文/ 姚邁新

廣州市“干凈整潔平安有序”治理行動(dòng)的策略及思考

文/ 姚邁新

近年來廣州市開始深入推進(jìn)“干凈整潔平安有序”的城市環(huán)境及面貌建設(shè)，這一城市治理行動(dòng)有助于城市外在形象的提升，開啟了廣州基層治理能力現(xiàn)代化的征程。未來廣州“干凈整潔平安有序”治理目標(biāo)的深化將從城市規(guī)劃、城市基層治理、城市政社互動(dòng)三個(gè)方面入手。

干凈整潔平安有序；城市環(huán)境治理；廣州市

自2014年底開始，廣州市開始深入推進(jìn)“干凈整潔平安有序”的城市環(huán)境及面貌建設(shè)，這是廣州邁向現(xiàn)代化、國際大都市進(jìn)程中的城市發(fā)展策略，也是提升廣州城市“軟實(shí)力”的重大舉措。廣州市不但要通過這一發(fā)展策略，將自身建設(shè)成“天更藍(lán)、水更清、路更通、房更靚、城更美”的宜居城市，而且要借助這一發(fā)展策略“筑巢引鳳”，增強(qiáng)廣州對(duì)更優(yōu)質(zhì)、更高層次的人才、金融、科研等高端要素的集聚能力，將廣州打造成國際航運(yùn)、物流、貿(mào)易中心和現(xiàn)代金融服務(wù)體系。從淺表的層次來看，“干凈整潔平安有序”的城市環(huán)境建設(shè)有助于城市外在形象的提升，有利于居民生產(chǎn)生活和營商環(huán)境的改善；而從更高層面來審視，廣州發(fā)起的這場(chǎng)城市治理行動(dòng)，既有利于社會(huì)發(fā)展，又有利于城市的改革創(chuàng)新，并再次開啟了廣州基層治理能力現(xiàn)代化的征程。

一、“干凈整潔平安有序”行動(dòng)——廣州基層治理創(chuàng)新案例

●海珠區(qū)：建立城市管理工作長效機(jī)制

廣州市海珠區(qū)在廣州市“干凈整潔平安有序”的城市環(huán)境創(chuàng)建工作中，努力探索創(chuàng)新執(zhí)法模式，將城市管理工作推向制度化、常態(tài)化和有效化。具體做法是采取“大綜合式”執(zhí)法，打造城市管理示范區(qū)。一方面，在海珠區(qū)一級(jí)層面設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，成立區(qū)城市管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將全區(qū)重大和專項(xiàng)城市管理和綜合執(zhí)法工作進(jìn)行統(tǒng)籌管理，形成相關(guān)部門之間信息互通、資源共享的工作合力，把區(qū)城管、公安、交通、環(huán)保、住建等各部門的力量進(jìn)行整合，使“大城管”工作格局基本形成，海珠區(qū)重點(diǎn)整治地區(qū)的環(huán)境得到很大改觀。另一方面，在街道這一層級(jí)，力推執(zhí)法重心下移，不僅在各街道成立了城市管理協(xié)調(diào)小組，還切實(shí)將人財(cái)物和制度措施真正向基層傾斜，對(duì)亂擺亂賣及臟亂差的城中村地帶進(jìn)行了綜合整治。在具體實(shí)施城市管理執(zhí)法的過程中，海珠區(qū)以城市管理工作長效機(jī)制的打造為基礎(chǔ)，采取了“警示執(zhí)法”“隔離執(zhí)法”“圍院執(zhí)法”和“柔性執(zhí)法”等措施化解執(zhí)法難題，較好地整頓了市容秩序。

●番禺區(qū)：創(chuàng)建“廣州市來穗人員服務(wù)管理示范區(qū)”

作為廣州市來穗人員和出租屋數(shù)量最多的區(qū)，“平安、有序”是番禺區(qū)城市管理服務(wù)工作的重點(diǎn)目標(biāo)。近年來，番禺區(qū)被列為“廣州市來穗人員服務(wù)管理示范區(qū)”，為實(shí)現(xiàn)示范區(qū)工作目標(biāo)，該區(qū)通過構(gòu)建協(xié)同共治體系、搭建信息共享平臺(tái)和強(qiáng)化人屋綜合管理，不斷優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)來穗人員與戶籍人口之間的相互融合。一是在制度設(shè)計(jì)方面，番禺區(qū)專門成立了區(qū)、鎮(zhèn)（街）來穗人員服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開聯(lián)席工作會(huì)議協(xié)調(diào)解決管理中出現(xiàn)的難點(diǎn)問題，形成了條塊結(jié)合、齊抓共管的工作格局。二是在管理措施方面，編織起來穗人員管理服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)，包括在239個(gè)居住來穗人員超過2000人的社區(qū)（村）建立工作站，在2339個(gè)雇用來穗人員30人以上的企業(yè)建立服務(wù)小組，與來穗人員流出地簽訂區(qū)域協(xié)作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)來穗人員服務(wù)管理的全覆蓋以屋管人，借助出租屋主行業(yè)協(xié)會(huì)，與物業(yè)管理協(xié)會(huì)及房地產(chǎn)中介協(xié)會(huì)的力量，及時(shí)更新采集和準(zhǔn)確掌握番禺區(qū)來穗人員信息，促進(jìn)來穗人員相關(guān)信息的互聯(lián)互通。在此基礎(chǔ)上，建立出租屋聯(lián)合整治常態(tài)化機(jī)制，對(duì)“重點(diǎn)戶”予以跟蹤管理，建立“黑名單”公示制度，對(duì)來穗人員絕對(duì)數(shù)量較高的鎮(zhèn)（街）和村（居）實(shí)施專項(xiàng)督導(dǎo)整治。三是在服務(wù)手段方面，采取“政府+社會(huì)”的積分管理模式，服務(wù)于出租屋主和承租的來穗人員，出租屋主和承租的來穗人員都可以憑積分兌換13個(gè)職能部門和相關(guān)企業(yè)的優(yōu)惠服務(wù)等。四是在政治待遇方面，通過構(gòu)建來穗人員黨團(tuán)服務(wù)管理體系，建立起多個(gè)來穗人員“金雁團(tuán)總支”和“兩新”（新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織）團(tuán)組織，而獲選“金雁之星”的優(yōu)秀來穗人員有優(yōu)先參加考核評(píng)先、參政議政的權(quán)利。

●從化區(qū)：著力創(chuàng)建“平安出租屋”示范點(diǎn)

在廣州市全面啟動(dòng)“干凈整潔平安有序”的創(chuàng)建活動(dòng)中，從化區(qū)按照“控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、合理引導(dǎo)、規(guī)范管理、做好服務(wù)”的整體思路，針對(duì)重點(diǎn)整治地區(qū)著力創(chuàng)建“平安出租屋”示范點(diǎn)，截至當(dāng)前，從化區(qū)已創(chuàng)建“平安出租屋”接近兩萬套，為全區(qū)人民營造了良好的人居環(huán)境。具體措施如下。一是建立重點(diǎn)整治地區(qū)創(chuàng)建“平安出租屋”工作機(jī)制。區(qū)內(nèi)各職能部門確定一名同志擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，專職負(fù)責(zé)示范點(diǎn)的創(chuàng)建工作；區(qū)來穗局每月召集相關(guān)單位召開創(chuàng)建工作例會(huì)，推進(jìn)創(chuàng)建工作；設(shè)立獎(jiǎng)懲制度明確工作責(zé)任，按工作進(jìn)度表切實(shí)促進(jìn)落實(shí)等等。二是借助示范點(diǎn)的影響力，以點(diǎn)帶面開展創(chuàng)建工作。自2015年開始，從化區(qū)先在江浦街海望村進(jìn)行“平安出租屋”示范點(diǎn)創(chuàng)建工作，通過各職能部門的聯(lián)合整治、高科技管理手段和社會(huì)化管理相結(jié)合，以及激勵(lì)機(jī)制的建立，探索建立示范點(diǎn)，形成了影響力。三是加強(qiáng)各方面的聯(lián)動(dòng)，全面推進(jìn)“平安出租屋”創(chuàng)建工作。具體包括部門聯(lián)動(dòng)，包括區(qū)來穗人員管理局與區(qū)國土局、公安分局及消防大隊(duì)等單位之間形成合力等；上下聯(lián)動(dòng)，在監(jiān)管水平上下功夫；專群聯(lián)動(dòng)，調(diào)動(dòng)出租屋業(yè)主自覺配合和參與平安創(chuàng)建的積極性。

二、“干凈整潔平安有序”行動(dòng)的指向——促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化

當(dāng)我們把廣州放在世界城市坐標(biāo)系中觀察，會(huì)發(fā)現(xiàn)廣州正處在從特大城市向超大城市過渡的過程之中，廣州的各種“城市病”比以往任何時(shí)候?qū)⒏佣嘁?，交通擁堵、垃圾圍城、治安水平面臨挑戰(zhàn)、來穗人員融合、文化缺失等等問題的大量出現(xiàn)，迫切地要求廣州市找到一個(gè)突破口，妥善處置城市化進(jìn)程中各種“城市病”，把廣州建設(shè)成為更宜居、更加適合創(chuàng)業(yè)興業(yè)的超大型城市。在現(xiàn)階段，廣州市以“干凈整潔平安有序”城市治理行動(dòng)為突破口，狠抓城市環(huán)境建設(shè)，意在促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和品質(zhì)化程度更高的城市。此外，廣州高度重視市場(chǎng)化法治化國際化營商環(huán)境的營造，“干凈整潔平安有序”城市治理行動(dòng)有利于增強(qiáng)廣州在多個(gè)方面的競(jìng)爭(zhēng)力，并以此吸引高級(jí)技術(shù)人員團(tuán)隊(duì)以及金融資本和相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入，建設(shè)更加美好的城市家園。

●順應(yīng)社會(huì)公眾的需求與期待，提供更加貼近民意的公共產(chǎn)品與服務(wù)

習(xí)近平總書記曾經(jīng)提出“平安是人民幸福安康的基本要求，是改革發(fā)展的基本前提”，創(chuàng)造良好優(yōu)美的城市環(huán)境，使城市社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)更為平安有序，成為了當(dāng)前新的歷史時(shí)期社會(huì)公眾關(guān)注的新議題。當(dāng)前，廣州城市社會(huì)公眾絕大多數(shù)已經(jīng)超越了生存和溫飽這個(gè)階段，進(jìn)而對(duì)城市環(huán)境的安全性和品質(zhì)化水平提出了更高的要求，“平安有序”目標(biāo)的提出，就是順應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)一種基礎(chǔ)民生的追求，而“干凈整潔”目標(biāo)的提出，則是為了營造一種社會(huì)公眾更加滿意的、更加有品質(zhì)的城市生產(chǎn)生活環(huán)境。能在多大程度上營造優(yōu)美環(huán)境、滿足民眾的平安訴求，實(shí)際上已經(jīng)成為衡量一個(gè)城市現(xiàn)代化治理水平的標(biāo)桿之一?！案蓛粽麧嵠桨灿行颉蹦繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)廣州城市的治理者來說，實(shí)際上是提供一種典型的公共產(chǎn)品，來高度回應(yīng)公眾對(duì)于“整潔”和“平安”的需求與期待，這是對(duì)民意的順應(yīng)，也是廣州在新的歷史時(shí)期安民共進(jìn)的治理策略選擇。

●抓住城市發(fā)展中的突出矛盾，從干凈行動(dòng)入手倒逼基層治理改革

分析廣州當(dāng)前的人口基本情況，2000年底，廣州的常住人口數(shù)量為693.96萬；2009年底，常住人口增至1025.83萬人；截止到2015年末，廣州市常住人口達(dá)到1350.11萬人，加上大量短期居留的來穗人員，廣州實(shí)際管理的人口數(shù)超過了1600萬，未來還將繼續(xù)增長，這是廣州城市發(fā)展的突出特征，即日益增長的城市人口與日漸滯后的城市管理水平之間存在著不相匹配的情況，基層治理水平有限導(dǎo)致私拉亂建、無證照經(jīng)營、餐館油煙噪聲擾民……等現(xiàn)象層出不窮，有必要在廣州發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期抓住城市發(fā)展的突出矛盾，選擇一個(gè)切實(shí)有效的突破口，倒逼基層治理改革，進(jìn)而把廣州建設(shè)成為一個(gè)宜業(yè)宜居的國家中心城市。創(chuàng)建“干凈整潔平安有序”城市環(huán)境，正是充當(dāng)了這一突破口，如上所述，廣州城市各區(qū)紛紛采取協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、創(chuàng)新工作機(jī)制、整治日?；炔呗院褪侄?，全方位進(jìn)行城市治理的改革創(chuàng)新，并由此開啟了基層治理能力現(xiàn)代化的探索，其中最基本的經(jīng)驗(yàn)是上下聯(lián)動(dòng)、疏堵結(jié)合、先易后難、循序漸進(jìn)、發(fā)動(dòng)基層、重心下移等等，特別是針對(duì)“管得著的看不見，看得見的管不著”這樣一對(duì)基層管理中的矛盾進(jìn)行管理方法和策略上的修正，并在治理城市臟亂差現(xiàn)象的過程中逐步探索與之相匹配的城市管理新體制。這些基本經(jīng)驗(yàn)將會(huì)在更大范圍內(nèi)得到復(fù)制推廣，從而切實(shí)解除廣州這座國家中心城市在發(fā)展進(jìn)程中遇到的掣肘。

●迎接城市化進(jìn)程加速的浪潮，提升城市的品質(zhì)化和競(jìng)爭(zhēng)力水平

如果我們進(jìn)行歷史回顧，不難發(fā)現(xiàn)，改革開放至今30多年時(shí)間實(shí)際上也是中國城市化進(jìn)程不斷加速的時(shí)段，這三十年中國所取得的城市化實(shí)踐成果正相當(dāng)于當(dāng)年西方發(fā)達(dá)國家城市化進(jìn)程200年所取得的成績，也就是說，西方發(fā)達(dá)國家發(fā)展200年的城市化歷程，中國只用了30年時(shí)間。未來20年內(nèi)我國城市人口所占比例還將進(jìn)一步提升，專家預(yù)計(jì)可能達(dá)到75%，將達(dá)到當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國家的城市化水平。城市化進(jìn)程加速所帶來的直接后果之一是，市場(chǎng)不斷擴(kuò)張、對(duì)投資者吸引力不斷增強(qiáng)，越來越多的國民在發(fā)展中享受到實(shí)惠，然而，如果城市管理水平跟不上城市化進(jìn)程加速的現(xiàn)實(shí)，那么城市可能就會(huì)跌入規(guī)劃混亂、環(huán)境臟亂差、營商環(huán)境落后等發(fā)展陷阱。順應(yīng)中國城市化進(jìn)程加速的浪潮，廣州市所推進(jìn)的“干凈整潔平安有序“城市治理行動(dòng)，正是看到了城市發(fā)展陷阱存在的可能性，要通過標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、品質(zhì)化的城市治理實(shí)踐，帶動(dòng)城市環(huán)境面貌的整體提升。例如，針對(duì)不斷進(jìn)入廣州的來穗人員，廣州要加強(qiáng)和推進(jìn)來穗人員的社會(huì)融合，最終實(shí)現(xiàn)他們?cè)趶V州的“經(jīng)濟(jì)立足、社會(huì)認(rèn)同、心理融入、文化共通”，使來穗人員樂于進(jìn)城務(wù)工，從而延長人口紅利，推進(jìn)廣州城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，并實(shí)現(xiàn)提升廣州城市品質(zhì)化和競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)。

三、深化廣州“干凈整潔平安有序”主要的思路

●規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式

依托制訂良好的城市規(guī)劃，通過城市規(guī)劃建設(shè)的引領(lǐng)，將城市家園建設(shè)得更科學(xué)、人性化和更加美麗。結(jié)合廣州的實(shí)際情況來看，廣州是一個(gè)超大規(guī)模的城市，空間發(fā)展相對(duì)有限，因此廣州的規(guī)劃建設(shè)不能“攤大餅”式地向外擴(kuò)張，而應(yīng)當(dāng)發(fā)掘城市隱藏的空間資源，注重往精細(xì)化方向發(fā)展，例如可以盤活現(xiàn)有的“三舊”資源，采用微改造的方式，更加迅速地實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境改善，真正釋放出城市建設(shè)的新空間。此外，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐，在廣州城市規(guī)劃建設(shè)中，必須要注重打造產(chǎn)業(yè)特色鮮明、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的特色小鎮(zhèn)，未來人文特色鮮明的特色小鎮(zhèn)的建設(shè)將為廣州“干凈整潔平安有序”治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)添光增彩。另外，在實(shí)現(xiàn)“干凈整潔平安有序”治理目標(biāo)的推動(dòng)下，廣州未來設(shè)計(jì)的大交通綜合樞紐，將讓華南地區(qū)及全國全世界的物流、人才流和信息流有可能匯集在一起，為三大戰(zhàn)略樞紐（國際航運(yùn)樞紐、國際航空樞紐和國際科技創(chuàng)新樞紐）做好物質(zhì)的支撐，進(jìn)而增強(qiáng)廣州對(duì)外互聯(lián)互通的能力。

●抓住矛盾，優(yōu)化城市基層治理

當(dāng)前廣州在實(shí)現(xiàn)“干凈整潔平安有序”治理目標(biāo)的進(jìn)程之中，遇到的最為核心的矛盾之一是城市基層治理力量不足、效果不佳。由于基層治理滯后于城市發(fā)展的速度，使得部分地區(qū)的城市環(huán)境和城市面貌難以躍上新臺(tái)階。因此，要針對(duì)廣州具體地區(qū)在社會(huì)管理方面存在的實(shí)際矛盾，提升城市管理效果。以白云區(qū)西北部石井街馬崗村為例，該地區(qū)密集的出租屋內(nèi)常年居住著5萬多名外來人員，是典型的“城中村”。2014年11月，廣州市將該地區(qū)列為社會(huì)管理重點(diǎn)整治地區(qū)，之后陸續(xù)采取了一系列改善人居環(huán)境的措施，例如清除當(dāng)街亂搭建、整頓批發(fā)市場(chǎng)、整頓道路和衛(wèi)生等等，通過人力、物力和財(cái)力向基層的下移，該地區(qū)環(huán)境得到了切實(shí)的改善，并成立了馬崗村出租屋管理公司，即采取政府引導(dǎo)、出租屋自愿、社會(huì)企業(yè)參與的連片集中管理模式，使得城市管理效果得到了很大的提升。因此可見，“干凈整潔平安有序”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要求更多的人財(cái)物沉到基層社區(qū)，采取各種創(chuàng)新的措施和手段，并建立起靈活的管理機(jī)制，抓住城市社區(qū)中存在的突出矛盾，堅(jiān)持具體情況具體對(duì)待，“一社區(qū)一措施”，將有利于城市環(huán)境改善的種種弊端去除，把矛盾化解在最基層。

●問計(jì)于民，增強(qiáng)城市政社互動(dòng)

廣州創(chuàng)建“干凈整潔平安有序”的城市環(huán)境，需要及時(shí)了解基層社區(qū)動(dòng)態(tài)多變的實(shí)際情況，并采取相應(yīng)治理策略，而最為了解和掌握基層社區(qū)城市環(huán)境的人群是當(dāng)?shù)孛癖姡虼藛栍?jì)于民、與民眾進(jìn)行密切的互動(dòng)，顯得猶為重要。以廣州為例，在2014年廣州市召開的城市管理工作會(huì)議上，廣州市城管部門曬出了2015年的城市管理工作計(jì)劃，并在城管委官方網(wǎng)站上發(fā)出通告，向社會(huì)各界公開征求2015年城市管理工作的意見，公開提出的問題包括：“垃圾分類如何做到更加有效的源頭減量？違法建設(shè)查控怎樣才能既高效又見實(shí)效？流動(dòng)商販治理如何兼顧小販的生存權(quán)和城市的秩序維護(hù)？”等等，希望社區(qū)群眾能夠就改善城市管理工作提出寶貴意見。在廣州，說到城市環(huán)境治理問題，離不開對(duì)2012年啟動(dòng)的同德圍整治模式的討論，2012年以前，同德圍地區(qū)交通擁堵，看病難、上學(xué)難等問題積壓多年，亟待治理，廣州市政府決定啟動(dòng)同德圍綜合整治，并先后實(shí)施“9+1”重點(diǎn)工程和“1+9”重點(diǎn)項(xiàng)目。而推動(dòng)這一片區(qū)綜合整治的新的城市治理機(jī)制也隨之成型，即同德圍整治模式——由人大代表、政協(xié)委員、居民代表、企業(yè)代表、媒體人士共同組成同德圍整治工作公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)，承擔(dān)收集民意、協(xié)調(diào)矛盾、過程監(jiān)督、工作評(píng)價(jià)等職責(zé)，確保整治工作“問需于民、問政于民、問計(jì)于民”，居民由城市管理的被動(dòng)參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄卫淼闹鲃?dòng)介入者。這一模式極大地改善了該地區(qū)的城市環(huán)境和城市面貌，也充分說明了城市治理不能單純依靠政府的力量，而是需要多方協(xié)力，政社互動(dòng)，只有這樣，才有可能真正推動(dòng)“干凈整潔平安有序”中間目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為廣州創(chuàng)建國家中心城市打牢基礎(chǔ)。

責(zé)任編輯解梅娟

F299．2

10．13784/j．cnki．22-1299 /d．2017．04．011

姚邁新，廣州行政學(xué)院文獻(xiàn)信息研究中心副教授，中山大學(xué)行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向：公共管理與公共部門人力資源管理。