童文瑩

摘 要：當前城市兒童救助實務(wù)領(lǐng)域主要存在困境兒童家庭的經(jīng)濟生計窘迫、司法保障乏力、社會福利資源不足、社會支持和專業(yè)能力建設(shè)不強、監(jiān)護人能力欠缺等問題。對此，發(fā)達國家已經(jīng)形成了社會保障兜底經(jīng)濟困境、司法系統(tǒng)提供規(guī)則框架、社會力量多元參與、重視多系統(tǒng)多專業(yè)分工合作的兒童保護體系。我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家兒童保護領(lǐng)域的有益經(jīng)驗，在后續(xù)的城市困境兒童救助工作中完善司法和社會救助制度，鼓勵困境兒童救助向職業(yè)化發(fā)展，吸引專業(yè)人才進入并搭建合作平臺，變當下政府購買服務(wù)模式為崗位和項目分類購買模式，從而促進兒童救助事業(yè)的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：困境兒童；兒童救助；未成年人保護；社會救助

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）08-0073-06

現(xiàn)代社會的困境兒童保護已經(jīng)逐漸成為當前城市發(fā)展過程中需要重點關(guān)注的一個系統(tǒng)工程，它不僅涉及公安、司法、民政、教育、街道、社會等多主體聯(lián)合治理，也需要社會福利、社會政策、社會工作、司法等多方面共同介入?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》（國發(fā)〔2016〕36號）指出，困境兒童包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童。為困境兒童營造安全無虞、生活無憂、充滿關(guān)愛、健康發(fā)展的成長環(huán)境，是家庭、政府和社會的共同責任。做好困境兒童保障工作，關(guān)系兒童切身利益和健康成長，關(guān)系千家萬戶安居樂業(yè)、和諧幸福，關(guān)系社會穩(wěn)定和文明進步，關(guān)系全面建成小康社會大局。為此，對困境兒童的救助保護工作及相關(guān)研究十分必要。本文在整理大量第一手資料的基礎(chǔ)上，基于N市困境兒童救助實踐工作的經(jīng)驗研究，對當前城市困境兒童救助工作的效果進行評價，并借鑒發(fā)達國家兒童保護的有益經(jīng)驗，提出未來可行的政策建議。

一、N市困境兒童救助的效果評價

N市位于經(jīng)濟、文化、社會等方面發(fā)展在全國領(lǐng)先的長三角地區(qū)，現(xiàn)代城市特征明顯，人口異質(zhì)性較強，困境家庭支持力量普遍不足，主要依賴地方政府，社會救助資源弱于北京、上海等一線城市，兒童救助總體上在全國處于領(lǐng)先地位但又面臨困境。

1.困境兒童家庭普遍面臨經(jīng)濟困境

當前在N市困境兒童救助實務(wù)工作中，一個較為普遍的問題是困境兒童家庭經(jīng)濟困難。本課題組調(diào)研的N市社會組織服務(wù)案例中，有超過50%的困境兒童家庭經(jīng)濟困難，其中僅約1/3的個案申請到或者正在申請低保。構(gòu)成家庭經(jīng)濟困境的原因很多，主要是家庭成員有吸毒、賭博等行為，家庭成員重病重殘且所患疾病不在國家規(guī)定的重大疾病目錄內(nèi)等。此外，困境兒童因多種原因處于無戶籍或非本地戶籍狀態(tài)，從而不屬于政策覆蓋人群，難以獲得基本生活保障。這種經(jīng)濟上的困境，使得針對困境兒童的服務(wù)很難有效開展。許多社會組織是通過政府購買服務(wù)形式進入困境兒童救助服務(wù)領(lǐng)域的，其組織運行本身依賴政府并不充裕的經(jīng)費支持。在對救助對象進行服務(wù)時，工作人員常常不得不面對案主家庭惡劣的經(jīng)濟條件，案主的第一需求直指缺錢，對此，工作人員很難有效回應(yīng)，從而挫傷案主及工作人員雙方的積極性。

2.困境兒童家庭普遍存在親職能力不足

我國傳統(tǒng)的兒童教育觀屬于家庭親權(quán)中心主義。與傳統(tǒng)社會的兒童教養(yǎng)相比，現(xiàn)代社會的兒童教養(yǎng)對父母在教育、技術(shù)、行為等方面的要求越來越高。同時，現(xiàn)代社會家庭規(guī)模小型化趨勢也對兒童父母的親職能力要求越來越高。如果父母親職能力不足，極易導(dǎo)致兒童教養(yǎng)風(fēng)險，特別是在缺乏大家庭聯(lián)結(jié)和支持的情況下更易如此。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，N市困境兒童的家長絕大多數(shù)存在吸毒、勞教、酗酒、家庭暴力、虐待、忽視等情況，這些父母有相當一部分在其成長過程中存在被愛不當與愛的缺失，從而導(dǎo)致其成年后親職能力不足。當前家長親職能力欠缺主要表現(xiàn)在預(yù)防性教育和治療性介入兩個方面。第一，親職能力預(yù)防性教育不足?，F(xiàn)代工業(yè)社會人口流動速度加快、家庭呈現(xiàn)小型化發(fā)展趨勢，社會競爭壓力顯著增大，對人才的綜合素質(zhì)要求明顯提升。而我國20世紀七八十年代開始實施的以控制人口快速增長為目標的“獨生子女”政策，導(dǎo)致大量缺乏兒童互動經(jīng)驗與學(xué)習(xí)經(jīng)歷的個體出現(xiàn)，他們初為父母很容易產(chǎn)生焦慮、退縮、抑郁等負面情緒，從而產(chǎn)生教育問題。目前，社會對這些年輕父母的親職教育需求缺乏足夠的回應(yīng)。第二，親職能力治療性介入不足。當前，兒童教育仍然主要依賴家庭，當家長在兒童教育過程中出現(xiàn)問題時，除非主動求助，家庭以外的力量很難介入。而家庭中很多問題（例如家庭內(nèi)的性侵、虐待、忽視等）具有一定的隱匿性，如果沒有合適的制度設(shè)定與外部配合，針對兒童的傷害性事件很難發(fā)現(xiàn)，更談不上干預(yù)。

3.家庭支持不足和缺乏在地戶籍是困境兒童產(chǎn)生的常見因素

現(xiàn)代社會大家庭對個體的支持力度日益減弱，一些家庭自身能力不足，又失去傳統(tǒng)支持力量，極易陷入困境。N市的困境兒童多處于吸毒、精神病、流動、留守等家庭，這些家庭通常與原有家族的聯(lián)結(jié)十分薄弱或處于斷裂中，他們?nèi)舻貌坏狡渚幼〉氐纳鐣С?，很難應(yīng)對家庭中的各種問題，而家庭中的未成年人更容易成為家庭問題的承受者，面臨監(jiān)護不足、教育失當?shù)娘L(fēng)險。

戶籍問題也是困境兒童救助工作中常見的阻礙。一些困境兒童沒有在地戶籍，難以獲得免于歧視、參與、生存和發(fā)展等權(quán)益，更無法享有受教育權(quán)、生命健康權(quán)、照顧權(quán)等權(quán)利。尤其是一些非婚生子女，其父母如果有涉毒、涉賭等行為，孩子極易受到社會的排斥，而無戶籍也使兒童難以獲得政策支持而陷入困境。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某家庭父親因販毒獲刑，母親也因吸毒面臨刑罰，三個孩子陷入極大的生存風(fēng)險中。當?shù)孛裾块T和社區(qū)介入后發(fā)現(xiàn)該家庭戶口不在居住區(qū)，且三個孩子處于無戶籍狀態(tài)，居住地政府有意將三個孩子按母親原籍落戶，但母親原籍地區(qū)的民政部門并不希望接手這三個困境兒童。此事經(jīng)多機構(gòu)、跨區(qū)域政府組織近半年時間的溝通協(xié)調(diào)，才使孩子按母親原戶籍落戶。

4.困境兒童救助行動司法保障不足

困境兒童救助常涉及監(jiān)護權(quán)、未成年人保護等法律問題。我國對未成年人保護所依據(jù)的法律主要是《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》和以《中華人民共和國未成年人保護法》為核心的國內(nèi)法系統(tǒng)?！堵?lián)合國兒童權(quán)利公約》是一部各國保護兒童的標準型國際法律文書，強調(diào)各簽約國及國際社會在保障兒童權(quán)利方面承擔義務(wù)，遵循無歧視、兒童最大利益、兒童參與、兒童生存和發(fā)展四大基本原則。我國于1990年成為該公約的第105個簽約國，并于1992年成為該公約的第110個批準國。我國現(xiàn)行的《未成年人保護法》從家庭、學(xué)校、社會、司法等方面對未成年人進行保護，確立了未成年人保護工作應(yīng)遵循尊重未成年人人格尊嚴、適應(yīng)未成年人身心發(fā)展的規(guī)律和特點、教育和保護相結(jié)合的基本原則。就我國當前在兒童保護方面的法律法規(guī)來看，其倡導(dǎo)意義多于操作意義，對困境兒童保護的司法保障不足。

受限于中國傳統(tǒng)兒童養(yǎng)育過程中對家庭親權(quán)中心觀的強調(diào)，國家和社會介入兒童安全與保護的機制建設(shè)也面臨文化阻礙，管理政策多重視價值表達，具體操作層面邊界不清，權(quán)責不明。這使得困境兒童救助工作進展困難，政府和社會力量對困境兒童的救助工作常面臨合法性挑戰(zhàn)。例如，2014年底引起廣泛關(guān)注的孤兒姐弟被N市某公益組織寄養(yǎng)期將滿時，機構(gòu)希望擁有孩子撫養(yǎng)權(quán)的叔叔放棄撫養(yǎng)權(quán)，因為孩子的叔叔缺乏穩(wěn)定的工作和照顧孩子的經(jīng)驗。當?shù)孛裾块T也勸說當事人放棄監(jiān)護權(quán)，但作為擁有監(jiān)護權(quán)的叔叔堅持認為孩子是自己家的后代，不能拱手送人。①對未成年人的監(jiān)護權(quán)變更等問題的確需要慎重，但當傳統(tǒng)血統(tǒng)觀念與現(xiàn)代未成年人權(quán)益保護觀念相沖突時，如何以行之有效的法律系統(tǒng)來確定未成年人的監(jiān)護權(quán)歸屬，保障兒童權(quán)益落到實處，是當前亟須解決的問題。

5.困境兒童救助工作多依靠道德評判而非專業(yè)評價

現(xiàn)代社會慈善救助事業(yè)要求從業(yè)人員既具有同情友善的個性素質(zhì)又具備專業(yè)技能，同時還要擁有領(lǐng)導(dǎo)力、抗逆力、合作能力等綜合能力。在現(xiàn)代社會將賺錢多少和個人能力高低相匹配的評價體系中，慈善救助因工作難度大、職業(yè)回報低，很難吸引這種擁有較強綜合素質(zhì)和能力的優(yōu)秀專業(yè)人才。目前高校社會服務(wù)相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生對口就業(yè)率低和這一現(xiàn)狀密切相關(guān)。而慈善救助的從業(yè)者大多未經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)技能培訓(xùn)，主要靠愛心開展工作，因此在救助過程中很難實現(xiàn)對受助者增能充權(quán)的介入目標，甚至還有可能導(dǎo)致受助者產(chǎn)生不當求助訴求或依賴退縮表現(xiàn)，不利于慈善救助事業(yè)的良性發(fā)展。

總體而言，N市的困境兒童所面臨的困境既有共性又有獨特性。對于共性問題，社會組織和力量的救助因其自身發(fā)展的脆弱性，在介入解決共性問題時存在不確定性、不可持續(xù)性、成本大而收益低等特點。對于獨特性問題，覆蓋面廣、普及性強的政府政策和司法管理系統(tǒng)則難以應(yīng)對和解決。因此，困境兒童救助既需要擅長普及性救助工作的政府政策、法律法規(guī)等的大力保障，也需要擅長應(yīng)對獨特性、多樣性社會服務(wù)需求的社會組織和力量的通力合作。不同系統(tǒng)各自運作邏輯的不同和認知的差異要求互助與合作機制長期磨合，從而逐漸探索出彼此適合的路徑。西方發(fā)達國家因其現(xiàn)代社會建設(shè)、兒童保護工作均早于我國，在長期實踐中已經(jīng)建立了一套運作良好的兒童保護體制與機制，在政府、司法、社會、專業(yè)合作上也具有有益的經(jīng)驗，可為我國城市發(fā)展中的兒童保護提供借鑒作用。

二、發(fā)達國家多系統(tǒng)分工合作的兒童保護系統(tǒng)

西方社會對兒童成長的關(guān)注始于古希臘時期。古希臘先圣蘇格拉底、柏拉圖的思想已體現(xiàn)出成長環(huán)境與社會化教育對于培養(yǎng)優(yōu)秀兒童的重要性以及優(yōu)秀的孩子對于美好社會建立的重要作用。②其后歷經(jīng)兩千多年的發(fā)展，當前西方國家的兒童保護工作已由“剩余殘補型”進入“普遍發(fā)展型”的兒童保護階段，其工作實踐在一定程度上對我國困境兒童救助工作具有借鑒意義。

1.司法為兒童權(quán)益的實現(xiàn)提供法律保障

西方發(fā)達國家的社會治理已進入現(xiàn)代法治階段，社會成員的一切行為都必須在法律框架下進行，兒童的福利和救助也已由補缺型向普惠型發(fā)展。美國從20世紀70年代開始制定了一系列與兒童保護相關(guān)的法案，如《離家出走與無家可歸青少年法案》《麥克基尼-文托無家可歸者援助法案》《寄養(yǎng)照料獨立法案》等，對困境中的兒童和青少年從制度上予以關(guān)注；同時，在教育、住房和醫(yī)療等方面也設(shè)定了針對困境家庭中兒童的福利救助計劃。日本早在1947年就制定了《兒童福利法》，扶助對象從殘疾兒童、孤兒擴展到所有兒童，對沒有監(jiān)護人或認為不適合由監(jiān)護人進行撫養(yǎng)的“需養(yǎng)護的兒童”，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)必須告知福利事務(wù)所或兒童咨詢所，政府保證他們的收養(yǎng)與接受教育。韓國也出臺了《兒童福利法》《青少年福利援助法》《孤兒收養(yǎng)特例法》等一系列法律法規(guī)，確保對困境兒童的救助。完備健全的兒童保護司法體系為具體的兒童保護工作提供了行動指南和法律保障。兒童救助工作以法律為準繩，有助于明確各級政府和福利機構(gòu)在救助過程中的責任和邊界，明確兒童權(quán)利保障相關(guān)人員的職責和義務(wù)。

2.社會保障制度為困境兒童家庭提供普惠性經(jīng)濟支持

西方國家強調(diào)兒童保護的社會責任大于家庭責任，對困境家庭予以社會福利支持或提供收入保障是困境兒童經(jīng)濟保障的重要內(nèi)容，如兒童津貼、母嬰津貼等。制度性保障相對于社會慈善而言，更具有普惠性和強制性。如各國社會救助制度一般均規(guī)定當家庭收入低于一定標準以下（通常是達到當?shù)刎毨Ь€以下）時，可按家庭享受相應(yīng)的經(jīng)濟救助，以保障其基本生活水平。針對兒童的津貼制度更是對有孩子家庭的經(jīng)濟收入予以保障。其他如醫(yī)療保障制度可以確保兒童的醫(yī)療健康權(quán)益不會因貧窮受到影響。此外，針對低收入家庭，還有免費或低費午餐、教育券等各類福利補貼。以美國為例，各州針對困境家庭和兒童均有根據(jù)實際情況開展的社會救助計劃。在這些計劃中，既有長期性計劃，如對貧困人口的可延續(xù)終身的醫(yī)療救助制度，也有短期性計劃，如一次性醫(yī)療補助制度；既有基本服務(wù)計劃，如對低收入家庭減免在校午餐、學(xué)費等政策，也有提升性服務(wù)計劃，如為貧困家庭的未成年人購買教育培訓(xùn)、能力發(fā)展等課程；等等。這些多樣化的福利政策設(shè)計保障了困境家庭中未成年人免于處在貧困、被剝奪的環(huán)境，也確保了他們能夠享有相對公平的教育和成長環(huán)境。福利政策更多強調(diào)的是普惠性，按需分配，扶貧解困，促進社會公平，以區(qū)別于市場所承擔的獎勵先進、按勞分配、促進效率提升的功能。

3.教育衛(wèi)生等社會政策保障困境兒童的公平發(fā)展權(quán)得到落實

發(fā)達國家的政府普遍通過教育衛(wèi)生等社會政策確保困境兒童能夠接受相對公平的教育和健康服務(wù)。如美國公立學(xué)校系統(tǒng)可以確保學(xué)區(qū)內(nèi)每個孩子都能接受普及性公立學(xué)校教育，僅憑住房或租房證明即可免費進入當?shù)毓W(xué)校就讀，州和聯(lián)邦政府給予這些學(xué)校一定的補貼。同時，建立多元的教育評價標準，尊重兒童多樣化發(fā)展需求，有助于不同特質(zhì)的孩子充分發(fā)揮自己的特長、興趣與優(yōu)勢，使孩子的天賦和發(fā)展興趣免于被一元標準所扼殺。此外，學(xué)校還和政府、市場、社會等各方資源合作，對孩子的生活情況、心理狀況等進行關(guān)注。如通過家長學(xué)校制度對家長進行培訓(xùn)，發(fā)放教育券或現(xiàn)金補助給家庭貧困的孩子，使其能夠享受商業(yè)化課業(yè)輔導(dǎo)或興趣培養(yǎng)的機會，加強社區(qū)安全、游樂、健身設(shè)施等建設(shè)，保證兒童在健康、安全、愉快的環(huán)境中成長。

4.慈善救助工作的職業(yè)化發(fā)展促進行業(yè)進步

不同于我國慈善救濟領(lǐng)域重道德輕職業(yè)發(fā)展的路徑，西方發(fā)達國家強調(diào)職業(yè)建設(shè)勝于道德投入。慈善救助事業(yè)從業(yè)人員只有通過專業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)、獲得相應(yīng)的工作資質(zhì)后方可從業(yè)。以兒童服務(wù)工作為例，它需要律師、社會工作師、心理咨詢師、家庭治療師、專業(yè)教師、醫(yī)務(wù)工作者等多種專業(yè)人員溝通合作，各專業(yè)人才只做自己擅長的事情，即便如比爾·蓋茨、巴菲特這樣成功的商人管理能力、綜合素質(zhì)卓越，他們也是將自己賺取的財富以慈善基金的形式捐給專業(yè)基金會，由專業(yè)人員進行職業(yè)運作。這就使得專業(yè)發(fā)展邊界和特征更加清晰，人才的多樣化建設(shè)和合作能力培養(yǎng)更加凸顯。在強調(diào)專業(yè)獨立與個體獨立的同時，社會形成“有機團結(jié)”③系統(tǒng)。

5.社會力量提供多元化服務(wù)適應(yīng)兒童救助的多樣化需求

目前，發(fā)達國家對兒童的保護已從補缺型走向普惠型，絕大多數(shù)孩子不會面臨經(jīng)濟上的生活困境。但是，每個孩子的個性、成長環(huán)境、家庭生態(tài)等都是獨特的，普及性的司法保障和政策措施未必能夠切合每個孩子的獨特性，因而發(fā)達國家的兒童救助服務(wù)在職業(yè)化的基礎(chǔ)上，非常注重慈善專業(yè)機構(gòu)對獨特的困境兒童的有效關(guān)注和介入，如針對青少年離家出走、殘疾兒童康復(fù)、兒童遭受家暴和性侵、親子關(guān)系調(diào)適、學(xué)習(xí)障礙等各類獨特兒童群體或者個體的兒童權(quán)益維護問題，專業(yè)性很強的工作團隊或機構(gòu)發(fā)揮了積極的作用。從日本的情況看，它針對“需養(yǎng)護的兒童”提供“家庭養(yǎng)護”和“設(shè)施型養(yǎng)護”兩種社會性養(yǎng)護制度。韓國則制訂了家庭寄養(yǎng)制度，同時允許海外寄養(yǎng)。英國有專門為流落街頭的未成年人提供臨時居所和免費餐食服務(wù)以及家庭問題介入等專業(yè)機構(gòu)和社會工作人員，既可為離家出走的未成年人提供基本生存需要，又尊重未成年人的自由選擇并開展以個體為中心的針對性救助工作。美國已形成社會救助與政府救助相互合作、各有專攻的結(jié)構(gòu)。救助的多元化和多樣化擴展了單一的政府救助，有利于滿足困境兒童的多種需求。

三、城市困境兒童救助的政策選擇

未成年人保護問題已經(jīng)成為我國各級政府的關(guān)注重點，但在目前各地情況和發(fā)展基礎(chǔ)差異較大的情況下，在全國建立統(tǒng)一的兒童保護體制和機制的時機尚不成熟，各地有必要積極探索適合自身發(fā)展特色和文化特色的未成年人保護體系。N市作為教育經(jīng)濟文化大省的省會城市，其未成年人保護理念全國領(lǐng)先，可借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，建構(gòu)“政府—司法—社會—專業(yè)/職業(yè)”多元主體共治的城市困境兒童保護聯(lián)動體系，為我國建立和完善兒童保護體制機制提供有益的經(jīng)驗。

1.盡快完善多元主體合作共治的困境兒童保護體系

我國困境兒童保護以“被動救急”為主，缺乏“主動預(yù)防”的政策思路，且應(yīng)急性政策出臺后仍存在執(zhí)行困境。以流浪兒童街頭乞討為例，社會公眾首先關(guān)注了這一問題，人們認為這些孩子有可能是被拐賣的，一些網(wǎng)紅、大V號召大家看到街頭有兒童乞討就報警，隨后各地出現(xiàn)了轟轟烈烈的警民互動合作打拐解救乞討兒童的行動，其結(jié)果發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)街頭乞討兒童是由親生父母帶領(lǐng)的。這種父母攜帶親生子女乞討的行為在當時并無法律上的具體懲罰規(guī)定，一時間引發(fā)社會各界的熱議。為順應(yīng)這一需求，最高人民法院等四部委于2014年通過了《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確將父母攜帶未成年人乞討定為監(jiān)護侵害行為。對此，民政部門設(shè)立未成年人保護中心、救助管理站等承擔未成年人的臨時監(jiān)護責任，必要時可向法院申請撤銷監(jiān)護人資格；公安機關(guān)可在情況緊急時將未成年人帶離監(jiān)護人；人民法院應(yīng)依法就撤銷監(jiān)護人資格案件作出裁判；人民檢察院對公安機關(guān)、人民法院處理監(jiān)護侵害行為的工作進行法律監(jiān)督。《意見》第35條還明確規(guī)定，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，經(jīng)公安機關(guān)和未成年人救助保護機構(gòu)等部門三次以上批評教育拒不改正的，人民法院可以判決撤銷其監(jiān)護人資格?！兑庖姟酚?015年1月1日開始實施。2016年3月，北京市地鐵內(nèi)有網(wǎng)友懷疑一名攜帶兒童乞討的女子可能拐騙孩子而向警方報警，民警調(diào)查發(fā)現(xiàn)該女子和孩子是親子關(guān)系，對于這種乞討行為警方表示很無奈。④此事經(jīng)網(wǎng)絡(luò)熱議后，該女子才被警方治安拘留，并被警告如果再犯就撤銷監(jiān)護權(quán)。從這一事件可以看出，侵害未成年人的行為盡管有相關(guān)的法律法規(guī)予以規(guī)范，但現(xiàn)實執(zhí)行中仍面臨很多問題，難以有效保護困境兒童的權(quán)利。

從N市的調(diào)查情況來看，也存在類似情況。2014年，該市政府順應(yīng)社會發(fā)展需要，由民政、婦聯(lián)等15個相關(guān)部門和11個區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)以及部分社會組織參與召開了全市未成年人保護工作推進會，會上成立了市未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂了市《未成年人社會保護試點工作實施方案》（以下簡稱《方案》），建立了市級未成年人保護工作體系，并在全市開展未成年人社會保護試點工作。試點工作將未成年人救助保護對象確立為基本權(quán)益失去保障或受到侵害的困境未成年人，包括流浪乞討、監(jiān)護缺失、留守流動、家庭暴力、特殊困難等五類?！斗桨浮窂娬{(diào)未成年人保護工作的重要性，突出多部門聯(lián)動和協(xié)助，建立預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、報告、評估、處置“五位一體”的聯(lián)動反應(yīng)機制，統(tǒng)一了原來公安、工會、團委、民政等各部門分立的救助熱線?！斗桨浮愤€探索了以社會為主體的未成年人保護工作機制建設(shè)，探求家庭、社會、政府“三位一體”的未成年人保護工作格局，由政府負責著手對處于困境中的未成年人建立數(shù)據(jù)庫，通過購買服務(wù)方式吸引社會力量參與困境兒童的保護工作，對其進行動態(tài)跟蹤管理與服務(wù)。《方案》的制定和實施填補了困境兒童救助政策的某些空白，也是對此前N市幾起困境兒童侵權(quán)傷亡事件的一種回應(yīng)，在全國來看具有一定的首創(chuàng)性，也獲得了良好的效果和社會影響力。但是，即使有中央政策文件支持和地方救助工作體系，兒童救助保護工作仍面臨許多問題。如在2017年2月，N市發(fā)現(xiàn)外省一對夫妻攜帶多名幼子在街頭乞討，妻子屬于殘障人士，因家庭生活困難以乞討為生。警方雖已出警40多次，但沒有可以對他們采取強制措施的法律依據(jù)。此問題在某社會組織志愿者及救助站等工作人員的通力協(xié)作下才得以解決。該夫妻被說服進入救助站，并經(jīng)救助站回到原籍，后經(jīng)相關(guān)救助工作人員溝通，其所在地民政局答應(yīng)幫助這家孩子申請低保。這從一個側(cè)面說明了當前困境兒童保護工作盡管已有相關(guān)政策，而一些地方也已進行了行政管理系統(tǒng)的重構(gòu)梳理，但政策的具體執(zhí)行和落實情況仍然存在巨大的改進空間。

2.努力構(gòu)建多元主體在困境兒童救助工作中的溝通合作機制

未成年人保護工作在西方發(fā)達國家主要受當?shù)刈h會通過的法律指導(dǎo)和約束。由于是民選制度，議員需要爭取民意支持，愿意和選民保持接觸互動，尤其重視對社會問題的應(yīng)對，與基層工作人員保持聯(lián)系。這有助于議員較快掌握基層社會的需求和具體工作中的困難，從而在每年的修法工作中推動相關(guān)法律的不斷完善，為基層工作提供更明確的行動依據(jù)和指導(dǎo)。相對而言，我國的文化傳統(tǒng)和社會制度更強調(diào)自上而下的執(zhí)行，這是我國行政效率普遍高于西方的一個重要原因。但事物總有兩面性，這樣的制度安排在面對大事要事時可以集中力量、統(tǒng)籌資源，保證執(zhí)行的高效率；但事關(guān)老百姓具體生活的很多事情并不屬于大事要事，較難受到高層關(guān)注，也難以進入社會政策視野。如困境兒童問題往往是一些極端事件爆發(fā)后才引起社會輿論關(guān)注，而此時已失去了預(yù)防和早期干預(yù)介入的最佳時機，其應(yīng)對也只能是應(yīng)急式政策和行政指示下的補救式應(yīng)對，難以擺脫被動消極的局面。因此，面對這種體制文化現(xiàn)實，促進政府、司法、社會、專業(yè)系統(tǒng)的溝通是有效預(yù)防和應(yīng)對困境兒童問題的關(guān)鍵所在。具體操作可以從落實人大代表與民意的溝通機制、重視基層工作者的一線信息采集等方面入手，鼓勵和促進新媒體、傳統(tǒng)媒體對社會基層真實情況進行報道。同時，還需要完善決策層與基層的互動溝通機制，保持下情上達。鼓勵學(xué)者對基層社會進行廣泛而深入的研究，以促進決策信息的完善。確立媒體作為社會縱向、橫向溝通的重要橋梁和紐帶的機制。困境兒童保護尤其應(yīng)避免一些地方政府為了面子和政績對屬地一些負面事件的遮掩與忽略，避免管理層事先接收不到真實信息失去預(yù)防和早期介入的時機、事后不得不進行代價昂貴的補救的情況發(fā)生?？傊?，我們需要借鑒發(fā)達國家在兒童保護方面的體系建設(shè)方面的有益經(jīng)驗，在兒童救助實踐領(lǐng)域建立參與行政決策和司法修訂工作的機制，加強政府政策、司法、社會、專業(yè)等相互間的溝通和合作機制建設(shè)。

3.切實加強困境兒童救助體系中職業(yè)化與專業(yè)化能力建設(shè)

當前我國社會組織發(fā)展仍處于初級階段，大多數(shù)機構(gòu)規(guī)模小、資源不足、經(jīng)費有限，缺乏可持續(xù)性，難以吸引專業(yè)人才，更難以維持其工作積極性。因此，需要加大投入，培育這些社會組織快速成長。政府可考慮改變目前購買服務(wù)的方式，將購買服務(wù)分為崗位購買和項目購買兩類。對于經(jīng)過考察質(zhì)量優(yōu)秀的社會組織，政府可購買部分崗位，保持機構(gòu)發(fā)展的穩(wěn)定性，也可以吸引優(yōu)秀人才在這一領(lǐng)域工作。而項目經(jīng)費主要支持項目發(fā)展，促進服務(wù)質(zhì)量的提升。崗位和項目分開購買方式有助于發(fā)展良好的組織機構(gòu)獲得相對穩(wěn)定的經(jīng)費收入，從而考慮機構(gòu)的長期發(fā)展規(guī)劃；也有助于剛剛起步的組織機構(gòu)有項目經(jīng)費保障，去爭取獲得購買崗位的資格，從而促使整個行業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)良性循環(huán)。

在專業(yè)能力建設(shè)方面，傳統(tǒng)的道德倡導(dǎo)與世俗的執(zhí)業(yè)理念相比，后者更有利于現(xiàn)代救助慈善事業(yè)的發(fā)展。因此，需要建立引導(dǎo)專業(yè)力量和專業(yè)人才進入這一領(lǐng)域?qū)崉?wù)工作的機制，鼓勵多元社會力量加入兒童救助領(lǐng)域開展特色性工作。對于一些規(guī)模小、熱情高、專業(yè)能力不足的機構(gòu)，應(yīng)提供專業(yè)培訓(xùn)渠道并支持他們朝專業(yè)化方向發(fā)展，促進不同專業(yè)間合作平臺的建立與協(xié)同機制的形成，從而引導(dǎo)社會組織走專業(yè)化、職業(yè)化的發(fā)展道路。由此，發(fā)展壯大的社會組織將成為政府的好幫手，在城市困境兒童的救助服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮更大、更積極的作用。

注釋

①項鳳華：《誰來監(jiān)護“老王家的后代”》，《現(xiàn)代快報》2014年10月26日。

②[古希臘]柏拉圖：《理想國》，郭斌和、張竹明譯，商務(wù)印書館，1986年，第193—196頁。

③[法]埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠東譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2000年，第89—92頁。

④王佳慧、孫一：《女子帶兒童地鐵行乞 警方證實系母子》，《新京報》2016年3月19日。

Effect Evaluation and the Policy Choice of Aid for Urban Children in Difficult Circumstances

— Study on the Experience of N City

Tong Wenying

Abstract：Currently， the major problems in the practical urban children′s aid areas are the economic distress affecting the children′s families， ineffective judicial protection， insufficient social welfare resources， lack of community support and inability of non-professionals， compromised capacity of the guardians and so on. To address these problems， developed countries have formed a children protection system that emphasizing multi-systemic and multi-disciplinary collaboration， involving social security system to relief economic stress， judicial system to provide a framework of rules， and multiple social forces to contribute. China should learn from these precious experiences in children′s aid， improve the judicial and social relief system in the subsequent work， encourage the professional development of children′s aid， attract professionals and construct a collaboration platform， as well as transform from the current service-purchasing model to the position/program-purchasing model， thereby promoting the healthy development of children′s aid.

Key words：children in difficult circumstances； children′s aid； minor protection； social relief