各級(jí)政府之間或多或少都存在財(cái)政分權(quán)，即使在典型的單一制國(guó)家，分散的政府層級(jí)中，也存在相當(dāng)程度事實(shí)上的財(cái)政分權(quán)?！? 〕所謂財(cái)政分權(quán)，是“建立在經(jīng)濟(jì)效率和公平的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府在法律的保障下有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力的一種財(cái)政體制”?！? 〕新中國(guó)成立后近70年，我國(guó)的財(cái)政體系幾經(jīng)調(diào)整，但都以中央為主導(dǎo)，不管分配方式如何變化，都很難說(shuō)地方政府擁有“在法律保障下的相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力”?？梢哉f(shuō)，地方財(cái)政的獨(dú)立性和法律化保障的匱乏，是我國(guó)中央與地方財(cái)政分權(quán)的基本問(wèn)題。

正是在這一背景下，2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》 〔3 〕（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）正式出臺(tái)，試圖對(duì)中央與地方如何劃分財(cái)政事權(quán)，以及如何劃分支出責(zé)任提供原則性意見(jiàn) 〔4 〕及改革路線圖。〔5 〕同時(shí)，在央地關(guān)系趨向法治化的進(jìn)程中，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要研究起草《政府間財(cái)政關(guān)系法》，形成保障中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法律體系。這份文件可以被視為以財(cái)政關(guān)系為突破口，試圖理順國(guó)家治理體系中的重要關(guān)系——中央與地方關(guān)系的最新嘗試。與以往的原則性表述不同，《指導(dǎo)意見(jiàn)》在劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任上規(guī)定了較為具體的措施和時(shí)間表，這從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了中央進(jìn)行這項(xiàng)改革的決心和信心。

筆者試圖通過(guò)對(duì)這一指導(dǎo)意見(jiàn)內(nèi)容和目標(biāo)的理解，從大型國(guó)家地方治理“地方化與輔助性原則”要求的視角，對(duì)如何在新的背景下推進(jìn)國(guó)家縱向治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化進(jìn)行討論。筆者的一個(gè)核心觀察是：地方財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立性和財(cái)政關(guān)系的法律化，是優(yōu)化中央與地方財(cái)政關(guān)系的基本目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要明確地方政府相對(duì)獨(dú)立的治理主體地位，以地方化原則和輔助性原則充實(shí)地方的治理主體地位。

二、財(cái)政分權(quán)改革的問(wèn)題設(shè)定和目標(biāo)期待

（一）改革的主要問(wèn)題認(rèn)知

討論和分析當(dāng)下財(cái)政分權(quán)的需求、供給和改革方向，一個(gè)重要的邏輯起點(diǎn)是：在中央和地方關(guān)系中，過(guò)往的財(cái)權(quán)事權(quán)配置所帶來(lái)的主要問(wèn)題是什么？明確了主要問(wèn)題，才有可能確定改革的目標(biāo)。

在我國(guó)《憲法》上，央地關(guān)系始終是一個(gè)重要議題。在理論和原則層面，這一關(guān)系已經(jīng)有了大量的闡述和展開(kāi)。但現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定以及政治實(shí)踐表明，我國(guó)央地關(guān)系呈現(xiàn)出過(guò)于原則化、非制度化的特點(diǎn)。新中國(guó)成立以來(lái)，中央和地方的關(guān)系一直在“中央集權(quán)”和“地方分權(quán)”之間來(lái)回?fù)u擺?！霸谥醒氲慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”這一規(guī)定的模糊性使得中央和地方之間的權(quán)力關(guān)系變成無(wú)規(guī)則的布朗運(yùn)動(dòng)。在央地關(guān)系非制度化的大框架下，人、財(cái)、事之間的具體維度也各不相同。中央對(duì)人權(quán)和事權(quán)范圍的控制一直少有松動(dòng)，央地關(guān)系的重大變遷，主要體現(xiàn)在財(cái)政關(guān)系上?！? 〕其中，1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制無(wú)疑是影響最深遠(yuǎn)，同時(shí)也爭(zhēng)議最大的改革措施。〔7 〕

分稅制改變了之前“統(tǒng)收統(tǒng)支”（1950-1979年）和分級(jí)包干制（1980-1993年）的財(cái)政體制，對(duì)改善中央財(cái)政窘境、遏制地方的“諸侯經(jīng)濟(jì)”及提高中央宏觀調(diào)控能力起到了立竿見(jiàn)影的作用。然而中央和地方各級(jí)政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是財(cái)權(quán)劃分的邏輯起點(diǎn)，理想的公共財(cái)政應(yīng)該以居民的對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的偏好為起點(diǎn)設(shè)計(jì)。雖然任何一個(gè)國(guó)家的財(cái)政事權(quán)劃分都受制于歷史和現(xiàn)實(shí)各方面的制約，不可能完全按照理想的邏輯過(guò)程進(jìn)行，財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配仍是必須遵循的基本原則，擁有更多財(cái)政資源的一級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)更多的公共服務(wù)職能。不管是實(shí)行財(cái)政中央集權(quán)的國(guó)家，〔8 〕還是實(shí)行財(cái)政地方分權(quán)的國(guó)家，〔9 〕其財(cái)政事權(quán)的劃分都應(yīng)如此。我國(guó)“中央請(qǐng)客、地方買(mǎi)單”式的分稅制實(shí)踐卻違背了這一基本原則，從中央到省再到基層政府，政策、規(guī)劃和指標(biāo)層層下達(dá)，逐級(jí)分解，越是基層政府，掌握的財(cái)源越少，于是形成了各級(jí)地方政府間“事權(quán)層層下放，而財(cái)權(quán)卻層層上收 〔10 〕的狀況。特別是省以下的基層政府，承擔(dān)了與財(cái)權(quán)不成比例的巨大的支出責(zé)任?！?1 〕

事實(shí)上，1994年分稅制改革的設(shè)計(jì)初衷并非如此，而是強(qiáng)調(diào)把現(xiàn)行地方財(cái)政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上的分稅制?！?2 〕遺憾的是，后來(lái)的實(shí)踐偏離了這一初衷，只是在中央和地方的“進(jìn)項(xiàng)”方面作了一些明確化，對(duì)于各自應(yīng)該做哪些事，花哪些錢(qián)等，并沒(méi)有提供配套的制度性安排。因此，所謂“分稅制改革”并沒(méi)有形成嚴(yán)格意義上的“分稅”，而是一種中央對(duì)地方財(cái)政上的“授權(quán)”與“分工”。

因此，可以簡(jiǎn)要?dú)w納，無(wú)論是《憲法》上關(guān)于中央地方關(guān)系的原則規(guī)定，還是分稅制改革，盡管都意識(shí)到地方政府在進(jìn)行地方治理、提供地方公共服務(wù)等方面應(yīng)具有相對(duì)獨(dú)立的主體地位和相應(yīng)責(zé)任，但在實(shí)踐中，地方政府相對(duì)獨(dú)立的主體地位欠缺有效的法律保障和財(cái)政支持；同時(shí)，地方政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任比例失調(diào)。這兩個(gè)方面的問(wèn)題影響了地方政府的治理功能，構(gòu)成了央地關(guān)系中縱向治理結(jié)構(gòu)的失調(diào)。

（二）改革目標(biāo)期待：建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

以上對(duì)我國(guó)財(cái)政分權(quán)問(wèn)題的簡(jiǎn)要?dú)w納，也指出了當(dāng)下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革的目標(biāo)。而目標(biāo)與方向的界定，則進(jìn)一步提出了在功能上落實(shí)目標(biāo)的制度創(chuàng)新需求。順著這一功能主義改革的進(jìn)路，可以對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的目標(biāo)期待進(jìn)行分析。

我國(guó)對(duì)財(cái)政事權(quán)關(guān)系的調(diào)整經(jīng)歷了從“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”，〔13 〕到“中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配”，〔14 〕再到“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng) 〔15 〕這一發(fā)展過(guò)程。有論者指出，這一調(diào)整過(guò)程體現(xiàn)了對(duì)財(cái)政“公共性”本質(zhì)的不斷深化認(rèn)識(shí)，改革者期冀通過(guò)更合理的財(cái)政事權(quán)分配制度，在“分錢(qián)”和“花錢(qián)”的表象背后，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)責(zé)任的合理、有效制度規(guī)制，以尋求公共利益最大化?！?6 〕

建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，是《指導(dǎo)意見(jiàn)》所確立的核心改革目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一目標(biāo)的界定雖然看起來(lái)是具體的、微觀的，但對(duì)于理順我國(guó)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，特別是縱向治理結(jié)構(gòu)而言極為重要。雖然我國(guó)是單一制國(guó)家，但《憲法》也明確了中央和地方的分權(quán)要求。我國(guó)《憲法》第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性的原則。”從新中國(guó)成立初期到現(xiàn)在，從憲法文本到中央決議，我們?cè)谔幚碇醒肱c地方關(guān)系時(shí)一直在努力尋求著統(tǒng)一與多樣、集中與分權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡。

尋求這一縱向關(guān)系的平衡，關(guān)鍵就是要處理好縱向?qū)用娓骷?jí)政府之間的關(guān)系。各級(jí)政府的關(guān)系主要包括兩大層級(jí)：一是中央與地方的關(guān)系；二是地方各級(jí)政府之間的關(guān)系。中央和地方各級(jí)政府權(quán)力劃分中最主要也最敏感的就是事權(quán)和財(cái)權(quán)的關(guān)系。要處理中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的關(guān)系，就意味著：（1）需要法律上中央與地方的原則性分權(quán)，或者說(shuō)“政治性的”分權(quán)應(yīng)法律化，使地方具有相對(duì)于中央而言相對(duì)獨(dú)立的法律地位。因?yàn)橹挥蟹傻匚华?dú)立，才談得上“財(cái)政分權(quán)”或者分工；（2）在地方具有相對(duì)獨(dú)立法律地位的前提下，確立事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的基本制度?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》對(duì)這一基本制度的目標(biāo)，提出了原則性的設(shè)定，那就是“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。這一目標(biāo)設(shè)定是在實(shí)踐中不斷摸索、試錯(cuò)和調(diào)整的結(jié)果。1993年，中共十四屆三中全會(huì)首次提出“合理劃分中央與地方事權(quán)”；1994年的分稅制改革也在財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分上作出了一定制度化的承諾；2013年，中共十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，將此作為“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一深化改革總目標(biāo)的措施之一。2016年出臺(tái)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》，則是對(duì)中共十八屆三中全會(huì)提出的這一改革目標(biāo)的具體化。《指導(dǎo)意見(jiàn)》不僅設(shè)定了上述改革目標(biāo)，而且提供了改革的時(shí)間表、路線圖。

（三）改革的制度創(chuàng)新

中央和地方間的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的合理劃分，在大國(guó)的多層級(jí)治理中是一個(gè)關(guān)鍵的因素。財(cái)權(quán)和事權(quán)的調(diào)整，實(shí)際上是公共權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變的過(guò)程與結(jié)果。在橫向意義上，它界定了公權(quán)力與社會(huì)的邊界；在縱向意義上，它劃分了各級(jí)政府之間的責(zé)任，規(guī)定了公共服務(wù)的供給主體與責(zé)任主體，從而直接影響到國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)和有效性?；谇拔乃治龅哪繕?biāo)期待，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也試圖在制度供給方面進(jìn)行三個(gè)方面的制度創(chuàng)新。

1.中央與地方分工的法治化、具體化

我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于地方政府職能的規(guī)定呈現(xiàn)出“粗線條”的特點(diǎn)。首先，《憲法》只是籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性，并沒(méi)有對(duì)如何統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，如何積極主動(dòng)作出具體的規(guī)定。《地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)于地方政府職能也只是粗略地分為了縣級(jí)以上人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，而且兩者之間的區(qū)別僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府的職能。也就是說(shuō)，從省、到設(shè)區(qū)的市、到縣、再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地方四級(jí)政府 〔17 〕之間的職能幾乎沒(méi)有任何區(qū)別，地方各級(jí)政府之間的分工也就無(wú)從談起。

與以往籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”的表述不同，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確表示要?jiǎng)澐种醒肱c地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，并從“總體要求”、“劃分原則”、“主要內(nèi)容”、“配套和保障措施”、“職責(zé)分工和工作時(shí)間安排”五個(gè)部分具體部署了改革的要求和路徑?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出，“要將中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定，將地方各級(jí)政府間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定，逐步實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化”。此外，除劃分的原則之外，其在改革的主要內(nèi)容中還具體列舉了一些應(yīng)由地方提供的公共服務(wù)、應(yīng)由中央提供的公共服務(wù)以及中央和地方共同的財(cái)政事權(quán)。在縱向權(quán)力劃分較為含混籠統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)下，這種列舉式的規(guī)定也可以被視為將中央與地方權(quán)力劃分的界限具體化并確定化的努力和有益嘗試。

雖然中央與地方之間的權(quán)力劃分本質(zhì)上屬于國(guó)家基本制度，因此未來(lái)必須在憲法的框架中予以確定，但《指導(dǎo)意見(jiàn)》體現(xiàn)的將中央與地方政府、地方各級(jí)政府之間關(guān)系法律化、具體化的改革路線，契合了現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，那就是地方政府相對(duì)獨(dú)立的法律地位和角色。

2.以“基本公共服務(wù)的受益范圍”來(lái)劃分財(cái)政事權(quán)

各級(jí)政府之間事權(quán)劃分，根據(jù)不同的價(jià)值取向，可以有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的范圍，還是根據(jù)某一事項(xiàng)的重要程度？是基于行政權(quán)力運(yùn)行的效力原則還是立足于保障公民的公共福祉？對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的不同處理方式，決定了事權(quán)劃分的基本模式。但這僅僅是理論上的模型。在實(shí)踐中，事權(quán)劃分并不是非此即彼的單項(xiàng)選擇題。行政法一般理論中的“控權(quán)論”和“管理論”映射到事權(quán)劃分上，就形成了效力原則和保障個(gè)體權(quán)利原則的區(qū)分，而“平衡論”已經(jīng)對(duì)此給予了解決方法?！?8 〕對(duì)于具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)，一般而言，合理的事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)以公共服務(wù)的受益范圍作為基礎(chǔ)，輔之以重要性原則。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》在劃分原則中規(guī)定以“基本公共服務(wù)的受益范圍”為原則來(lái)劃分中央和地方的財(cái)政事權(quán)，〔19 〕體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變中的核心要素，即政府在現(xiàn)代化國(guó)家治理中的主要功能是“提供基本公共服務(wù)”。同時(shí)，以受益范圍來(lái)確定公共服務(wù)的提供主體，有助于促進(jìn)地方性政府角色的清晰化和相對(duì)獨(dú)立性，這符合治理“地方化”的原則。治理的“地方化”原則強(qiáng)調(diào)本地事務(wù)的治理應(yīng)優(yōu)先考慮由本地的組織和資源來(lái)進(jìn)行，〔20 〕而公共服務(wù)的“受益范圍”是確定某一事務(wù)是否為“地方性事務(wù)”的一個(gè)重要因素。同時(shí)，根據(jù)受益范圍來(lái)確定公共服務(wù)的提供主體，也會(huì)使公共服務(wù)的供給、落實(shí)、監(jiān)督等一系列過(guò)程更為有效。但公共服務(wù)“受益范圍”的標(biāo)準(zhǔn)不能解決公共服務(wù)的“外部性”問(wèn)題，因此，在涉及范圍重合、沖突以及重要性十分突出、以至于可能影響公民基本權(quán)利的事項(xiàng)時(shí)，可以由中央負(fù)責(zé)。

3.事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一

財(cái)政事權(quán)的劃分主要是對(duì)公共服務(wù)提供主體層級(jí)的確定，解決的是中央和地方“誰(shuí)來(lái)請(qǐng)客”的問(wèn)題，而確立支出責(zé)任與財(cái)政事權(quán)相統(tǒng)一的原則，是為了解決“誰(shuí)來(lái)埋單”的問(wèn)題。應(yīng)由中央提供的公共服務(wù)，由中央承擔(dān)支出責(zé)任；應(yīng)由地方提供的公共服務(wù)則由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)；中央和地方共同的財(cái)政事權(quán)，根據(jù)具體情況確定承擔(dān)方式。這就避免了中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的狀況。如果“財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一”的原則能夠落實(shí)，在增加中央財(cái)政支出的同時(shí)，賦予地方與其支出責(zé)任相匹配的財(cái)政權(quán)力，這將成為我國(guó)財(cái)政體制改革和國(guó)家治理體系改革進(jìn)程中的重大突破。

應(yīng)該承認(rèn)，無(wú)論是從指導(dǎo)原則還是具體內(nèi)容來(lái)看，《指導(dǎo)意見(jiàn)》都切中了當(dāng)下央地關(guān)系的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并試圖在制度供給側(cè)進(jìn)行“有的放矢”的改革，這對(duì)于破解長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)央地關(guān)系的種種問(wèn)題，理順國(guó)家治理的縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系，促進(jìn)大型國(guó)家治理中“宏觀統(tǒng)一”和“微觀多元”的協(xié)調(diào)，都具有非常重大的意義。

但這一改革進(jìn)程的展開(kāi)，特別是針對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題而開(kāi)出的“藥方”是否能夠起到療效，在一定程度上依賴于改革者對(duì)央地關(guān)系中一直存在之問(wèn)題“病根”的認(rèn)知和立場(chǎng)。換言之，在央地關(guān)系中，各級(jí)政府之間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任關(guān)系失調(diào)雖然是比較突出的“癥狀”，但癥狀背后的“病根”，其實(shí)是在央地關(guān)系中，地方政府的角色和功能始終不獨(dú)立、不清晰。在單一制的模式之下，中央與地方關(guān)系、地方各級(jí)政府之間關(guān)系，一定程度上都存在著上級(jí)統(tǒng)攝下級(jí)，下級(jí)成為上級(jí)附庸的情形，其核心癥結(jié)就是地方政府，特別是處于提供公共服務(wù)基層的縣區(qū)級(jí)政府的角色、功能、權(quán)責(zé)等存在著政治化、原則化的情形。在這個(gè)意義上，關(guān)于財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的改革的成效，取決于對(duì)央地關(guān)系中地方政府角色和法律地位的優(yōu)化。特別是，落實(shí)“公共服務(wù)受益范圍”作為確定財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任基本標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上需要在法律上確立地方政府更加獨(dú)立的公共服務(wù)主體地位，并進(jìn)而鼓勵(lì)和推動(dòng)地方化的服務(wù)和治理。藉由財(cái)政分權(quán)改革的路徑，推進(jìn)治理的地方化原則和輔助性原則，是系統(tǒng)性改革的應(yīng)然要求。

三、財(cái)政分權(quán)與地方政府角色再界定的基本原則

如前所述，央地關(guān)系中地方政府相對(duì)獨(dú)立的法律地位和角色設(shè)定，是財(cái)政分權(quán)改革的基礎(chǔ)。其實(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》在考慮中央和地方事權(quán)分配時(shí)，展現(xiàn)了兩個(gè)看似矛盾、實(shí)則統(tǒng)一的維度。一方面，文件強(qiáng)調(diào)中央在財(cái)政事權(quán)上的決定權(quán)，并提出要適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)；另一方面，也提倡要賦予地方政府充分的自主權(quán)，“最大限度減少中央對(duì)微觀事務(wù)的直接管理”。這表明，改革者也意識(shí)到處理“統(tǒng)一”與“自主”的關(guān)系是財(cái)政改革關(guān)系的重要原則。這兩個(gè)改革方向表面上存在張力，但對(duì)于大型國(guó)家的治理而言，兩者其實(shí)是統(tǒng)一的。強(qiáng)有力的中央權(quán)威是必要的，不僅是國(guó)家主權(quán)和統(tǒng)一的象征，更重要的是，統(tǒng)一性是公共服務(wù)均等化的保障。但同時(shí)，自主且具備相應(yīng)能力，地方政府不僅可以更好地滿足地方多樣化的公共服務(wù)需求，還可以增強(qiáng)國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力從而提升整個(gè)國(guó)家的治理能力。放在當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境中，在處理統(tǒng)一與自主的關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)地方政府角色的明確化、獨(dú)立性以及相應(yīng)的法律保障，為此，需要以治理的地方化和輔助性原則為切入點(diǎn)，對(duì)地方政府的角色、功能進(jìn)行反思和優(yōu)化。

（一）治理的地方化原則

治理的地方化原則所強(qiáng)調(diào)的是，地方性事務(wù)的治理，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮由地方進(jìn)行“本地化”的治理。比如，受益范圍在本地的公共服務(wù)，由本地政府提供。而要提供這些公共服務(wù)，在邏輯上就要求賦予地方政府相應(yīng)的財(cái)政事權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的法律地位。地方政府更容易了解地方偏好，對(duì)地方需求具有更加直接的信息和知識(shí)，也更有可能提供有針對(duì)性的地方性事務(wù)解決方案。具體到中央和地方的財(cái)政事權(quán)劃分領(lǐng)域，這種“地方化”治理的需求，要求中央政府對(duì)事權(quán)進(jìn)行適度的權(quán)力下放，讓地方有權(quán)力、能力和財(cái)力來(lái)管理地方性事務(wù)。

全球化的時(shí)代同時(shí)也是一個(gè)地方化的時(shí)代。〔21 〕治理的現(xiàn)代化浪潮從本質(zhì)上說(shuō)是一個(gè)統(tǒng)治權(quán)力從上到下轉(zhuǎn)移的過(guò)程：一方面，它強(qiáng)調(diào)政府角色和職能的轉(zhuǎn)變，國(guó)家政權(quán)將一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力下放給社會(huì)組織和私人部門(mén)，公權(quán)力和私權(quán)利之間的聯(lián)系日益緊密，例如近年來(lái)在我國(guó)發(fā)展得如火如荼的“PPP革命”即為這一趨勢(shì)的表現(xiàn)之一；另一方面，它重新強(qiáng)調(diào)了中央對(duì)地方的分權(quán)，希冀通過(guò)縱向分權(quán)，使地方擁有更多的權(quán)力和治理能力，為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和民眾提供更為地方化、更具回應(yīng)性的公共服務(wù)。財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的“地方化”能夠充分反映和回應(yīng)地方居民對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的偏好，同時(shí)，在當(dāng)?shù)孛癖姷谋O(jiān)督之下，“公共財(cái)政”的公共性也能得到更有效的保證?！?2 〕

從邏輯上來(lái)說(shuō)，治理的地方化包括兩個(gè)方面的要求：第一，確定公共事務(wù)的地域范圍和性質(zhì)，也即區(qū)分全國(guó)性事務(wù)與地方性事務(wù)；第二，對(duì)于地方性事務(wù)，推定地方優(yōu)先管轄。中央對(duì)地方的分權(quán)在滿足地方資源和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)以及居民可以“用腳投票”的前提下，會(huì)引發(fā)地方政府間的良性競(jìng)爭(zhēng)等溢出效應(yīng)，從而有效地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)治理效力?！?3 〕雖然“用腳投票”的理論模型需要滿足嚴(yán)苛的前提條件，〔24 〕但這并不意味著這一理論對(duì)我國(guó)中央與各級(jí)地方政府間財(cái)政事權(quán)的劃分全無(wú)參考意義。地方化的治理對(duì)于公共產(chǎn)品的配置效率和生產(chǎn)效率都能產(chǎn)生積極的影響。首先，從配置效率來(lái)說(shuō)，地方化的治理首先可以利用信息優(yōu)勢(shì)，及時(shí)、充分地回應(yīng)各地差異化的需求和偏好；其次，還可以鼓勵(lì)地方的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)——這種地方性的競(jìng)爭(zhēng)在中國(guó)三十多年的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程中發(fā)揮了重大作用，甚至被認(rèn)為是“中國(guó)奇跡”的秘密所在；〔25 〕再次，地方化的治理可以大幅度降低監(jiān)督成本，更容易實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督；最后，地方化的治理還能夠提高公共產(chǎn)品的供給效率，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)不僅能夠改善配置效率，而且能夠通過(guò)標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)福利的增進(jìn)，還有助于減少利益集團(tuán)的俘獲?！?6 〕

財(cái)政制度變革的核心是資源和利益格局的調(diào)整?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》的目標(biāo)也正是通過(guò)央地之間財(cái)政事權(quán)的重新調(diào)整，重塑地方治理的路徑。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)地方化的治理并不意味著排斥中央或國(guó)家層面的調(diào)控，而是要明晰國(guó)家在不同情況下扮演有區(qū)別的角色，而不是一刀切式的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。事實(shí)上，即使在地方性事務(wù)領(lǐng)域，國(guó)家也依然可以發(fā)揮不可替代的作用，比如確立指導(dǎo)規(guī)則、激勵(lì)政策，以及推進(jìn)公共服務(wù)的均等化等。

（二）輔助性原則

如果說(shuō)在中央和地方財(cái)政事權(quán)劃分比較清晰的領(lǐng)域內(nèi)，我們可以根據(jù)事權(quán)的性質(zhì)，采用列舉的方式分別確定支出責(zé)任的話，那么在中央和地方共享財(cái)政事權(quán)的領(lǐng)域，如何合理確定雙方各自的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，則更為復(fù)雜。《指導(dǎo)意見(jiàn)》出于對(duì)我國(guó)實(shí)際情況的考量，提出“應(yīng)保有比成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相對(duì)多一些的中央和地方共同財(cái)政事權(quán)”。對(duì)于這些中央和地方共享事權(quán)的領(lǐng)域，應(yīng)該如何確定支出責(zé)任主體，在我國(guó)的央地關(guān)系實(shí)踐中，尚缺乏相應(yīng)的規(guī)則和可依循的經(jīng)驗(yàn)。但在央地關(guān)系比較清晰，相關(guān)實(shí)踐也比較豐富的國(guó)家，這個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)累積了大量經(jīng)驗(yàn)。其中，輔助性原則的實(shí)踐具有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。

輔助性原則起源于天主教的社會(huì)理論，強(qiáng)調(diào)自主的個(gè)人是社會(huì)生活的中心。后來(lái)，這一項(xiàng)社會(huì)生活的原則被移植到政治和法律層面。它強(qiáng)調(diào)，當(dāng)家庭、鄰里、教堂或社區(qū)組織能夠有效地解決問(wèn)題的時(shí)候，就應(yīng)該由其自身來(lái)解決；當(dāng)它們不能自主解決其問(wèn)題時(shí)，縣市或州政府就應(yīng)該干預(yù)。只有當(dāng)?shù)蛯蛹?jí)的單位不能發(fā)揮其作用時(shí)，更高層級(jí)的政府才能夠介入?！?7 〕因此，輔助性通常被認(rèn)為等同于權(quán)力下放。權(quán)力下放原則，在歐盟語(yǔ)境中通常被稱為輔助性原則，即決定要由最接近受影響的人作出，因?yàn)檫@樣更了解情況，也最符合民主的理念?！?8 〕

第二次世界大戰(zhàn)后，德國(guó)首先將輔助性原則寫(xiě)入了1950年的《基本法》，歐盟隨后將這一原則引入1992年的歐共體條約（即馬斯特里赫特條約）并將其確認(rèn)為歐盟法律的一個(gè)中心原則，后又在《里斯本條約》中重申了這一原則?！恶R斯特里赫特條約》第5條規(guī)定：“根據(jù)輔助性原則，只有在成員國(guó)無(wú)法令人滿意地實(shí)現(xiàn)采取的行動(dòng)目標(biāo)，并且在這種情況下共同體能夠很好地完成目標(biāo)，為了所提議行動(dòng)的規(guī)模和效果，（共同體）應(yīng)該采取行動(dòng)。” 〔29 〕

在歐盟法中，“輔助性原則”是在處理歐盟和成員國(guó)共享管轄權(quán)時(shí)確定管轄權(quán)主體的原則。這一原則禁止歐盟干預(yù)成員國(guó)自己能夠有效解決的問(wèn)題；反過(guò)來(lái)，它也授權(quán)歐盟在問(wèn)題的范圍或影響超越成員國(guó)能力范疇時(shí)采取行動(dòng)。因此，輔助性原則是一把雙刃劍——它既保留了成員國(guó)在一些具體事項(xiàng)上的自主權(quán)，也授予歐盟在大范圍的事項(xiàng)上不論成員國(guó)的愿意與否采取行動(dòng)的權(quán)力?！?0 〕

1992年，歐洲理事會(huì)在愛(ài)丁堡峰會(huì)的成果中明確了所有歐盟的機(jī)構(gòu)都應(yīng)將輔助性原則納入其政策分析，并且規(guī)定了檢驗(yàn)?zāi)骋徽呤欠穹陷o助性要求的指南：（1）共同體機(jī)構(gòu)要考慮問(wèn)題是否“含有跨國(guó)的部分，成員國(guó)的行動(dòng)不能妥善規(guī)制”；（2）共同體行動(dòng)的失敗是否可能會(huì)損害共同體的目標(biāo)（比如妨礙貿(mào)易秩序）或者會(huì)對(duì)成員國(guó)利益造成重大損害；（3）與成員國(guó)的獨(dú)立行動(dòng)相比，共同體層面的行動(dòng)能夠在規(guī)?；蛐蕦用娈a(chǎn)生明顯的好處。因此，“輔助性”這一概念具有三層含義：首先，權(quán)力應(yīng)該優(yōu)先配置給規(guī)模較小、層級(jí)較低的政治體；其次，在此基礎(chǔ)上，權(quán)力的配置還應(yīng)考慮效率，如中央的行動(dòng)能夠明顯地提升效率，則共同體中央行動(dòng)所帶來(lái)的好處要大于成員國(guó)的優(yōu)先權(quán)；最后，不能將制定某個(gè)成員國(guó)某項(xiàng)政策的權(quán)力授予另外的成員國(guó)，即使后者擁有更好的技術(shù)和政策水平并且可能會(huì)更好地完成任務(wù)?！?1 〕

在美國(guó)，盡管輔助性原則不是一個(gè)正式的憲法原則，但它仍然在國(guó)家的治理中發(fā)揮了重要的作用。比如，行政命令需要權(quán)衡州和聯(lián)邦采取行動(dòng)的效率，國(guó)會(huì)對(duì)州規(guī)制權(quán)限的限制，司法執(zhí)行中州——聯(lián)邦的邊界等，都體現(xiàn)了輔助性原則的理念。立法者和法官?zèng)]有將輔助性確立為一個(gè)獨(dú)立的原則，而是將其作為“美利堅(jiān)共和國(guó)聯(lián)邦主義的指導(dǎo)原則”?！?2 〕這樣說(shuō)來(lái)，輔助性代表了“美國(guó)聯(lián)邦主義最初理論的一個(gè)方面，即認(rèn)為相對(duì)于聯(lián)邦政府而言，州政府更能代表公眾的意志，對(duì)地方的情況也更為了解”。〔33 〕

不難看出，輔助性原則的核心，在于界定了中央（或者上級(jí)）控制與地方自主的序位關(guān)系。換言之，就是地方自主優(yōu)先，當(dāng)且僅當(dāng)?shù)胤矫媾R治理不能或治理失靈時(shí)，中央或上級(jí)才能進(jìn)行干預(yù)。如果說(shuō)治理的地方性強(qiáng)調(diào)地方政府在國(guó)家治理過(guò)程中主要負(fù)責(zé)微觀管理事務(wù)的角色和功能，輔助性原則就是從另一個(gè)角度承認(rèn)在地方化的前提下，賦予中央政府進(jìn)行宏觀統(tǒng)治的權(quán)威。正是從這個(gè)意義上，我們可以將輔助性原則視為實(shí)現(xiàn)治理“地方化”的一個(gè)重要內(nèi)容或補(bǔ)充。

除了界定縱向的政府間關(guān)系之外，輔助性原則還強(qiáng)調(diào)社會(huì)對(duì)自身的管理。對(duì)于個(gè)人、家庭、社區(qū)等社會(huì)組織及私人單位能夠自我管理的事項(xiàng)，原則上政府不應(yīng)介入。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，放在我國(guó)的政府職能和財(cái)政改革語(yǔ)境中，這一要求正是深化財(cái)政體制改革的前提，也是政府事權(quán)范圍界定的起點(diǎn)。因?yàn)榻⒑侠淼氖聶?quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的法律制度，要解決“橫向關(guān)系”，即厘清政府和市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。政府職能界定不清，會(huì)同時(shí)導(dǎo)致支出責(zé)任的“缺位”和“越位”：一方面，政府承擔(dān)了很多應(yīng)該由市場(chǎng)和社會(huì)自我提供的產(chǎn)品和服務(wù)；另一方面，一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的科學(xué)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的需求，又因?yàn)橹С鼋Y(jié)構(gòu)等不合理而得不到有效供給。同時(shí)，中央與地方之間事權(quán)的“縱向關(guān)系”之合理劃分，需要在明確國(guó)家公共權(quán)力與市場(chǎng)、社會(huì)的合理分工前提下，才能得以進(jìn)一步的劃分。

四、央地縱向關(guān)系改革的制度供給

如上所述，本地化原則和輔助性原則，為中央與地方之間“縱向關(guān)系”的優(yōu)化提供了原則和方向。沿著這一方向，制度層面的反思和優(yōu)化，需要在“事”、“權(quán)”、“人、”“財(cái)”等方面促成改革的具體展開(kāi)。這意味著，當(dāng)下正在進(jìn)行的財(cái)政分權(quán)的改革努力，需要放在一個(gè)整體性框架之中進(jìn)行，既考慮財(cái)權(quán)和支出責(zé)任的直接改革，也要考慮事、權(quán)、人等方面的系統(tǒng)性改革。

（一）“地方性事務(wù)”概念的法律化

治理的“地方性”意味著治理對(duì)象是地方的事務(wù)，要解決的是地方的問(wèn)題?！皣?guó)家縱向治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化問(wèn)題，在根本上需要認(rèn)真對(duì)待‘地方性事務(wù)這一概念?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，如果欠缺對(duì)“地方性事務(wù)”概念的法律化和明晰化，就會(huì)導(dǎo)致事權(quán)的劃分缺失理性和邏輯基礎(chǔ)，最終重回“一放就亂，一收就死”的老路。事權(quán)的劃分是財(cái)權(quán)劃分的基礎(chǔ)，1994年分稅制改革飽受詬病的癥結(jié)之一，就在于“非以事權(quán)而定財(cái)權(quán)，乃以財(cái)力而擔(dān)事責(zé)。〔34 〕

我國(guó)《立法法》明確提出了“地方性事務(wù)”的概念，但是并沒(méi)有對(duì)其法律內(nèi)涵作出界定，其內(nèi)涵和外延都不甚明了。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《立法法》的規(guī)定，所有設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，根據(jù)轄區(qū)的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需要，有對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)規(guī)定地方性法規(guī)的權(quán)力。但“地方性事務(wù)”是否能等同于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”？除此之外還有哪些事務(wù)屬于地方性事務(wù)？其判斷標(biāo)準(zhǔn)為何？地方政府對(duì)地方性事務(wù)擁有多大權(quán)限？中央是否可以干涉屬于地方性的事務(wù)？這一系列涉及地方立法權(quán)和地方性事務(wù)的重要問(wèn)題，尚無(wú)法從現(xiàn)有的法律規(guī)定中得到明確答案。

根據(jù)《憲法》和《地方政府組織法》的規(guī)定，我國(guó)對(duì)中央與地方事務(wù)分配，采取“垂直性的權(quán)力分配方式”。對(duì)同一事項(xiàng)，從中央到地方，從國(guó)務(wù)院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級(jí)政府和部門(mén)都有管轄權(quán)。強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)口的“上下同構(gòu)”式政府機(jī)構(gòu)設(shè)置也從側(cè)面印證了這種垂直性的權(quán)力分配方式。各個(gè)層級(jí)政府的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置都是在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”指導(dǎo)思想下，中央和地方各級(jí)政府共同參與對(duì)相同事項(xiàng)的管轄，而非以地方性事務(wù)范圍和地方性需求為基礎(chǔ)劃分事權(quán)、設(shè)置機(jī)構(gòu)、配備人員、提供財(cái)政。各個(gè)政府層級(jí)之間缺乏明晰的縱向權(quán)責(zé)關(guān)系界定，故而在很大程度上，管理異化成各種上對(duì)下的文件、評(píng)估、考核，以及下對(duì)上的匯報(bào)、應(yīng)付甚至弄虛作假。

對(duì)于央地之間事權(quán)的劃分，目前國(guó)際上有兩種主流的方式：聯(lián)邦制國(guó)家一般在憲法中明確列舉中央事權(quán)或中央與地方共同事權(quán)，剩余權(quán)力歸屬地方和人民；單一制國(guó)家則通常只在憲法中籠統(tǒng)地規(guī)定權(quán)力在各層級(jí)政府之間的分配，在“地方權(quán)力源于中央授予”的邏輯前提下，利用普通法律或者專門(mén)法律來(lái)對(duì)“地方性事務(wù)”進(jìn)行較為詳細(xì)的界定。不管通過(guò)何種法律形式界定中央與地方之間的事權(quán)，對(duì)何為“地方性事務(wù)”進(jìn)行法律上的明確界定，無(wú)疑是明確地方事權(quán)的基礎(chǔ)，而這理應(yīng)成為當(dāng)下財(cái)政分權(quán)改革的一個(gè)重要議題。

（二）明確地方負(fù)責(zé)與中央統(tǒng)籌的關(guān)系

對(duì)地方性事務(wù)的明確化和法律化，有助于明確地方的權(quán)責(zé)。但地方權(quán)責(zé)的清晰化，并不意味著中央在地方治理中無(wú)所作為。筆者雖然強(qiáng)調(diào)“地方化”和縱向分權(quán)的重要性，但這并不等于對(duì)中央權(quán)力的拒斥。相反，在任何一個(gè)大國(guó)的治理中，有效的中央權(quán)威恰恰是最不可或缺的。問(wèn)題在于，雖然在很多情況下中央看起來(lái)?yè)碛懈叨燃械臋?quán)力，但在提供公共服務(wù)的實(shí)踐中，中央統(tǒng)籌、提供服務(wù)均等化等方面的權(quán)責(zé)，并沒(méi)有有效落地。也就是說(shuō)，表面權(quán)力集中，但實(shí)際權(quán)力責(zé)任落實(shí)虛化，這兩者同時(shí)并存。例如，雖然我國(guó)中央政府權(quán)力相對(duì)集中，但相比于其他一些國(guó)家，我國(guó)中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任比例明顯偏低。2016年，全國(guó)一般性公共預(yù)算支出187841.14億元，中央一般性公共預(yù)算支出86890.35億元，減去對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的59486.35億元，中央本級(jí)的一般公共預(yù)算支出只有27404億元，僅占全國(guó)數(shù)額的14.5%?！?5 〕與地方相比，中央的事權(quán)明顯不足，也正因?yàn)榇耍吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出了要適當(dāng)增加中央財(cái)政事權(quán)。

在合理劃分中央與地方事權(quán)事責(zé)的基礎(chǔ)上，建立有效的中央與地方權(quán)限糾紛解決機(jī)制也十分必要。盡管我們可以根據(jù)受益范圍、外部性、激勵(lì)相容等原理和財(cái)政事權(quán)劃分的具體化、法治化等手段來(lái)界分縱向權(quán)責(zé)，但在實(shí)踐中，爭(zhēng)議的發(fā)生是不可避免的。因此制度化的、程序化的爭(zhēng)議解決機(jī)制十分必要。遺憾的是，《指導(dǎo)意見(jiàn)》僅僅強(qiáng)調(diào)了中央在劃分權(quán)限方面的主導(dǎo)性、決定性角色，對(duì)于制度化和程序化的爭(zhēng)議解決機(jī)制問(wèn)題，顯然尚未納入改革議程。

（三）“支出”與“收入”關(guān)系之協(xié)調(diào)

地方政府在財(cái)政事權(quán)上享有更多的自主權(quán)，意味著其可以根據(jù)地方的不同情況和居民的不同偏好與需求安排其財(cái)政支出，這是地方化治理的應(yīng)有之意。但是，地方政府“支出”的前提是“收入”，也就是“錢(qián)從哪里來(lái)”？對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》在第三部分指出：“屬于地方的財(cái)政事項(xiàng)原則上由地方通過(guò)自有財(cái)力安排。對(duì)地方政府履行財(cái)政事項(xiàng)、落實(shí)支出責(zé)任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過(guò)依法發(fā)行政府債券等方式安排外，主要通過(guò)上級(jí)政府給予的一般性轉(zhuǎn)移支出彌補(bǔ)。”簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，如果地方政府的錢(qián)不夠，可以通過(guò)向市場(chǎng)“借錢(qián)”和向中央“要錢(qián)”兩種方式來(lái)彌補(bǔ)。

這就是說(shuō)，地方政府在考慮收入時(shí)，除了“借錢(qián)”和“要錢(qián)”這兩條途徑外，并沒(méi)有辦法自主“收錢(qián)”，即通過(guò)創(chuàng)設(shè)地方性收入事項(xiàng)而籌集資金。從法律角度看，稅收法定原則以及《立法法》所規(guī)定的法律保留原則，都意味著地方政府無(wú)權(quán)對(duì)稅種、稅率等事項(xiàng)進(jìn)行本地化的規(guī)定。這種制度安排主要考慮了單一制結(jié)構(gòu)中中央立法的權(quán)威，實(shí)踐中有助于稅收制度的整齊劃一，但同時(shí)也極大地限制了地方政府的汲取能力，并進(jìn)而限制了其支出能力和提供公共服務(wù)的資源動(dòng)員能力。汲取能力和支出能力的限制，意味著地方欠缺獨(dú)立的財(cái)政主體地位，在資源不足時(shí)，只能依靠借錢(qián)和要錢(qián)；而無(wú)論是借錢(qián)還是要錢(qián)，都受到中央政府的約束和限制。從公共財(cái)政收入和民主的關(guān)系看，對(duì)地方稅收的限制，也間接限制了地方民眾通過(guò)稅收立法表達(dá)公共服務(wù)偏好和需求的途徑?！案鶕?jù)現(xiàn)代分權(quán)理論，每一級(jí)政府都應(yīng)該擁有其職權(quán)范圍內(nèi)以及所提供公共產(chǎn)品的種類相適應(yīng)的財(cái)政能力?！?〔36 〕財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一可以說(shuō)是現(xiàn)代公共財(cái)政的一項(xiàng)基本原則，地方相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政保障也是地方自主和治理地方化的應(yīng)有之義。

（四）“人”與“事”的關(guān)系

從表面上看，財(cái)政分權(quán)似乎只涉及事權(quán)和支出責(zé)任，但從操作和實(shí)踐看，事權(quán)和責(zé)任之界定和落實(shí)，都離不開(kāi)人。所謂“人事”，在一定意義上就是用什么樣的人，做什么樣的事?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》對(duì)財(cái)政分權(quán)的改革，主要是針對(duì)事權(quán)和事責(zé)，其關(guān)注點(diǎn)在“事”，對(duì)“人”并無(wú)涉及。這當(dāng)然可以理解，因?yàn)橐环莞母镂募豢赡苊婷婢愕?。但?yīng)當(dāng)意識(shí)到，在推進(jìn)財(cái)政改革的進(jìn)程中，只重視“事”的改革而忽視“人”的改革，則很可能會(huì)事倍功半。因?yàn)椋袢盏胤街卫淼囊恍﹣y象，如短期行為、權(quán)力尋租、不計(jì)成本的政績(jī)工程等，都與地方治理中的“人”息息相關(guān)。在這方面，地方主要官員“異地任職”制度所導(dǎo)致的地方主官“異地化”，值得反思，也需要改進(jìn)。如論者所指，“在中國(guó)實(shí)際的權(quán)力布局中，黨政首長(zhǎng)的詮選一直是權(quán)力控制的核心事務(wù)”?！?7 〕但是在異地任職制度安排下，地方政府特別是市、縣政府的主官，大多采用異地調(diào)入方式、通過(guò)自上而下的方式進(jìn)行選拔任用。這種“非地方化”方式的地方主官選用，是基于政治控制的考慮置于治理效果考量之上。由于地方主要領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)決定和選用，并且對(duì)地方主官的考核和晉升也由上級(jí)決定，在實(shí)踐理性層面，地方主官自然更愿意聆聽(tīng)上級(jí)指令而不是本地需求。這意味著，即使在法律上明確了上下級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)分工，如果在干部任用上不改變現(xiàn)有的選拔任用方式，“人”與“事”的關(guān)系就很難得到協(xié)調(diào)。

結(jié) 語(yǔ)

在大型國(guó)家的有效治理中，縱向治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化處于國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心位置，而地方政府角色和法律地位的界定，又是這一縱向治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素。地方政府的角色和法律地位之界定，一個(gè)重要維度就是財(cái)政分權(quán)。縱向的央地關(guān)系中財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分，是地方政府角色和法律地位的基礎(chǔ)性內(nèi)容。事實(shí)上，所謂“財(cái)政”，無(wú)非就是“財(cái)”與“政”，前者是指政府的公共財(cái)政收入，后者是政府利用對(duì)“財(cái)”的分配而施“政”，以實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)和社會(huì)管理等職能?！柏?cái)稅體制始終在理財(cái)、治國(guó)、安邦中發(fā)揮著基石性和制度性作用?！?〔38 〕在這個(gè)意義上，推進(jìn)財(cái)權(quán)事權(quán)劃分的改革，對(duì)于改進(jìn)央地關(guān)系，優(yōu)化縱向治理結(jié)構(gòu)，具有重要意義。從這個(gè)角度切入而進(jìn)行的改革，對(duì)于整體的縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系改革既具有符號(hào)性、宣告性的意義，也具有現(xiàn)實(shí)意義。

但是也應(yīng)該看到，關(guān)于財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分及配置的改革，是深深嵌入我國(guó)縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系的憲法和政治權(quán)力實(shí)踐之中的，故而，無(wú)論是過(guò)往的分稅制改革，還是當(dāng)下正在進(jìn)行的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分改革，都受到局部化改革的邊際約束。具體到當(dāng)下的財(cái)政分權(quán)改革，劃分中央與地方各級(jí)政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任，固然非常重要，但是更為基礎(chǔ)性的問(wèn)題是，應(yīng)當(dāng)在這一改革的進(jìn)程中，通過(guò)引入治理的地方化原則和輔助性原則，來(lái)明確和優(yōu)化地方政府的角色及其法律地位，從而為財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的改革提供堅(jiān)實(shí)的系統(tǒng)性基礎(chǔ)。