摘 要 本文所要研究的是律師管理體制。在法治建設(shè)的進(jìn)程中，律師起到的鏈接作用是無(wú)可替代的，對(duì)于公平正義的實(shí)現(xiàn)、公民權(quán)利的保障而言意義重大，顯然，律師隊(duì)伍的建設(shè)亦是法治建設(shè)的應(yīng)有之義，而律師隊(duì)伍建設(shè)離不開各項(xiàng)制度的建立與完善，為此，建立合理高效的律師管理體制已成為我國(guó)法治建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

關(guān)鍵詞 體制 律師協(xié)會(huì) “兩結(jié)合” 管理

作者簡(jiǎn)介：柳正晞，浙江臺(tái)溫律師事務(wù)所，高級(jí)律師。

中圖分類號(hào)：D926.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.367

隨著依法治國(guó)的提出，法治建設(shè)成為當(dāng)今社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。律師作為法律和社會(huì)的鏈接，在法治建設(shè)中扮演著重要的角色，為了更好地發(fā)揮律師的作用，為律師執(zhí)業(yè)提供良好的制度環(huán)境，建立起更加完善的律師管理體制意義重大。通過(guò)制度的內(nèi)容對(duì)律師行業(yè)進(jìn)行規(guī)范的管理，其一，可使律師權(quán)利有所保障，其二，這種制度規(guī)范也可以較好規(guī)范律師行為，提高律師在社會(huì)的認(rèn)同感。

縱觀我國(guó)的律師發(fā)展歷程，我國(guó)的律師管理體制，處于不斷的變革之中，這種變革可以被分為橫向和縱向兩個(gè)層面。縱向上以時(shí)間為主線，由于我國(guó)歷史上特殊時(shí)期的存在，律師管理體制經(jīng)歷了建立、取消、重建、發(fā)展等階段，總體上呈現(xiàn)出在曲折中進(jìn)步的趨勢(shì)；橫向上，結(jié)合國(guó)家管理和行業(yè)自身管理兩個(gè)因素，經(jīng)歷了由單一司法行政機(jī)關(guān)獨(dú)占管理到以司法行政管理為主、行業(yè)協(xié)會(huì)管理輔之的格局，再到以行政管理和行業(yè)協(xié)會(huì)管理“兩結(jié)合”的模式。 在這種變革中，我們不難看出律師協(xié)會(huì)的作用正在逐漸的加強(qiáng)，這種自治管理模式標(biāo)志著是我國(guó)律師管理體制正在逐漸進(jìn)步。

但是需要看到的是，由于社會(huì)環(huán)境處在不斷變化中，律師管理體制要在我國(guó)法治建設(shè)中持續(xù)發(fā)揮重要作用，必然要跟隨社會(huì)環(huán)境的變化而做出相應(yīng)的變化。然由于立法進(jìn)程推進(jìn)和法律服務(wù)市場(chǎng)的拓展的原因，已經(jīng)建立起來(lái)的“兩結(jié)合”的管理體制如果不進(jìn)行相應(yīng)的革新，顯然將無(wú)法適應(yīng)一些新情況的出現(xiàn)，這對(duì)律師行業(yè)的發(fā)展乃至我國(guó)的法治建設(shè)都會(huì)形成阻礙。具體言之，目前“兩結(jié)合”的律師管理體制在司法行政管理機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)組織在相互關(guān)系處理上，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政管理職能，自治組織的自治權(quán)能處于缺位或“失權(quán)”狀態(tài)下，導(dǎo)致目前的律師管理體制功能難以發(fā)揮。所以，要以實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的總體目標(biāo)為導(dǎo)向，從具體問題和我國(guó)國(guó)情出發(fā)，在目前“兩結(jié)合”律師管理體制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，更好地約束律師行為、保障律師權(quán)利，使律師行業(yè)整體向善發(fā)展，服務(wù)我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)的大局。

一、律師管理體制的概述

律師行業(yè)的有序發(fā)展，對(duì)于構(gòu)建公平民主的法治社會(huì)、保障公民權(quán)利有著重要意義。然行業(yè)的發(fā)展離不開行業(yè)管理制度的完善，特別是新司法常態(tài)下對(duì)律師隊(duì)伍的各方面素質(zhì)要求越來(lái)越高，建立合理高效的律師管理體制有其必然性，反過(guò)來(lái)，良好的律師管理體制可以為律師執(zhí)業(yè)提供較好的制度環(huán)境。正如學(xué)者所述，建立合理高效的律師管理制度，就必須處理好司法行政管理和律師行業(yè)協(xié)會(huì)自身管理兩者之間的平衡關(guān)系。 根據(jù)兩者之間的關(guān)系，我國(guó)有三種不同的律師管理體制模式：第一種，司法行政機(jī)關(guān)排他的對(duì)律師行業(yè)進(jìn)行管理的模式；第二種，以司法行政機(jī)關(guān)為主，行業(yè)協(xié)會(huì)管理為輔的管理體制；第三種，“兩結(jié)合”模式，指的是司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)共同對(duì)律師行業(yè)進(jìn)行管理，這也是現(xiàn)階段我國(guó)的律師管理體制。但是應(yīng)該明確，司法行政機(jī)關(guān)和律師行業(yè)協(xié)會(huì)管理范圍的劃分不同，決定了不同性質(zhì)但管理體制。同時(shí)，由于社會(huì)環(huán)境和法制傳統(tǒng)的不同，國(guó)外有著和我國(guó)不同的律師管理體制模式，為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)律師管理體制的優(yōu)化發(fā)展，有必要對(duì)國(guó)外的相關(guān)制度進(jìn)行介紹并借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)。

（一）我國(guó)律師管理制度的演進(jìn)

雖然傳統(tǒng)社會(huì)有訟師存在，但是“在傳統(tǒng)的社會(huì)里面，訟師速來(lái)受人輕賤，他們的形象是貪婪、冷酷、狡黠、奸詐的，最善于撥弄是非，顛倒黑白，捏詞辨飾，漁人之利?！?可見，在傳統(tǒng)社會(huì)，訟師的地位和形象十分不堪，他們不是真正意義上的律師，而是訴棍，挑唆訴訟，以此營(yíng)生，所以這種情況下不存在真正意義上的律師管理制度。在晚清時(shí)期修訂的法律中，明確提出了律師的概念，但是也只是理論層面，沒有付諸實(shí)踐，律師管理制度同樣沒有興起。1912年9月，民國(guó)政府頒布了《律師暫行章程》，并以此為根據(jù)，建立了一套理論上較為全面的律師管理體制，但是實(shí)際的運(yùn)行情況和制度設(shè)計(jì)嚴(yán)重不符，并且在新中國(guó)成立后，民國(guó)時(shí)期的法律制度被廢除，相應(yīng)的律師管理體制也因此廢棄，故不再做研究。

所以，本文討論的主要是新中國(guó)建立之后我國(guó)的律師管理體制?？偨Y(jié)各個(gè)時(shí)期的體制特點(diǎn)，可以將我國(guó)的律師管理體制分為三個(gè)階段：1950年到80年代中期，司法行政機(jī)關(guān)獨(dú)占管理階段；80年代中期到1996年，以司法行政機(jī)關(guān)為主，律師行業(yè)協(xié)會(huì)為輔的管理模式；1996年以后，向“兩結(jié)合”的模式轉(zhuǎn)變階段 。以下，本文就我國(guó)律師管理體制的這三個(gè)階段分別進(jìn)行介紹。

1.司法行政管理階段

1950年召開的第一次全國(guó)司法工作會(huì)議上，司法部通過(guò)了《京、津、滬三市辯護(hù)人制度試行辦法（草案）》并設(shè)置了三類律師：公設(shè)律師、職業(yè)律師和輔助人。該草案的通過(guò)，預(yù)示著我國(guó)的律師和律師管理體制的建立和發(fā)展。之后，在同一年年底，司法部發(fā)出了《關(guān)于取締黑社會(huì)即訴棍事件的通報(bào)》，該通報(bào)的發(fā)布，將國(guó)民黨政府在大陸地區(qū)遺留的律師及律師管理制度影響統(tǒng)統(tǒng)掃除干凈，為新中國(guó)的律師管理體制的發(fā)展鋪平了道路。

1954年，第一部憲法頒布，規(guī)定被告人有權(quán)獲得辯護(hù)，同年的《人民法院組織法》，賦予被告人委托律師的權(quán)利。作為國(guó)家根本大法的憲法是其他部門法制定的依據(jù)，在憲法中承認(rèn)被告人的辯護(hù)權(quán)，是法制和人權(quán)的進(jìn)步；具體的部門法中關(guān)于律師的規(guī)定，是律師行使權(quán)利的依據(jù)。通過(guò)相關(guān)法律的頒布和實(shí)施，律師的權(quán)利、義務(wù)、性質(zhì)都得到了明確，此時(shí)，對(duì)律師進(jìn)行高效的管理，使之更好的服務(wù)于法制建設(shè)成了必須認(rèn)真思考的問題。律師協(xié)會(huì)開始籌建，但是此時(shí)的律師協(xié)會(huì)附屬于司法行政機(jī)關(guān)，并非獨(dú)立的組織。

1957年開始，由于政治動(dòng)蕩，律師行業(yè)受到嚴(yán)重的沖擊，發(fā)展到后期，由于公檢法機(jī)關(guān)遭到嚴(yán)重的破壞，國(guó)家法制更是處于停滯狀態(tài)，大量律師被迫中斷了執(zhí)業(yè)生涯，律師管理體制也因此受到嚴(yán)重的影響。

1979年，司法部下發(fā)了《關(guān)于恢復(fù)重建律師制度的通知》，由此，經(jīng)過(guò)政治動(dòng)蕩的律師及律師管理體制重新被恢復(fù)，各項(xiàng)工作也逐漸走向正軌。次年，《律師暫行條例》公布，在該條例中，司法行政管理體制被認(rèn)可，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)于律師管理的范圍和深度都得到了法律的確定。1984年的《關(guān)于加強(qiáng)和改革律師工作的意見》，將律師協(xié)會(huì)定義為群眾性的、律師聯(lián)合的社團(tuán)，受司法行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

這一時(shí)期律師的管理體制，中間雖然因?yàn)檎蝿?dòng)蕩產(chǎn)生制度倒退，但總體上不難看出，司法行政機(jī)關(guān)在律師管理占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位是主要特點(diǎn)，這與當(dāng)時(shí)的社會(huì)管理體制以及行業(yè)協(xié)會(huì)等自治組織發(fā)展情況有關(guān)。

2.以司法行政機(jī)關(guān)管理為主、律師行業(yè)協(xié)會(huì)管理為輔

這一階段，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)于律師管理的絕對(duì)地位產(chǎn)生了動(dòng)搖，律師協(xié)會(huì)開始逐漸在對(duì)律師管理體制中發(fā)揮作用。1986年，中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)成立，這不但恢復(fù)了之前被嚴(yán)重破壞的律師協(xié)會(huì)制度，同時(shí)，隨著司法行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在全國(guó)律協(xié)的任職，律師協(xié)會(huì)履行的職責(zé)也發(fā)生了悄然變化，由原先附屬于司法行政機(jī)關(guān)，單純地執(zhí)行相關(guān)決定、命令，轉(zhuǎn)化為積極聯(lián)系群眾，服務(wù)社會(huì)的作用。這種角色的再轉(zhuǎn)化，意味著律師協(xié)會(huì)職責(zé)范圍的擴(kuò)大化，律師協(xié)會(huì)的能動(dòng)性的增加。但是同時(shí)應(yīng)該注意到，司法行政機(jī)關(guān)工作人員在全國(guó)律協(xié)的任職，在一定程度上影響了律協(xié)的獨(dú)立性，作為由律師構(gòu)成的社會(huì)團(tuán)體，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)卻非由執(zhí)業(yè)律師擔(dān)任，使得律師協(xié)會(huì)的職權(quán)變得難以確定 。

1993年《關(guān)于深化律師工作改革的方案》中規(guī)定：協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)由執(zhí)業(yè)律師組成，領(lǐng)導(dǎo)成員在執(zhí)業(yè)律師中選舉產(chǎn)生。隨著該方案的施行，律師協(xié)會(huì)開始和行政機(jī)關(guān)分離，律師協(xié)會(huì)的獨(dú)立性開始凸顯，并成為一個(gè)和司法行政機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立的組織 。雖然此時(shí)司法行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)仍然占據(jù)主要地位，但是律協(xié)的職能逐漸豐富，如在協(xié)會(huì)的章程中，規(guī)定了協(xié)會(huì)享有對(duì)會(huì)員的獎(jiǎng)懲權(quán)利、制定實(shí)施律師行業(yè)規(guī)范等，這些都是司法行政權(quán)力向律師協(xié)會(huì)方向的分流。籍此，以司法行政機(jī)關(guān)為主，律師協(xié)會(huì)為輔的律師管理體制開始被確立和實(shí)施。

這一時(shí)期的律師管理，雖然司法行政機(jī)關(guān)在律師管理中的主導(dǎo)地位有所削弱，但司法行政機(jī)關(guān)的作用依舊不可代替，律師協(xié)會(huì)在其中的作用雖有所提升但仍存在制度上和自身發(fā)展的阻礙，其作用范圍有限。

3.“兩結(jié)合”階段

1996年，《律師法》通過(guò)，同年全國(guó)律師協(xié)會(huì)制定了《律師職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律規(guī)范》。隨著律師協(xié)會(huì)獨(dú)立性的增強(qiáng)，律協(xié)開始擁有一些實(shí)體性的權(quán)利。在1998年的行政改革中，律師資格考試、專業(yè)培訓(xùn)和獎(jiǎng)懲宣傳等工作成為律師協(xié)會(huì)的職能組成，這表明，律師協(xié)會(huì)對(duì)于司法部的依附性降低，越來(lái)越成為一個(gè)能夠獨(dú)立行使職能的組織。2004年，司法部將對(duì)律師的懲戒調(diào)查權(quán)和懲戒建議權(quán)委托給律師協(xié)會(huì)行使。我國(guó)的律師管理體制開始向著“兩結(jié)合”的模式發(fā)展?！皟山Y(jié)合”的管理體制，是司法行政對(duì)律師管理體制逐步放權(quán)的表現(xiàn)，也契合了我國(guó)法制改革中對(duì)行政干預(yù)進(jìn)行限制的精神。

在“兩結(jié)合”的模式中律師協(xié)會(huì)在法律上取得了完全獨(dú)立的地位，作為由律師組成的社團(tuán)，律師協(xié)會(huì)和司法行政部門分工合作，同時(shí)對(duì)律師工作進(jìn)行管理。

（二）國(guó)外律師管理體制研究

在我國(guó)法治發(fā)展的過(guò)程中，法律移植的色彩濃重，尤其是由于歷史關(guān)系受日本等國(guó)家的影響很大，所以有必要對(duì)以日本為代表的大陸法系國(guó)家的律師管理體制進(jìn)行研究。同時(shí)為了更好地理解不同國(guó)家對(duì)于律師管理體制的規(guī)定，本文選取了英美法系的代表性國(guó)家進(jìn)行介紹。受不同的社會(huì)環(huán)境、歷史背景等因素影響，國(guó)外關(guān)于律師管理體制和國(guó)內(nèi)存在很大的差異性。國(guó)外的管理模式，可以分為行業(yè)協(xié)會(huì)自治體制、司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)下的律師協(xié)會(huì)管理體制、律師協(xié)會(huì)和法院共管模式三種。

1.日本的行業(yè)協(xié)會(huì)自治體制

日本的律師管理體制屬于完全的協(xié)會(huì)管理，日本的律師聯(lián)合會(huì)和地方律師協(xié)會(huì)享有高度的自治權(quán)利，獨(dú)立地對(duì)律師的準(zhǔn)入、行為、處罰等事項(xiàng)進(jìn)行管理。在這種模式中，司法行政機(jī)關(guān)沒有任何的管理職能。既不能對(duì)協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，也不能對(duì)協(xié)會(huì)做出的相關(guān)決定進(jìn)行更改，對(duì)于協(xié)會(huì)的和會(huì)員的管理，完全屬于協(xié)會(huì)的自身事務(wù)。日本這種律師協(xié)會(huì)一家獨(dú)大的模式，使得作為律師聯(lián)合體的律師協(xié)會(huì)有著和其他的管理體制模式相比更大的權(quán)利。

律師行業(yè)是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的行業(yè)，對(duì)于律師的管理，不應(yīng)該從行政的角度出發(fā)，而應(yīng)該更多的從專業(yè)性角度考慮。律師協(xié)會(huì)作為律師群體的聯(lián)合體，這種律師協(xié)會(huì)完全獨(dú)立自主進(jìn)行管理的管理模式，因減少了行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，更能充分發(fā)揮律師協(xié)會(huì)的能動(dòng)性，專業(yè)性也更強(qiáng)。

2.德國(guó)的司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)下的律師協(xié)會(huì)管理體制

德國(guó)的律師管理體制，是一種類似于我國(guó)“以司法行政機(jī)關(guān)管理為主，律師協(xié)會(huì)為輔”的模式，但在德國(guó)體制模式中，相較于我國(guó)而言，律師協(xié)會(huì)具有更廣泛的自主權(quán)，能夠管理的事務(wù)更多，司法行政機(jī)關(guān)只是對(duì)律師協(xié)會(huì)是否遵守章程，是否有違法行為等進(jìn)行監(jiān)督檢查，很少涉及到具體的管理工作。所以在司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)下，律師協(xié)會(huì)的管理職能得到了最大程度的發(fā)揮，這主要體現(xiàn)在對(duì)律師的準(zhǔn)入和對(duì)違法違規(guī)的律師進(jìn)行處罰上面。在德國(guó)，律師協(xié)會(huì)先對(duì)有志于從事律師行業(yè)的人員進(jìn)行審查，并出具相應(yīng)的鑒定書，在出具了鑒定書之后，由相關(guān)的司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。對(duì)于符合條件的，決定授予律師資格；對(duì)于不符合條件的，不予準(zhǔn)許。雖然律師協(xié)會(huì)不能在律師的準(zhǔn)入問題上做出最后的決定，但是由于其享有對(duì)申請(qǐng)執(zhí)業(yè)人員的在先審查權(quán)，如果前期的審查不能通過(guò)，申請(qǐng)人必然不能獲得肯定的鑒定書，所以，律協(xié)對(duì)于律師準(zhǔn)入的管理職能還是得到了很好的體現(xiàn)。

3.英國(guó)的律師協(xié)會(huì)和法院共管模式

在英國(guó)，除去蘇格蘭地區(qū)，都適用的是這種律師行業(yè)協(xié)會(huì)和法院共管模式，這是和大陸法系的不同規(guī)定。在這種管理體制中，法院和律師協(xié)會(huì)進(jìn)行分工合作。由法院對(duì)律師的準(zhǔn)入，懲處等進(jìn)行管理；對(duì)于為申請(qǐng)成為律師的人出具證明，頒發(fā)證書，對(duì)律師執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行管理等職能都由律師協(xié)會(huì)享有。這種管理體制，將律師的管理工作進(jìn)行分流，律師協(xié)會(huì)和法院所處理的事務(wù)具有平等性。由于律協(xié)不附屬于法院，所以其處理事務(wù)的獨(dú)立性更強(qiáng)。

通過(guò)以上的介紹可以看出，國(guó)外律師管理體制：（1）注重自治組織在律師管理上的獨(dú)立性，律師協(xié)會(huì)的地位相對(duì)較高，處理的事項(xiàng)范圍更大，甚至出現(xiàn)律師協(xié)會(huì)獨(dú)立管理律師行業(yè)的體制模式，這是我國(guó)律師管理所不具有的特點(diǎn)。（2）在處理其他管理部門和律師協(xié)會(huì)關(guān)系上，需要對(duì)各主體的職能分工進(jìn)行明確，特別是避免行政管理部門“事無(wú)巨細(xì)”的管理。

二、我國(guó)立律師管理體制的現(xiàn)狀分析

現(xiàn)階段，我國(guó)律師行業(yè)施行的是在司法行政機(jī)關(guān)宏觀管理下的律師行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制，這實(shí)質(zhì)上是“兩結(jié)合”的管理模式。從我國(guó)建國(guó)初期施行的司法行政機(jī)關(guān)單獨(dú)管理，到如今的“兩結(jié)合”形式，律師協(xié)會(huì)的作用正在變得越來(lái)越重要，承擔(dān)的管理職責(zé)也越來(lái)越多。但是應(yīng)該注意到，我國(guó)的“兩結(jié)合”管理體制和國(guó)外的律師協(xié)會(huì)完全獨(dú)立進(jìn)行管理的架構(gòu)是不同的，在獨(dú)立性、管理內(nèi)容的廣泛性等方面都存在相當(dāng)大的差距。

（一）兩結(jié)合模式的分工

“兩結(jié)合”的管理模式下，司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)在對(duì)律師行業(yè)進(jìn)行管理的時(shí)候，是有一定分工的。作為代表國(guó)家的司法行政機(jī)關(guān)，主管的往往是宏觀層面的工作。根據(jù)我國(guó)律師法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)律師行業(yè)的整體發(fā)展提出具有宏觀性的指導(dǎo)意見，對(duì)一些重大事項(xiàng)做出決定 。而具體的律師管理工作，由律師協(xié)會(huì)進(jìn)行。

司法行政機(jī)關(guān)的管理，主要體現(xiàn)在律師準(zhǔn)入和對(duì)具有違法行為的律師進(jìn)行處罰兩個(gè)方面。我國(guó)《律師法》第6條，規(guī)定了律師申請(qǐng)執(zhí)業(yè)的相關(guān)程序，規(guī)范了律師的準(zhǔn)入制度。并且在本法的第47條至52條，規(guī)定了對(duì)律師的相關(guān)行政處罰。這些都是司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理的表現(xiàn)形式

律師協(xié)會(huì)的管理，主要體現(xiàn)在對(duì)律師行業(yè)進(jìn)行日常的管理、組織活動(dòng)等方面。如對(duì)律師進(jìn)行職業(yè)道德教育、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)等，這些工作主要是針對(duì)律師日常在執(zhí)業(yè)中的問題進(jìn)行的，更加偏重于事務(wù)性的工作 。

（二）“兩結(jié)合”模式的缺陷

我國(guó)現(xiàn)階段的“兩結(jié)合”模式由于社會(huì)發(fā)展、法制環(huán)境等多種因素的影響，還存在多種問題，主要體現(xiàn)在司法行政機(jī)關(guān)的干預(yù)過(guò)多和律師行業(yè)管理范圍需要擴(kuò)大化兩個(gè)方面。

1.行政干預(yù)過(guò)多

司法行政機(jī)關(guān)的過(guò)多干預(yù)，意味著律師行業(yè)管理空間被嚴(yán)重壓縮，使得對(duì)于律師行業(yè)的管理行政化多于專業(yè)化。我國(guó)總體上是在司法行政機(jī)關(guān)宏觀管理下的律師行業(yè)管理體制，司法行政機(jī)關(guān)參與對(duì)律師的管理，應(yīng)更多地體現(xiàn)在宏觀方面，應(yīng)該是決定律師行業(yè)的方向性、全局性的管理，而不是具體的、日?；墓芾?，所以一些實(shí)體性的權(quán)利，不應(yīng)該由司法行政機(jī)關(guān)掌握，應(yīng)該屬于律師協(xié)會(huì)的職權(quán)范圍。如對(duì)律師執(zhí)業(yè)資格審查，對(duì)律師的懲戒等權(quán)利，這些本應(yīng)該屬于律師協(xié)會(huì)的管理權(quán)限，都由司法行政機(jī)關(guān)行使，削弱了律師協(xié)會(huì)作為獨(dú)立的組織進(jìn)行自治的功能。

除了在管理權(quán)能上，司法行政機(jī)關(guān)存在過(guò)多干預(yù)之外，在組織管理上行政化現(xiàn)象也較為嚴(yán)重，例如有學(xué)者通過(guò)調(diào)查，個(gè)別地方律師協(xié)會(huì)的人事任免上，司法行政管理部門在其中扮演重要的角色，甚至存在司法行政律師管理處人員和律師協(xié)會(huì)秘書處人員是同一套人馬兩套牌子的現(xiàn)象。

2.律師行業(yè)協(xié)會(huì)管理范圍有限

在“兩結(jié)合”模式下，對(duì)于律師的行業(yè)協(xié)會(huì)管理主要依靠律師協(xié)會(huì)來(lái)完成。然而在我國(guó)行政司法機(jī)關(guān)管理因素及律協(xié)自身性質(zhì)的共同影響下，律協(xié)的管理范圍還是局限的。這在律師的準(zhǔn)入，行業(yè)規(guī)范的制定和對(duì)律師的處罰等方面都有體現(xiàn)。首先對(duì)于律師執(zhí)業(yè)資格，在我國(guó)，由司法行政機(jī)關(guān)具體掌握。其次，雖然律協(xié)有權(quán)制定行業(yè)規(guī)范，這是律師法明文規(guī)定的，但是司法行政機(jī)關(guān)在管理的過(guò)程中實(shí)際也制定了相關(guān)規(guī)范，并且由于司法行政機(jī)關(guān)代表的權(quán)威性，導(dǎo)致其制定的規(guī)范往往比律協(xié)制定的規(guī)范更容易被接受而成為適用的標(biāo)準(zhǔn)，這就使得律師協(xié)會(huì)制定的行業(yè)規(guī)范出現(xiàn)適用問題。最后，對(duì)于違反律師協(xié)會(huì)章程的律師，協(xié)會(huì)并沒有現(xiàn)實(shí)的處罰權(quán)利，在全國(guó)律協(xié)章程中，律協(xié)享有的懲戒權(quán)，是對(duì)違章行為的律師進(jìn)行訓(xùn)誡，批評(píng)、直至開除會(huì)員資格，但是這里的處罰，主要是較輕的種類，最嚴(yán)重的程度是開除會(huì)員資格，但這并不意味著律師資格被剝奪，因?yàn)樵谖覈?guó)，只有省級(jí)的司法行政機(jī)關(guān)才有權(quán)撤銷律師執(zhí)業(yè)證書。這種處罰對(duì)于違章的律師來(lái)說(shuō)，幾乎不受什么損害，沒有造成其心理上的震懾作用。所以，律師協(xié)會(huì)對(duì)違章律師的懲罰力度大打折扣，影響有限。

不難看出，由于目前律師管理體制在管理職能的分工上未能理順，導(dǎo)致管理層面上權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題。因管理規(guī)范層面未對(duì)二者關(guān)系進(jìn)行厘清，致使在律師管理的實(shí)踐中容易產(chǎn)生管理的混亂，例如權(quán)能交叉和權(quán)能真空現(xiàn)象并存。

三、我國(guó)律師管理體制的重構(gòu)

不可否認(rèn)，“兩結(jié)合”的律師管理體制與之前的行政絕對(duì)主導(dǎo)和以行政為主，以律師協(xié)會(huì)為輔的管理模式相比，已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，律師協(xié)會(huì)作為獨(dú)立的律師組織，進(jìn)行實(shí)際管理的權(quán)限也變得越來(lái)越大。但是，即便在這種模式下，律師協(xié)會(huì)的管理職能還是受到了一定的擠壓。從更加有效的發(fā)揮律師協(xié)會(huì)作用，更好的服務(wù)于法制建設(shè)的角度出發(fā)，我國(guó)現(xiàn)在的“兩結(jié)合”模式，還需要進(jìn)一步完善。

（一）堅(jiān)持司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)的必要性

因?yàn)榉尚袠I(yè)的特殊性，律師本身屬于特殊群體，所以對(duì)律師行業(yè)的管理，也不同于普通的行政管理。律師行業(yè)自治是發(fā)展的趨勢(shì)。律師進(jìn)行自我管理，更有利于專業(yè)性問題的解決，所做出的決定也更容易被接受。有學(xué)者認(rèn)為我們可以學(xué)習(xí)日本的律師管理體制，將對(duì)律師的管理權(quán)完全交給律師協(xié)會(huì)，由律師協(xié)會(huì)進(jìn)行完全的自治，從而使律師協(xié)會(huì)的作用得到最大程度的發(fā)揮。但是，完全的去行政化，其實(shí)并不適應(yīng)對(duì)律師行業(yè)的實(shí)際管理。律師協(xié)會(huì)的管理者們雖然在專業(yè)知識(shí)上具有一定的優(yōu)勢(shì)，但是律師的管理水平、行政能力等和專業(yè)的司法行政機(jī)關(guān)比較起來(lái)還存在一定的差距，這就導(dǎo)致了完全的律協(xié)自治模式具有局限性。再者，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，沒有司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的律師協(xié)會(huì)，一定情況下會(huì)沖破其應(yīng)有的界限，最終導(dǎo)致混亂。鑒于此，將司法行政機(jī)關(guān)在律師管理中的管理因素完全剔除是不合時(shí)宜的，司法行政機(jī)關(guān)的作用和地位還不能被完全取代，應(yīng)該在保留的前提下進(jìn)行改進(jìn)。

我國(guó)“兩結(jié)合”的管理體制主要的表述是“司法行政機(jī)關(guān)宏觀管理下的律師行業(yè)管理”，在我國(guó)國(guó)情面前，司法行政機(jī)關(guān)的管理是必不可少的，癥結(jié)在于如何把握好司法行政管理和行業(yè)協(xié)會(huì)管理的界限，這就要對(duì)現(xiàn)行體制中司法行政機(jī)關(guān)的管理方式進(jìn)行重新理解。要從“宏觀管理”更加利于行業(yè)協(xié)會(huì)行使管理權(quán)的角度進(jìn)行解釋，進(jìn)一步而言，就是要將司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，限定在方向性的問題上，所進(jìn)行的宏觀管理，是意見性的，提供的指導(dǎo)性的，而不是命令的，這個(gè)范圍是有邊際的 。對(duì)于律師行業(yè)中涉及到具體的律師權(quán)利、業(yè)務(wù)、處罰等事務(wù)性質(zhì)的事項(xiàng)，都應(yīng)該是律師協(xié)會(huì)的職權(quán)范圍，應(yīng)該交由律師協(xié)會(huì)自行解決，而司法行政機(jī)關(guān)對(duì)該些事項(xiàng)不進(jìn)行管理，筆者認(rèn)為，對(duì)于這些事項(xiàng)，應(yīng)該連指導(dǎo)性意見都不提供，防止將指導(dǎo)性意見變?yōu)樾姓畹目赡苄浴?/p>

具體而言，規(guī)范層面上需要明確司法行政機(jī)關(guān)的宏觀管理權(quán)能，如此不僅是促使司法行政機(jī)關(guān)能夠更好的發(fā)揮其律師管理的作用，更為重要的是明確其與律師協(xié)會(huì)的權(quán)利界限：（1）司法行政機(jī)關(guān)的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)管職能，正如上文所述，司法行政機(jī)關(guān)的管理應(yīng)體現(xiàn)在政策方向把控上，對(duì)于律師管理的具體工作不應(yīng)插手過(guò)多，例如司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)該作為律師協(xié)會(huì)和和政府機(jī)關(guān)的聯(lián)系點(diǎn)，及時(shí)為律師協(xié)會(huì)以及整個(gè)律師隊(duì)伍提供宏觀政策要求；（2）司法行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)職能。該職能的主要內(nèi)容是司法行為機(jī)關(guān)應(yīng)該為律師協(xié)會(huì)以及整個(gè)律師隊(duì)伍傳遞最新的行業(yè)動(dòng)態(tài)信息，對(duì)于律師隊(duì)伍發(fā)展和建設(shè)中存在的需求以及阻礙可以向公共管理部門反應(yīng)。

通過(guò)將司法行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)限進(jìn)行限定性的解釋，將更多的實(shí)際管理權(quán)利交由律師協(xié)會(huì)行使，在維持“兩結(jié)合”體制的前提下進(jìn)行完善。這種實(shí)際管理中的去行政化，不侵犯律師協(xié)會(huì)的管理職能，最大限度的做到律師協(xié)會(huì)的獨(dú)立，能夠使律師協(xié)會(huì)實(shí)施更加專業(yè)化的管理，又能從大方向上保障對(duì)律師管理的正確性。

（二）律師行業(yè)協(xié)會(huì)管理的“充權(quán)”

在排除了行政干預(yù)的因素后，對(duì)于律師的行業(yè)管理應(yīng)該從更專業(yè)性的角度進(jìn)行改造。筆者認(rèn)為，律師行業(yè)協(xié)會(huì)管理需要充權(quán)，這種充權(quán)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.賦予律師協(xié)會(huì)律師執(zhí)業(yè)資格的審查權(quán)

當(dāng)前律師執(zhí)業(yè)資格的審查權(quán)屬于司法行政機(jī)關(guān)，這和建立高效的律師管理體制是不相符合的。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于律師執(zhí)業(yè)資格的審查權(quán)，主要是由律師協(xié)會(huì)享有，對(duì)律師的準(zhǔn)入也由律師協(xié)會(huì)進(jìn)行操作。當(dāng)律師協(xié)會(huì)通過(guò)之后，再提交相關(guān)的司法行政部門或者法院，履行程序化的手續(xù)。由于律師行業(yè)的特殊，對(duì)管理的專業(yè)性要求很高。只有律師協(xié)會(huì)，對(duì)律師的行為、道德、守紀(jì)情況等了解的比較深入，對(duì)行業(yè)整體情況把握的全面性才會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于司法行政機(jī)關(guān)。所以將律師職業(yè)資格審查權(quán)劃歸律師協(xié)會(huì)，有如下優(yōu)勢(shì)：第一，可以使得那些真正有志于法律事業(yè)、有志于服務(wù)群眾的人成為法律執(zhí)業(yè)者，為服務(wù)人民和法制建設(shè)提供幫助；第二，律師協(xié)會(huì)擁有對(duì)律師執(zhí)業(yè)資格的審查權(quán)，簡(jiǎn)化了對(duì)符合授予資格條件人員的審批條件，更有利于節(jié)約時(shí)間提高效率。此外，賦予律協(xié)對(duì)準(zhǔn)入資格的審查權(quán)有助于其權(quán)威樹立，正如學(xué)者所述，律師協(xié)會(huì)作為律師的行業(yè)管理組織，在行業(yè)準(zhǔn)入方面無(wú)任何作為會(huì)一定程度削弱其在律師隊(duì)伍中的權(quán)威。 按照我國(guó)的律師管理體制發(fā)展趨勢(shì)，律師協(xié)會(huì)在管理體制中的作用越來(lái)越重要，將律師執(zhí)業(yè)資格審查權(quán)劃歸律師協(xié)會(huì)，也受到這種趨勢(shì)的驅(qū)動(dòng)。

2.律師行業(yè)規(guī)范制定權(quán)

我國(guó)律師法規(guī)定了律師協(xié)會(huì)的行業(yè)規(guī)范制定權(quán)，但是實(shí)踐中，司法行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定行業(yè)規(guī)范對(duì)律師管理工作進(jìn)行干涉的現(xiàn)象十分常見。由于司法行政機(jī)關(guān)所代表的是國(guó)家公權(quán)力，其制定的行業(yè)規(guī)范往往比協(xié)會(huì)制定的規(guī)范更容易被接受，或者在司法行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范和律師協(xié)會(huì)制定的規(guī)范發(fā)生沖突的時(shí)候，司法行政機(jī)關(guān)的規(guī)范有著更高的適用效力，這就造成行業(yè)協(xié)會(huì)制定行業(yè)規(guī)范的權(quán)力被架空，制定的規(guī)范不被利用和遵守，使得協(xié)會(huì)制定的規(guī)范處于一個(gè)尷尬的境地。所以，為了更好地使協(xié)會(huì)制定行業(yè)規(guī)范的權(quán)力得到實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該限制司法行政機(jī)關(guān)制定行業(yè)規(guī)范的權(quán)力。為了調(diào)和司法行政機(jī)關(guān)制定的行業(yè)規(guī)范和行業(yè)協(xié)會(huì)制定的規(guī)范之間的矛盾，應(yīng)該做好兩者之間的分工與界限，如可將律師協(xié)會(huì)制定的規(guī)范報(bào)備司法行政機(jī)關(guān)，或者經(jīng)過(guò)其批準(zhǔn)，通過(guò)這種方式，使司法行政機(jī)關(guān)的意見和律師協(xié)會(huì)的管理工作達(dá)到最大程度的融合。

3.律師懲戒權(quán)歸屬于律師協(xié)會(huì)

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定，律師協(xié)會(huì)對(duì)于律師的懲戒權(quán)，程度輕微，律協(xié)享有的懲戒權(quán)，是對(duì)具有章程規(guī)定的違章行為的律師，進(jìn)行訓(xùn)誡，批評(píng)、直至開除會(huì)員資格。但是對(duì)于律師資格的剝奪仍然屬于司法行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，這樣的懲戒權(quán)分配，明顯將律師協(xié)會(huì)的職權(quán)削弱了。對(duì)于律師的懲戒，應(yīng)該屬于律師管理制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并且多數(shù)由律師協(xié)會(huì)進(jìn)行管理。所以，為了更好的對(duì)律師行業(yè)進(jìn)行管理，筆者認(rèn)為應(yīng)該將懲戒權(quán)歸屬于律師協(xié)會(huì)。從上文分析可以得知，律師協(xié)會(huì)對(duì)于律師的管理更具有專業(yè)性，將對(duì)律師的懲戒權(quán)統(tǒng)一劃歸律師協(xié)會(huì)，更能增加律協(xié)的權(quán)威性，減弱律師管理中的行政化色彩。同時(shí)律師協(xié)會(huì)取得對(duì)律師進(jìn)行懲戒的唯一行使主體資格，對(duì)于律師協(xié)會(huì)制定的相關(guān)規(guī)則的實(shí)施，對(duì)律師執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)督都能夠得到更好的實(shí)現(xiàn)，這種懲戒權(quán)，起到了對(duì)律師協(xié)會(huì)行使管理職能的保障作用 。

通過(guò)對(duì)律師協(xié)會(huì)的行業(yè)管理范圍進(jìn)行擴(kuò)大化，使行業(yè)協(xié)會(huì)在律師的準(zhǔn)入、行業(yè)規(guī)范的制定和對(duì)律師進(jìn)行懲戒等方面實(shí)際享有管理權(quán)力。這種權(quán)力的劃分，也起到了去行政化，增強(qiáng)了律師管理專業(yè)性的作用，對(duì)于律師行業(yè)的發(fā)展是有利的，同時(shí)，也符合了我國(guó)律師協(xié)會(huì)正在發(fā)揮越來(lái)越重要的作用的趨勢(shì)。

四、結(jié)語(yǔ)

結(jié)合國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)踐，“兩結(jié)合”模式是我們應(yīng)該采取的律師管理體制模式，自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的律師管理發(fā)展雖然經(jīng)過(guò)挫折，但是整體的趨勢(shì)仍然證明了這一點(diǎn)。隨著依法治國(guó)的提出，法治建設(shè)成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)問題，作為和法律息息相關(guān)的律師，更應(yīng)該在法制建設(shè)中發(fā)揮重要的作用，律師隊(duì)伍建設(shè)工作的重要性不言而喻，所以建立高效的律師管理制度勢(shì)在必行。

在我國(guó)的律師管理制度下，筆者介紹了我國(guó)律師管理制度的發(fā)展歷史和國(guó)外的幾種具有代表性的律師管理體制，通過(guò)這些介紹，對(duì)律師管理體制有了一個(gè)深入且全面的了解；之后筆者分析了我國(guó)“兩結(jié)合”體制中存在的問題，主要從司法行政機(jī)關(guān)和律師行業(yè)協(xié)會(huì)二者關(guān)權(quán)能方面進(jìn)行分析；針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的問題，筆者試圖厘清二者的關(guān)系，通過(guò)限制司法行政機(jī)關(guān)權(quán)利和擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會(huì)管理權(quán)限的角度出發(fā)提出了具有針對(duì)性的意見，通過(guò)對(duì)司法行政機(jī)關(guān)和律師行業(yè)管理權(quán)限進(jìn)行重新劃分，使律師協(xié)會(huì)的權(quán)利得到最大程度的發(fā)揮，從而使我國(guó)的律師管理體制有序健康的發(fā)展。

注釋：

對(duì)于我國(guó)律師管理體制的詳細(xì)闡述，可參見司莉.中國(guó)律師行業(yè)管理體制研究.河北法學(xué).2004（2）；黃永東.關(guān)于完善和深化“兩結(jié)合”律師管理體制的思考與實(shí)踐.第三屆中國(guó)律師論壇論文集（管理發(fā)展卷）.2003.30-36；嚴(yán)本道.論我國(guó)律師管理體制的改革.理論月刊.2003（4）；吳瑞文.論我國(guó)的律師管理體制及其完善.法制與社會(huì).2009（24）.

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[13]孫建.律師懲戒職能分工改革研究.中國(guó)司法.2004（2）.

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