李利利+劉慶順
[摘 要]放管結合、強化事中和事后監(jiān)管和優(yōu)化公共服務是政府職能轉變的重要方面。加強事中和事后監(jiān)管是維護市場秩序、保障消費者合法權益的重要手段。目前,各級政府仍處于監(jiān)管方式的創(chuàng)新和試驗階段。因此,分析和探討事中事后監(jiān)管機制,有助于突破監(jiān)管面臨的困境與挑戰(zhàn),實現(xiàn)對監(jiān)管資源的有效利用,維護市場秩序,激發(fā)市場活力。
[關鍵詞]簡政放權;放管結合;事中事后監(jiān)管
[中圖分類號]D035.1
[文獻標識碼]A
[文章編號]2095-3283(2017)07-0109-03
一、放管結合:時代的使命
政府的市場監(jiān)管職能具有公共行政性質,是以服務市場主體和維護市場秩序為目的的。市場監(jiān)管一方面打擊違法企業(yè),保護守法企業(yè),維護市場的公平競爭秩序;另一方面,減少企業(yè)與市場消費者之間的信息不對稱,有效維護市場機制發(fā)揮作用。簡政放權是本屆政府的頭等大事,是全面深化改革的“先手棋”“牛鼻子”和轉變政府職能的“當頭炮”[1]。
“放管結合”即指放活市場,政府不再隨便干預市場經(jīng)濟中的微觀主體,但放活并不意味著放任不管,而是在政府的有效監(jiān)管下,維護市場秩序的公平公正和有序。取消和下放行政審批權與加強事中事后監(jiān)管是一輛車子的兩個輪子,只有兩方面有效銜接,才能更好地維持市場經(jīng)濟的有序運行,社會經(jīng)濟才能得到持續(xù)健康發(fā)展。而對政府部門來說,在取消和下放事前審批后,如何做好事中事后監(jiān)管是本屆政府面臨的一個新課題。一些政府部門已經(jīng)習慣于嚴格的事前行政審批,公章一蓋就萬事大吉,以后任企業(yè)自由發(fā)展,不予以有效約束,對市場上以次充好、假冒偽劣等現(xiàn)象充耳不聞,只有在發(fā)生事故時才進行全面、地毯式的檢查;有些部門甚至為了某些私人利益,對那些不法企業(yè)放任不管。因此,政府在持續(xù)簡政放權的同時要及時跟進事中事后監(jiān)管,做到放管結合,以此來維護和營造公正有序的市場秩序,為經(jīng)濟健康發(fā)展提供支持和保障。
二、政府監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)
市場監(jiān)管是彌補市場失靈、維護市場秩序和公共利益的重要手段,它涉及政府、企業(yè)和公眾三方的利益。由于信息不對稱、目標不一致等原因常使得政府監(jiān)管處于兩難的困境。
(一)理論上:政府監(jiān)管失效
第一,公共利益規(guī)制理論:矛盾的焦點。政府監(jiān)管的“公共利益理論”是指為了解決市場失靈而造成的市場的無序競爭,企業(yè)為了追求最大利益而損害社會以及廣大人民群眾的利益,為了糾正市場失靈帶來的一系列社會問題,保護社會公眾的利益,由政府對市場中的微觀經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為進行直接干預,從而達到實現(xiàn)社會最大效益的目的。企業(yè)作為市場主體追求的是利潤最大化。出于自身利益的考慮,企業(yè)可能會以犧牲社會和消費者的利益為代價。政府規(guī)制與市場企業(yè)在不同利益的驅使下相互角逐。一方面,企業(yè)又要求擺脫政府的規(guī)制,充分實現(xiàn)市場的活力;另一方面,政府期望通過對企業(yè)的規(guī)制促使企業(yè)承擔相應的社會責任,抑制市場的不完全性缺陷,保護市場消費者的合法權益,維護市場運行秩序。
第二,監(jiān)管俘獲理論:監(jiān)管失效。監(jiān)管俘獲理論認為政府監(jiān)管部門為了特定利益而滿足了利益團體的需求,監(jiān)管者被特定利益集團俘虜;政府監(jiān)管變成利益集團獲得更多利潤的工具。監(jiān)管俘獲理論描述的是一種政府行政失敗的現(xiàn)象。它會使某些利益集團以遵守規(guī)定為名,持續(xù)進行損害公眾利益的行為,造成政府監(jiān)管的失效。監(jiān)管俘虜理論說明了某些企業(yè)為了在市場上獲得絕對的競爭優(yōu)勢和更多的利潤,通過不正當手段游說政府通過制定某些規(guī)章制度、嚴格的準入條件等防止其他主體進入市場參與競爭。政府就為了一部分人的利益而犧牲另一部分人的利益,此時政府就被這一利益集團俘虜。維護公共利益成為政府被這些企業(yè)俘虜?shù)闹饕?。政府似乎順應了民意,于是準入制度就出臺了。
第三,信息不對稱理論:監(jiān)管部門處于劣勢。監(jiān)管部門所獲得的信息多少決定了監(jiān)管的有效性與否。監(jiān)管部門與被監(jiān)管企業(yè)主體之間的信息不對稱會導致監(jiān)管者處于被動地位,嚴重影響監(jiān)管的精確性和效率[2]。Laffont等學者還運用復雜的數(shù)學模型對在信息不對稱條件下的政府監(jiān)管進行分析,研究結果證實,由于信息不對稱的存在,效率和信息租金成為一對共生的矛盾:在得到效率的同時,必須給企業(yè)付一定的信息租金,而這又會使政府監(jiān)管的成本大幅增加。[3]由于存在信息不對稱,作為監(jiān)管主體的政府由于不能透徹了解企業(yè)的行管信息而在監(jiān)管中處于相對的劣勢地位,社會大眾由于力量分散,也難以產(chǎn)生有效的社會監(jiān)管,這使得企業(yè)作為主要的監(jiān)管對象而處于最有利的地位。一方面,出于相同的利益,他們組成利益集團與政府談判,爭取有利于團體利益的政策、法規(guī)或規(guī)定;另一方面,他們利用信息不對稱,政府能夠掌握有限信息條件,使政府在信息約束機制下難以形成對企業(yè)的實際管控。
(二)實踐上:政府監(jiān)管困難重重
第一,監(jiān)管方式面臨難題。隨著簡政放權的不斷深入,行政審批權大批量取消或下放,事前的準入監(jiān)管功能大大削弱。政府把該放手的已經(jīng)放開,然而,現(xiàn)實情況是放了之后的事中事后監(jiān)管還是個短板,造成了政府監(jiān)管上的“空檔期”。政府在監(jiān)管上面臨著一系列新難題,一是政府面臨著如何發(fā)揮好市場監(jiān)管職能和優(yōu)化公共服務職能的難題。簡政放權、職能轉變后變?yōu)椴幌牍堋⒉粫?、管不好,導致政府在事中事后監(jiān)管上的乏力。二是相關的監(jiān)管法律體系不健全。雖然我國出臺了一系列有關市場監(jiān)管的法律法規(guī)、規(guī)章制度,但未能形成統(tǒng)一的法律體系,部分監(jiān)管法律竟然在內容上相互沖突和矛盾,一些重要領域甚至還處在無監(jiān)管的盲區(qū)。三是市場主體數(shù)量激增加劇監(jiān)管的難度。市場主體眾多使監(jiān)管的任務強度、難度和復雜程度相應增加,以傳統(tǒng)的審批代監(jiān)管方式很難適應現(xiàn)代市場對監(jiān)管的要求。四是各種監(jiān)管力量亟待整合。沒有統(tǒng)一的監(jiān)管機構,相互之間溝通協(xié)調不暢,使得監(jiān)管力量分散,監(jiān)管效率不高。
第二,實踐效果有待檢驗。負面清單模式放寬了準入標準,降低了準入門檻,大大加強了市場活力,市場主體數(shù)量激增。市場經(jīng)濟的本質注定存在市場失靈的可能,在負面清單條件下,市場主體更加紛繁復雜,市場風險也呈現(xiàn)出綜合性、地域擴散性、危害放大性和周期性等特點。隨著大數(shù)據(jù)、云計算和“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術出現(xiàn),市場失靈和風險也呈現(xiàn)出新態(tài)勢,而政府監(jiān)管方式轉變落后于市場的快速發(fā)展,迫切要求政府簡政放權、放管結合、創(chuàng)新事中事后監(jiān)管方式。
三、助力事中事后監(jiān)管的可行之舉
市場監(jiān)管是政府的主要職能之一。如何加強事中事后監(jiān)管是進一步推進簡政放權工作的難點和重點。理想的市場監(jiān)管體系應能運用激勵機制和懲戒機制有效約束市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為,使企業(yè)主體產(chǎn)生尚德守法的內在動力,讓市場自身機制發(fā)揮決定性作用。學者們已經(jīng)提出了創(chuàng)新監(jiān)管方式,比如推廣隨機抽查、智能監(jiān)管、建立統(tǒng)一的監(jiān)管平臺等方法。本文認為還可以從以下幾方面進行嘗試,強化事中事后監(jiān)管。
(一)完善強制性商事登記制度
由于我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善,我國商事登記制度也不能滿足大數(shù)據(jù)條件下對企業(yè)信息共享的要求。原有的商事登記法律法規(guī)交叉,對成立企業(yè)的前置審批程序過多,重準入輕監(jiān)管等問題隨著簡政放權的深入變得越來越突出。國外商事登記制度發(fā)展比較完善。例如,法國實行強制性商事登記,法國商人負有商事登記的義務,通過商事登記制度發(fā)揮信息披露和監(jiān)督功能。商事登記制度是企業(yè)披露自身信息的重要方式,是社會公眾了解和掌握企業(yè)信息的重要手段[4]??山梃b法國的經(jīng)驗,加快建設國家企業(yè)信息公示系統(tǒng),實現(xiàn)“全國一張網(wǎng)”,改變傳統(tǒng)的監(jiān)管理念和監(jiān)管方式,依托企業(yè)信用公示系統(tǒng)實現(xiàn)對信息的收集、交換和共享,讓企業(yè)接受全社會監(jiān)督。近年來,我國的一些城市,如廣州和深圳等地已經(jīng)開始嘗試新的商事登記制度,通過完善的商事登記信息起到監(jiān)督企業(yè)行為的作用。
(二)建立健全激勵懲戒機制,完善信用監(jiān)管體系
激勵規(guī)制理論解決了公用事業(yè)企業(yè)中由于規(guī)制雙方存在著信息不對稱以及行為目標差異的激勵問題。該理論通過事先承諾制使當事人事先許下承諾,然后根據(jù)結果實現(xiàn)情況給予獎勵或懲罰,有效地解決守信企業(yè)得不到相應的獎勵而失信企業(yè)沒有受到應有處罰的難題。事前許下信用承諾、事中實施分類監(jiān)管與事后進行聯(lián)動獎懲是一套完整的監(jiān)管流程。事前信用承諾就是要求企業(yè)主體按照國家法律法規(guī)的規(guī)定,承諾在經(jīng)營過程中應當履行義務和承擔責任。事中監(jiān)管即根據(jù)企業(yè)主體的具體經(jīng)濟行為進行分類監(jiān)管。事后聯(lián)動獎懲是加強對企業(yè)主體的追蹤檢查,與事前承諾約定、事中監(jiān)管相銜接,對檢查情況進行分類管理和評估,共享企業(yè)的信用狀況信息,實現(xiàn)對各方面的聯(lián)動懲戒,讓失信企業(yè)“一處失信、處處受制”[5]。
(三)明確監(jiān)管主體,建立跨界監(jiān)管體系
我國現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式顯然無法滿足對數(shù)量激增的市場主體的監(jiān)管。明確主要監(jiān)管機構是有效落實監(jiān)督責任的前提,并且應與其他監(jiān)管機構聯(lián)動協(xié)同監(jiān)管,實施監(jiān)管機構協(xié)同作業(yè),提高監(jiān)管效能。美國的每一種金融業(yè)務模式都受各自主要的監(jiān)管機構監(jiān)管,并且采取多個監(jiān)管機構聯(lián)合作業(yè)、協(xié)同管理的手段[6]。因此,應首先肯定協(xié)同監(jiān)管的重要意義,防范系統(tǒng)性市場風險不可忽視市場間的傳導作用,應加強市場各行業(yè)間的協(xié)同與合作。此外,可嘗試成立跨市場協(xié)調監(jiān)管小組,結束碎片化、分割式監(jiān)管,實現(xiàn)共享式監(jiān)管,整合監(jiān)管資源,加強監(jiān)管信息共享和協(xié)作,真正實現(xiàn)多個監(jiān)管部門的共同配合、協(xié)調一致,提高監(jiān)管效能。
(四)借鑒國外經(jīng)驗,引入第三方監(jiān)管組織
政府可嘗試將一部分監(jiān)管職能轉移給第三方組織。例如,通過強制性責任保險等創(chuàng)新手段來迫使企業(yè)遵紀守法。在歐盟一些國家,成立加油站等高風險事情并不需要政府部門逐級審批,只要有保險公司愿意承保即可。保險公司為了能賺取更多利潤定然嚴格按照相關規(guī)定監(jiān)督加油站的經(jīng)營狀況和安全狀況,這樣實際上是將政府的監(jiān)管職能轉移給了保險公司。推行強制責任保險制度,推廣強制性食品安全責任、環(huán)境污染責任、醫(yī)療安全責任、校園安全責任等保險制度,運用市場化手段建構社會公眾的權益保障和矛盾調處機制。政府將一部分監(jiān)管職能轉移給了第三方組織,使有限的監(jiān)管資源用在最需要的地方,減輕監(jiān)管負擔的同時可有效提高監(jiān)管效率。
[參考文獻]
[1]曹志娟.簡政放權:減“權力”之身行“簡政”之道[J].決策探索,2015 (10):16-21.
[2]李雯.西方規(guī)制理論評述[J].南開經(jīng)濟研究, 2002 (3).
[3]Laffont J.and Tiole J. A Theory of Incentive in Procurement and Regulation [M].Cambridge,1993: MIT Press.
[4]艾琳,王剛.商事制度改革的行政審批視角解析[J].中國行政管理,2014(1).
[5]宋世明.以現(xiàn)代政府治理之道,創(chuàng)新事中事后監(jiān)管方式[J].中國經(jīng)濟時報,2015(5).
[6]楊翾,彭迪云.美國推進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的監(jiān)管政策及其對我國的啟示[J].金融與經(jīng)濟,2014(9):51-55.
(責任編輯:喬虹)