孫靜

[提要] 中國(guó)轉(zhuǎn)型期呈現(xiàn)著特殊狀態(tài)發(fā)展的復(fù)雜性，體制及政策作為推進(jìn)轉(zhuǎn)型任務(wù)完成的重要工具，對(duì)轉(zhuǎn)型任務(wù)的完成與否起著重要的作用。速度性發(fā)展是造成轉(zhuǎn)型期間體制慣性及其政策反復(fù)的主要表現(xiàn)之一，而今仍對(duì)推進(jìn)轉(zhuǎn)型任務(wù)起著制約作用。漸進(jìn)式的決策模式也導(dǎo)致體制慣性及其政策反復(fù)。轉(zhuǎn)變發(fā)展思路以及尋找多元的決策模式可以有效地解決該問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型期；體制慣性；政策反復(fù)

中圖分類號(hào)：D03 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年6月16日

一、轉(zhuǎn)型期體制慣性及其政策反復(fù)

轉(zhuǎn)型期體制慣性與該體制在運(yùn)行過(guò)程中所取得的內(nèi)外認(rèn)同有一定的關(guān)聯(lián)性。當(dāng)一種體制經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐之后，這種內(nèi)外認(rèn)同就會(huì)呈現(xiàn)一種增強(qiáng)的態(tài)勢(shì)。也就是說(shuō)，與該體制相關(guān)聯(lián)的利害相關(guān)人在執(zhí)行這一體制時(shí)，所選擇的路徑和行為模式會(huì)被逐漸的強(qiáng)化。這種強(qiáng)化會(huì)導(dǎo)致一種體制制定者與體制執(zhí)行者對(duì)現(xiàn)有體制的現(xiàn)狀產(chǎn)生心理認(rèn)同，從而影響了行為模式的固化。在原有的體制認(rèn)同感基礎(chǔ)之上，把該體制的內(nèi)在特征和外在表現(xiàn)不斷地強(qiáng)化，擴(kuò)大到對(duì)其他體制的應(yīng)用上。當(dāng)一種新的體制引入時(shí)，受舊有體制的影響，與原體制相關(guān)的人員或組織還是會(huì)選擇以同樣的行為模式來(lái)應(yīng)對(duì)新體制的新的要求。隨著該體制在執(zhí)行過(guò)程中的不斷泛化與推廣，體制慣性便由此產(chǎn)生。

政策反復(fù)與體制的慣性有著類似的形成路徑。當(dāng)一項(xiàng)公共政策被制定出來(lái)時(shí)，需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，才會(huì)得到政策執(zhí)行內(nèi)外系統(tǒng)的認(rèn)同。而這一種認(rèn)同會(huì)隨著時(shí)間的推移不斷地強(qiáng)化，當(dāng)其強(qiáng)化到一種程度時(shí)，與該政策有關(guān)的利害相關(guān)人會(huì)產(chǎn)生固化的心理以及行為習(xí)慣。這種心理認(rèn)同的強(qiáng)化以及行為模式固化影響著政策執(zhí)行內(nèi)外系統(tǒng)對(duì)該政策的反應(yīng)。當(dāng)相關(guān)者將這一心理認(rèn)同以及行為模式推廣到其他政策上時(shí)，政策的執(zhí)行理念與外在方式的“溢出效應(yīng)”日益凸顯，政策反復(fù)就出現(xiàn)了。

體制慣性及其政策的反復(fù)在不同的時(shí)期有著不同的表現(xiàn)，由此構(gòu)成了一個(gè)循環(huán)，即：新生期、上升期、繁盛期，以及衰退期。新生期意旨體制與政策剛剛推行時(shí)期，體制慣性與政策的反復(fù)并不明顯。上升期意旨體制與政策執(zhí)行的內(nèi)外系統(tǒng)對(duì)該體制或政策的認(rèn)同剛剛開(kāi)始產(chǎn)生，因此體制慣性及其政策的反復(fù)開(kāi)始凸顯。繁盛期意旨體制與政策的心理認(rèn)同以及行為模式不斷強(qiáng)化，并形成固定模式的時(shí)期。到了衰退期，體制慣性及其政策的反復(fù)的影響不斷減少，并逐漸被其他的體制和政策所代替。

一項(xiàng)體制及其政策在新生期時(shí)還沒(méi)有被廣泛接受，但隨著時(shí)間的推移，其影響力不斷加強(qiáng)。同時(shí)，越來(lái)越多的相關(guān)者對(duì)該體制與政策的認(rèn)同不斷加強(qiáng)，新生的體制與政策受慣性影響而迅速進(jìn)入上升期。由于新的體制與政策被大多數(shù)人接受，舊有的體制與政策開(kāi)始慢慢淡出視線，進(jìn)入所謂的衰退期。然而，處于上升期的體制政策仍舊面臨著一些人的質(zhì)疑，需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間，相關(guān)者的心理認(rèn)同以及行為模式才會(huì)得以強(qiáng)化。這在一定程度上也是因?yàn)榕f有體制的慣性以及政策的反復(fù)，相關(guān)者在面臨新的選擇時(shí)難以排除原有的固化的心理認(rèn)同以及行為模式的影響。繁盛期的體制與政策對(duì)舊有的體制有著極大的沖擊作用，不斷地將新的模式強(qiáng)化，直至完全取代舊有的體制與政策。至此，新的體制及其政策開(kāi)始占主導(dǎo)作用，體制慣性及其政策的反復(fù)開(kāi)始顯現(xiàn)。

由于體制慣性及政策反復(fù)的存在，使中國(guó)在轉(zhuǎn)型期時(shí)難以突破體制改革的困境。體制慣性影響下的政策制定者受原有體制的影響，有著與轉(zhuǎn)型期體制所不相符的心理認(rèn)同，這種認(rèn)同已經(jīng)擴(kuò)展到行為模式。雖然轉(zhuǎn)型期選擇的是一種新的體制，可這種體制還沒(méi)有得到廣泛的認(rèn)同，相關(guān)者也選擇了與該體制不符的行為模式。這種體制的慣性不僅影響了體制的有效推廣，同時(shí)也阻礙了轉(zhuǎn)型的步伐。與此同時(shí)，政策的不斷反復(fù)也加大了轉(zhuǎn)型期政策執(zhí)行的有效性，從而影響了轉(zhuǎn)型期的進(jìn)程。

二、轉(zhuǎn)型期體制慣性及其政策的反復(fù)現(xiàn)實(shí)解釋

速度型發(fā)展是導(dǎo)致中國(guó)轉(zhuǎn)型期體制慣性以及政策反復(fù)的原因之一，同時(shí)也是轉(zhuǎn)型期體制慣性及其政策反復(fù)的主要表現(xiàn)之一。速度性發(fā)展的思路以及運(yùn)行模式在一定程度上影響著轉(zhuǎn)型期的順利推進(jìn)，其中體制慣性及其政策的反復(fù)影響著新的發(fā)展模式的選擇，阻礙了向新的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的路徑。

在速度型發(fā)展的影響下，體制慣性及其政策的反復(fù)主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：速度型發(fā)展以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度優(yōu)先為政策目標(biāo)，力求參與各方均可受益，以帕累托改進(jìn)為基本要求。就損益時(shí)間分布來(lái)講，速度型發(fā)展以檔期收益為基礎(chǔ)，花費(fèi)較多的未來(lái)成本。也就是說(shuō)，速度型發(fā)展是以當(dāng)前利益為立足點(diǎn)的，對(duì)未來(lái)的持續(xù)發(fā)展并不做過(guò)多考慮。就社會(huì)分布而言，個(gè)體收益為主要目標(biāo)，消耗了較多的社會(huì)成本。中央的政策得到放大和創(chuàng)新，地區(qū)性發(fā)展趨向競(jìng)爭(zhēng)而非合作。對(duì)政府官員來(lái)說(shuō)，其關(guān)注與容易度量的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，任期內(nèi)收益效果顯著。這些都是速度型發(fā)展所造成的體制慣性。以至于進(jìn)入到轉(zhuǎn)型期時(shí)，所求經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變受體制慣性及其政策反復(fù)的影響，發(fā)展模式難以轉(zhuǎn)化。

中國(guó)在轉(zhuǎn)型期的過(guò)程中，發(fā)展模式由速度型發(fā)展逐漸向規(guī)制型發(fā)展轉(zhuǎn)變。在速度型發(fā)展的時(shí)期，政策目標(biāo)、損益分析以及績(jī)效評(píng)估與轉(zhuǎn)型期相去甚遠(yuǎn)。轉(zhuǎn)型期以增長(zhǎng)速度、增長(zhǎng)質(zhì)量、增長(zhǎng)方式、社會(huì)發(fā)展等多元目標(biāo)協(xié)調(diào)為政策目標(biāo)，不同于速度型增長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度優(yōu)先。與此同時(shí)，規(guī)制型發(fā)展要求追求未來(lái)收益以及社會(huì)受益，而非以其當(dāng)作成本。然而，受速度型發(fā)展的體制慣性及政策反復(fù)的影響，規(guī)制型發(fā)展在轉(zhuǎn)型期面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在過(guò)去的速度型發(fā)展過(guò)程中，政策目標(biāo)、損益分析、績(jī)效評(píng)價(jià)與考核已經(jīng)形成了很大的體制慣性。在這種巨大慣性的影響下，體制與政策相關(guān)者的心理認(rèn)同已經(jīng)得到了強(qiáng)化，行為模式也日趨固定。政策因此也會(huì)不斷反復(fù)尋求與當(dāng)前體制相融的方式。在這樣的體制慣性及其政策反復(fù)的影響下，轉(zhuǎn)型期的目標(biāo)不可避免地會(huì)受到影響，一定程度上還會(huì)產(chǎn)生扭曲。

三、轉(zhuǎn)型期體制慣性及其政策反復(fù)理論分析

轉(zhuǎn)型期體制慣性及其政策反復(fù)的理論分析主要從路徑依賴?yán)碚撘约皾u進(jìn)決策模式來(lái)分析。體制慣性意旨在該體制運(yùn)行過(guò)程中，關(guān)于該體制下所選擇的行為習(xí)慣、心理認(rèn)同已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的模式。轉(zhuǎn)型期時(shí)期體制受體制慣性的影響，體制運(yùn)行過(guò)程中仍受著與該時(shí)期目標(biāo)不兼容的行為模式的影響，政策在一定程度上也在不斷地反復(fù)。體制由于不斷強(qiáng)化其執(zhí)行路徑以及方式，在運(yùn)行環(huán)境中與相關(guān)者不斷相互交融，使該路徑和行為方式得以固化。即使該項(xiàng)體制已經(jīng)不在運(yùn)行，但是由于新的體制并沒(méi)有形成慣性，該體制的路徑依賴仍舊發(fā)揮著重要的作用。而政策的反復(fù)在一定程度上深受公共政策決策模型的影響。理性決策模型并不適用于所有的政策問(wèn)題，事務(wù)的復(fù)雜性使決策的慣性成為可能。因此，漸進(jìn)式的決策模式為政策反復(fù)提供了理論解釋。

諾斯在解釋制度變遷的問(wèn)題時(shí)，曾經(jīng)用“路徑依賴”來(lái)描述制度變遷的過(guò)程。制度變遷是一個(gè)那些為人所接受的規(guī)范和社會(huì)慣例逐漸枯萎的非常緩慢的過(guò)程，或者說(shuō)是人們隨著新的政治的、社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)交換的漸進(jìn)變遷而逐漸接受新的約束的過(guò)程。諾斯從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)描述制度變遷時(shí)，新的政策與制度一方面具有學(xué)習(xí)的成本，另一方面與原有的系統(tǒng)體制與政策系統(tǒng)的所不兼容的代價(jià)問(wèn)題。也就是說(shuō)，由于體制是一種逐步轉(zhuǎn)變的過(guò)程，通常情況下會(huì)受到慣性的影響，而相關(guān)者選擇固有的路徑處理不同體制所指向的事務(wù)。這種路徑上的選擇一方面受著體制慣性的影響，另一方面又與節(jié)約信息成本息息相關(guān)。

從政策制定的模式來(lái)看，漸進(jìn)式的決策模式為政策的反復(fù)提供了生存空間。林德布洛姆的漸進(jìn)決模式以決策手段為價(jià)值取向，以此對(duì)理性決策理論提出批判。政策系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，面臨著復(fù)雜多變的環(huán)境與情況，因此政策分析者很難通過(guò)傳統(tǒng)的理性決策模式獲得充分的信息，并且制定出相關(guān)的政策。政策制定中不同決策參與者互動(dòng)、相互協(xié)商，并且對(duì)政策作出選擇，這是漸進(jìn)決策理論所推崇的觀點(diǎn)。在漸進(jìn)決策模式中，政策的制度會(huì)受個(gè)體的價(jià)值觀的影響。面臨著一個(gè)已經(jīng)明確的問(wèn)題，政策制定的參與者持有不同的價(jià)值觀，因此對(duì)于所明確的問(wèn)題需要進(jìn)行詳細(xì)的闡釋。由于體制慣性的影響，政策制定者與政策參與者的心理已經(jīng)固化，行為模式也逐漸趨同。因此，在面對(duì)同一類型問(wèn)題時(shí)，政策制定者和政策參與者會(huì)受固化的行為模式的影響，傾向于做出與之前決策相似的選擇，從而導(dǎo)致了政策的不斷反復(fù)。漸進(jìn)決策與漸進(jìn)主義相關(guān)，這種漸進(jìn)主義的實(shí)質(zhì)就是對(duì)原有政策的一點(diǎn)點(diǎn)的修改與調(diào)整。由此可見(jiàn)，漸進(jìn)決策理論受漸進(jìn)主義的影響，對(duì)原有的政策進(jìn)行微笑的調(diào)整，從而使得政策可以適用于實(shí)踐情況。政策并非運(yùn)用理性分析的結(jié)果，而是各種政治力量的相互協(xié)商所達(dá)到的平衡點(diǎn)敲定的。然而，體制在不斷變遷的過(guò)程中深受路徑依賴的慣性影響，這種不斷強(qiáng)化的慣性在沒(méi)有形成新的體制慣性之前，對(duì)相關(guān)者的行為模式起著決定性的影響。漸進(jìn)性的決策模式為體制慣性的強(qiáng)化提供了條件。

四、突破轉(zhuǎn)型期體制慣性及其政策反復(fù)的路徑選擇

體制慣性在一定程度上對(duì)減少新體制的沖擊起著積極的作用。但是，中國(guó)轉(zhuǎn)型期體制慣性及其政策的反復(fù)使順利完成轉(zhuǎn)型任務(wù)變得尤為困難。因此，改革現(xiàn)有的治理體系，減少體制慣性及其政策的反復(fù)十分有必要。一方面需要從體制慣性的角度思考如何減少原有體制對(duì)新體制影響；另一方面需要思考如何解決政策反復(fù)所帶來(lái)的問(wèn)題。

首先，深化改革體制，建立規(guī)制型政府。速度型發(fā)展的影響到現(xiàn)在還影響著中國(guó)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展。如果不持續(xù)推進(jìn)體制改革，原有體制會(huì)持續(xù)對(duì)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展產(chǎn)生影響。由于新體制的生命力還不夠頑強(qiáng)，新的體制慣性還沒(méi)有完全形成。體制相關(guān)者自然而然會(huì)受原有體制慣性的影響，以原有的行為模式及經(jīng)驗(yàn)來(lái)應(yīng)對(duì)新的環(huán)境變化。誠(chéng)然，原有體制有著廣泛的影響，但因其已處于體制循環(huán)圈的衰退期，因此這時(shí)候需要激發(fā)新體制的作用。新體制慣性的形成需要經(jīng)過(guò)推廣和認(rèn)可，這是一個(gè)不可避免的階段。因此，為使新體制發(fā)揮作用，擺脫舊的體制慣性。深化改革體制是十分必要的。為應(yīng)對(duì)速度型發(fā)展所造成的體制慣性，深入建立規(guī)制型政府將有助于轉(zhuǎn)型期的順利推進(jìn)。

其次，建立多元化的決策機(jī)制。政策的反復(fù)在一定程度上受到漸進(jìn)性決策模式的影響。因此，想要解決政策反復(fù)的問(wèn)題，需要從建立多元化的決策機(jī)制。對(duì)決策機(jī)制的改革需要以多元化的決策機(jī)制為基礎(chǔ)，在高層決策者決策的過(guò)程中，加強(qiáng)柔性決策機(jī)制的作用。針對(duì)不同的情形，政府需要采取不同的決策機(jī)制。一方面繼續(xù)推進(jìn)漸進(jìn)性決策模式，使轉(zhuǎn)型期可以順利推進(jìn)；另一方面根據(jù)具體情況，可以適當(dāng)?shù)馗淖儧Q策的模式，以減少轉(zhuǎn)型期政策的反復(fù)問(wèn)題。

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