摘 要 黨內(nèi)法規(guī)管理著我國8700萬黨員，加之黨的憲法規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此建設(shè)一個合法、規(guī)范、合理的黨內(nèi)法規(guī)體系顯得至關(guān)重要。黨內(nèi)法規(guī)屬于廣義法的范疇，應(yīng)置于法治視野下加以研究完善。黨的立法權(quán)的授權(quán)、黨內(nèi)法規(guī)的法的特征等制度問題的解決是關(guān)鍵。黨內(nèi)法規(guī)體系本身的內(nèi)容協(xié)調(diào)，與國家法律體系在立法與執(zhí)法層面的協(xié)調(diào)，黨員權(quán)利保障制度、干部選拔制度、黨內(nèi)選舉制度等基本問題都是研究黨內(nèi)法規(guī)體系不容回避的話題。

關(guān)鍵詞 黨內(nèi)法規(guī) 立法權(quán) 分類 國家 法律體系

作者簡介：金雪花，中共江蘇省委黨校副教授，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.066

黨內(nèi)法規(guī)管理著我國8700萬黨員，加之黨的憲法規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此建設(shè)一個合法、規(guī)范、合理的黨內(nèi)法規(guī)體系顯得至關(guān)重要。黨的十八屆四中全會提出了依法治國的總目標，其中即包含“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”和“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”等內(nèi)容。此種提法表明，黨內(nèi)法規(guī)屬于廣義法的范疇，應(yīng)置于法治視野下加以研究完善。那么什么是黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)與行政法規(guī)、地方性法規(guī)等“法規(guī)”有何區(qū)別與聯(lián)系，黨內(nèi)法規(guī)體系包含哪些內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系如何銜接，黨內(nèi)法規(guī)體系如何完善等基本問題，都必須予以探討明確。本文將對上述基本問題進行闡述，以期對法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)體系理論研究起拋磚引玉作用。

一、 黨內(nèi)法規(guī)的概念辨析

在黨的十八屆四中全會提及黨內(nèi)法規(guī)之前，2013年11月中央頒布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，該綱要明確提出黨內(nèi)法規(guī)的制定規(guī)劃內(nèi)容，對黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)進行了具體規(guī)劃。由此，在人們熟悉的中國特色社會主義法治體系基礎(chǔ)上，黨內(nèi)法規(guī)體系的存在將是法學(xué)界不容回避的研究領(lǐng)域。

其實，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法由來已久。據(jù)史料記載，“黨內(nèi)法規(guī)”最早由毛澤東1938年在六屆六中全會上提出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌……還需制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動?！?此后，鄧小平在1978年中央工作會議講話中指出：“國有國法，黨要有黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”， 首次提及國法與黨法黨規(guī)的關(guān)系，指出了黨規(guī)黨法對國法的重要保障作用。

由于歷屆黨的領(lǐng)導(dǎo)人都是從黨建的角度提及黨內(nèi)法規(guī)，因此這里的黨內(nèi)法規(guī)從理論上歸類應(yīng)是“規(guī)”，而不是“法”。因為作為“法”，至少具備這樣幾個特征：“1.法是調(diào)整人的行為的社會規(guī)范；2.法是出自國家的社會規(guī)范，由國家制定或認可，具有國家意志的屬性；3.法是規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的社會規(guī)范；4.法是由國家保證實施的社會規(guī)范，法是以國家強制力為后盾，由國家強制力來保證實施的?！?我國目前由權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)制定的法和法規(guī)、規(guī)章都具備這樣的特征；而黨內(nèi)法規(guī)只具備法的部分特征，缺乏“由國家制定或認可并由國家強制力保證實施的本質(zhì)特征”，因此黨內(nèi)法規(guī)目前暫不能與法、法規(guī)、規(guī)章等法規(guī)范同日而語。就立法權(quán)的正當(dāng)性而言，我國權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)來源于人民的授權(quán)并由憲法予以明確，行政機關(guān)的立法權(quán)來源于權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，這些內(nèi)容在我國《立法法》中有所體現(xiàn)。而黨的立法權(quán)則沒有明確。

作為工人階級的先鋒隊，國家的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派、各人民團體和全國各族人民，治理國家，管理社會事務(wù)，和各級行政機關(guān)一起，行使著國家的公權(quán)力。既然部分行政機關(guān)被授予立法權(quán)，那么授予處于領(lǐng)導(dǎo)地位的相應(yīng)的黨組織立法權(quán)也就順理成章了。因此，應(yīng)當(dāng)修改我國《立法法》，授權(quán)黨的中央組織和部分地方黨組織立法的資格，增加關(guān)于黨組織的立法內(nèi)容，豐富我國立法主體的層次，即形成權(quán)力機關(guān)立法、黨組織立法和行政機關(guān)立法的縱向立法體系，使黨內(nèi)法規(guī)成為名副其實的“法”規(guī)。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)容

2013年8月，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，根據(jù)該《決定》，1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將作出修改。2014年11月17日，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，根據(jù)該《決定》，納入第二階段清理范圍的新中國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，160件被廢止，231件宣布失效，20件繼續(xù)有效 。這些法規(guī)和文件被編輯整理成四卷《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》，分別為1978-1996卷，1996-2000卷，2001-2007卷和2007-2012卷。從這四卷選編本內(nèi)容可以看出，黨內(nèi)法規(guī)件數(shù)很多；然而，由于沒有統(tǒng)一的標準，選編本體系顯得有點雜亂。如1996-2000年和2001-2007年本以黨章和相關(guān)法規(guī)制度、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀律、黨的紀律檢查機關(guān)等為分類標準進行編輯，而2007-2012年本則以黨章和相關(guān)法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、黨的機關(guān)工作為分類標準進行編輯。這些分類標準將主體標準與內(nèi)容標準和行為標準混淆在一起，缺少內(nèi)在聯(lián)系和邏輯，因此可以嘗試以新的較為合理的標準對黨內(nèi)法規(guī)和文件進行分類。

如可以參照中共中央辦公廳法規(guī)局、中共中央紀委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳共同編輯的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（2007-2012），將黨內(nèi)法規(guī)分為黨的思想建設(shè)法規(guī)、組織建設(shè)法規(guī)、隊伍建設(shè)法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)等。此種分類從黨建的角度進行分類，顯示黨建具體內(nèi)容，有一定的合理性和內(nèi)在邏輯性；如果從法學(xué)的角度分類，則可以兼顧法的特征，如將黨內(nèi)法規(guī)分為程序法規(guī)和實體法規(guī)，其中程序法規(guī)包括黨組織立法程序的規(guī)定和黨組織活動程序的規(guī)定，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，《關(guān)于加強和改進村民工作委員會選舉工作的通知》；《公務(wù)員申訴規(guī)定》；實體法規(guī)主要指涉及黨員、黨組織權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定，如《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》，《公務(wù)員獎勵規(guī)定》等。也可以借鑒《立法法》對行政法規(guī)的劃分方式，以縱向制定法規(guī)的主體層級為標準，將黨內(nèi)法規(guī)分為中央黨內(nèi)法規(guī)、中央部門黨內(nèi)法規(guī)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定的地方黨內(nèi)法規(guī)。另外也可以黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的對象和內(nèi)容為標準進行分類，主要可分為三大類：

1.純粹以黨組織、黨員自身建設(shè)與活動為規(guī)范對象的黨內(nèi)法規(guī)，包括黨員、黨組織，黨建（包括思想建設(shè)、組織建設(shè)、隊伍建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)）類，如《關(guān)于共產(chǎn)黨員繳納黨費辦法的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計工作規(guī)定》、《關(guān)于推薦學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強行業(yè)系統(tǒng)基層黨建工作的意見》等。

2.以黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨管理國家事務(wù)和社會事務(wù)為內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，其特征是規(guī)范的對象不僅僅局限于黨員和黨組織的事務(wù)與活動，還涉及黨外的事務(wù)或活動，如《中國人民解放軍政治工作條例》、《關(guān)于進一步加強人民政協(xié)提案辦理工作的意見》、《關(guān)于進一步加強大學(xué)生村官工作的意見》、《關(guān)于進一步加強黨管人才工作的意見》、《國家特聘專家服務(wù)與管理辦法》等。其中涉及黨管理國家事務(wù)和社會事務(wù)為內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)立法，應(yīng)注意與已有法律、法規(guī)、規(guī)章的協(xié)調(diào)；微觀社會事務(wù)的具體管理層面，應(yīng)以法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范文件為主，黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)涉及過多，以免黨政不分，以黨代政。

3.反腐倡廉建設(shè)法規(guī)，這類法規(guī)因?qū)儆邳h行使執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的法規(guī)，因此可以歸為一類，如包括：《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》、《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》、《關(guān)于加強廉政風(fēng)險防控的指導(dǎo)意見》、《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》。

經(jīng)過分類梳理，發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)存在重復(fù)立法、內(nèi)容過于繁雜等缺陷，如《關(guān)于分類推進事業(yè)單位人事制度改革的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于進一步深化事業(yè)單位人事制度改革的意見》可以合并為一個法規(guī)，而《公務(wù)員錄用規(guī)定（試行）》、《公務(wù)員獎勵規(guī)定（試行）》等則與《公務(wù)員法》內(nèi)容重復(fù)，可以通過修改《公務(wù)員法》作出規(guī)定，無需由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定。研究還發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)涉及事務(wù)過于繁雜，因此建議側(cè)重黨的自身建設(shè)和黨的政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)等宏觀方面法規(guī)建設(shè)，避免因面面俱到而導(dǎo)致的黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)立法重復(fù)和沖突及與國家法律體系的沖突發(fā)生。另外，應(yīng)該加強反腐倡廉方面的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與完善，使此類法規(guī)合法、更具操作性。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的協(xié)調(diào)與銜接

作為國家法律體系的一部分，黨內(nèi)法規(guī)體系無疑豐富了國家法律體系。由于我國黨的法定領(lǐng)導(dǎo)地位，因此黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)定與國家法律的關(guān)系一直被誤讀，甚至有關(guān)于“黨大還是法大”的說法，質(zhì)疑黨在開展活動、行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的過程中，是否遵守了國家憲法和法律。之所以如此質(zhì)疑，無非是因為黨在開展活動、行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的過程中，始終強調(diào)首先應(yīng)遵守黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)定而不是國家法律；如此久而久之，使人們產(chǎn)生了一個錯覺，認為黨的活動與領(lǐng)導(dǎo)工作只需要遵守黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)定即可，而無需在乎法律的規(guī)定。如此錯覺忽略了一個事實，即我國憲法明文規(guī)定：一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各事業(yè)單位組織都必須遵守憲法和法律。黨章也明文規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，這里應(yīng)包括黨的立法活動、行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等行為在內(nèi)。黨的活動與工作不僅要遵守黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)定，而且要遵守國家憲法、法律的規(guī)定。因此針對“黨大還是法大”的質(zhì)疑，答案也是明確的，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。十八屆四中全會指出，黨內(nèi)規(guī)矩嚴于國家法律，針對的是黨的各級組織和黨員干部的自身建設(shè)與管理，講的是黨的紀律要求，因此才可以將不違法但嚴重違反社會主義道德的行為規(guī)定在《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中加以處分，但也要注意此類處分能夠遵循處分的種類和幅度不得超越法律底限的原則；而涉及國家事務(wù)和社會事務(wù)的治理，由于治理對象為被領(lǐng)導(dǎo)的國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各事業(yè)單位組織等，因此這些黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)定不得高于憲法和法律規(guī)定，應(yīng)與憲法、法律規(guī)定保持一致。需要注意的是，此類強調(diào)與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是一致的，因為我國黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史和人民的選擇，并在憲法中有明文規(guī)定。

2012年施行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》規(guī)定了兩種機制協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系，一種是通過黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的內(nèi)部備案審查來避免黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的沖突，一種是“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制”，具體應(yīng)遵循同級黨委與行政立法主體和對應(yīng)的權(quán)利機關(guān)間建立備案審查銜接聯(lián)動機制。另外，2013年施行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)與憲法、法律不一致的，“由中央責(zé)令改正或者予以撤銷”。

由此可見，黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的協(xié)調(diào)與銜接主要以黨組織內(nèi)部自我審查糾錯為主，黨組織與國家立法主體協(xié)商解決沖突為輔。

除了內(nèi)容上盡量避免沖突外，黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的銜接還包括執(zhí)法層面。如根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》及其實施細則規(guī)定，紀委可以對黨內(nèi)違紀案件進行查處，查處過程中紀委可調(diào)查、取證，這些步驟涉及被調(diào)查黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部的人身自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、陳述申辯權(quán)等基本權(quán)利，因此為了與法律順利銜接，可考慮此過程由法律規(guī)定具有司法權(quán)的國家機關(guān)如檢察機關(guān)等予以協(xié)助，以保證紀委執(zhí)法與法定機關(guān)在執(zhí)法上的銜接協(xié)調(diào)。

四、黨內(nèi)法規(guī)體系的完善

黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)，不僅要理順黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的關(guān)系，更要加強黨內(nèi)法規(guī)自身體系的建設(shè)與完善。其中關(guān)于黨員權(quán)利保障的立法、黨員干部選拔制度立法、黨內(nèi)選舉制度立法等亟待完善。

（一）黨員權(quán)利保障的立法

目前關(guān)于黨員權(quán)利保障主要規(guī)定在《黨章》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》中，涉及黨員的選舉與被選舉權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、建議權(quán)、檢舉揭發(fā)權(quán)、申訴權(quán)等實體權(quán)利，黨員權(quán)利的保障措施主要有實現(xiàn)權(quán)利的物質(zhì)保障和便利提供。需要注意的是，黨員首先是公民，因此黨員的權(quán)利不應(yīng)減損憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利；黨員的權(quán)利種類應(yīng)與憲法對公民權(quán)利的規(guī)定一致；而黨員的實體權(quán)利應(yīng)該有合理規(guī)范的程序制度予以保障。由于“在黨員實現(xiàn)權(quán)利的過程中，常常出現(xiàn)那種‘上有政策，下有對策、‘抽象肯定、具體否定的現(xiàn)象。這樣，就使得保障黨員權(quán)利的各項規(guī)章制度無形中被架空，不能落到實處，……因此，當(dāng)務(wù)之急，就是要不斷地制定和完善保障黨員權(quán)利的相關(guān)程序制度和措施” ；具體應(yīng)建立“未經(jīng)正當(dāng)程序，任何人和組織不得剝奪黨員的正當(dāng)權(quán)利”制度；建立黨員被黨紀處分后向上級黨委及組織申請復(fù)議的制度，和黨員權(quán)利被侵犯后有權(quán)獲得賠償?shù)闹贫鹊?。此外，隨著政治文明和政黨文明的進步，黨員權(quán)利保障制度術(shù)語的專業(yè)化、法律化也是立法過程中不可忽視的細節(jié)。

（二）黨員干部選拔制度立法

中共中央印發(fā)的2014年新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》是我國黨政干部選拔的主要制度依據(jù)。條例明確規(guī)定了干部選拔原則、條件和動議、民主推薦、考察、討論決定和任職程序等內(nèi)容。研究發(fā)現(xiàn)該條例多數(shù)內(nèi)容是我國選拔干部的程序規(guī)定，對于干部選拔應(yīng)具備的具體條件和標準卻沒有提及，如省市區(qū)及局主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)具備哪些政治業(yè)績和任職基礎(chǔ)，不應(yīng)存在哪些品德及管理瑕疵等都沒有規(guī)定。此種只有程序規(guī)定無實體標準規(guī)定相配套的干部選拔制度，放大了選拔過程中的自由裁量權(quán)，也為腐敗提供了機會?！爸贫阮A(yù)防腐敗理論認為，腐敗行為發(fā)生的最直接的原因是制度上的缺陷或漏洞，或稱腐敗機會。評價一項制度優(yōu)劣的標準主要是看該制度安排完善的程度或留有腐敗機會的多寡。” 從這個角度看，目前我國黨政干部選拔制度并不能說是最優(yōu)的制度。黨的十八屆四中全會提出依憲治國、依法治國的要求，因此依法選拔干部是題中應(yīng)有之義。在此背景下，只有選拔干部的程序規(guī)定，無選拔干部的實質(zhì)標準和具體條件，程序公正注定落空。所以，我國亟需出臺選拔干部的實體標準規(guī)定，與條例相配套，共同指導(dǎo)規(guī)范干部選拔，盡量壓縮干部選拔過程中的自由裁量權(quán)，保證從制度上減少干部選拔過程中人治的任性和腐敗的機會。

（三）黨內(nèi)選舉制度立法

目前我國黨內(nèi)選舉制度主要規(guī)定在1990年中央頒布的《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和1994年中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》中。內(nèi)容包括黨員代表名額的確定和分配、代表構(gòu)成比例、代表產(chǎn)生的程序、地方委員會委員的產(chǎn)生程序、常委會委員、書記、副書記產(chǎn)生程序、召開代表大會的呈報審批程序、選舉規(guī)則和代表大會議事規(guī)則等。研究表明，黨內(nèi)選舉制度在選舉實踐中暴露出的問題主要有：“候選人提名不能充分體現(xiàn)選舉人意志、黨代表結(jié)構(gòu)比例不科學(xué)、選舉程序不夠規(guī)范” 等。這些問題的存在表明，黨員選舉可能只是在完成上級黨委交給的任務(wù)，候選人往往是上級已經(jīng)指定好投放下級選舉的，而不是由下而上民主選舉的結(jié)果，導(dǎo)致選舉流于形式，因此不能保證黨內(nèi)選舉的公正，也無法保證黨內(nèi)優(yōu)秀人才脫穎而出，使黨內(nèi)選舉民主質(zhì)量大大降低，也降低了黨組織對黨員的向心力。因此，改革傳統(tǒng)的選舉模式，落實民主選舉制，使地方各個行業(yè)的人才流動途徑暢通，打破黨內(nèi)候選人實質(zhì)由領(lǐng)導(dǎo)指定、只能上不能下等慣例是關(guān)鍵。為此，在候選人的產(chǎn)生上，除組織推薦外，可以規(guī)定允許個人自薦，確立競爭性選舉機制，使不同層級、不同行業(yè)的人才有機會脫穎而出，同時可以允許利用網(wǎng)絡(luò)媒體公開選舉過程，加強對選舉的監(jiān)督，從程序制度上保證黨內(nèi)選舉的公正性和可信度，以展示黨的引領(lǐng)作用和先進性。

注釋：

毛澤東選集：第二卷.人民出版社.1991.156.

鄧小平文選：第二卷.人民出版社.1994.147.

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