楊延冰

摘 要：經(jīng)濟(jì)政策的公正性是保證經(jīng)濟(jì)政策有效運(yùn)行的前提。最低生活保障政策是一項(xiàng)重要的政治和經(jīng)濟(jì)政策，在最低生活保障政策運(yùn)行中，政策客體參與最低生活保障政策能力的強(qiáng)弱，決定著政策的實(shí)際效果，影響著政策公正倫理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以政策客體參與能力為中心，從政策客體價(jià)值需求、政策客體價(jià)值表達(dá)、政策客體價(jià)值綜合、政策客體價(jià)值實(shí)現(xiàn)等多層面，分析政策客體參與農(nóng)村最低生活保障政策的互動(dòng)模式的方式與路徑，引導(dǎo)政策客體理性有序參與公共政策過程，促進(jìn)農(nóng)村最低生活保障政策公正目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)倫理；農(nóng)村最低生活保障政策；政策客體；政策參與

中圖分類號：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）19-0037-03

經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)制度只有在相對穩(wěn)定安全、比較完善的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中才能夠發(fā)揮作用[1]。農(nóng)村最低生活保障制度以及作為制度安排的政策，是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)制度或經(jīng)濟(jì)政策。在運(yùn)行中，政策主體與政策客體的互動(dòng)、配合與協(xié)調(diào)，影響著政策運(yùn)行的方向。兩者之間相互影響、相互作用，使得政策能夠合理完整地運(yùn)行。在農(nóng)村最低生活保障政策中，政策客體作為農(nóng)村最低生活保障政策中的目標(biāo)群體，是最為重要的利益相關(guān)者與政策接受者。從經(jīng)濟(jì)倫理的視角，探討低保政策運(yùn)行中政策客體參與的新路徑、新方式，不僅是保證農(nóng)村最低生活保障政策合理有效執(zhí)行的前提條件，也是符合十八大提出的逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，保證城鄉(xiāng)居民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利的需要。

一、政策客體的有效參與是農(nóng)村最低生活保障政策合理運(yùn)行的應(yīng)有之義

最低生活保障政策作為一項(xiàng)重要的政治和經(jīng)濟(jì)政策，在農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，政策執(zhí)行過程所帶來的問題日益增多。一方面與政策主體制定和執(zhí)行過程有關(guān)；另一方面政策客體的參與不足，自身缺乏合理的角色定位，也影響到政策的執(zhí)行成效。可以說，政策客體參與最低生活保障政策能力的強(qiáng)弱，決定著參與決策的實(shí)際效果，影響著經(jīng)濟(jì)政策公正倫理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。史密斯（T.B.Smith）是最早研究政策執(zhí)行因素的學(xué)者之一。他認(rèn)為，在政策過程模型中，理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境，是四個(gè)至關(guān)重要的影響因素[2]。農(nóng)村最低生活保障政策中的政策客體是指在低保政策運(yùn)行過程中其政策價(jià)值目標(biāo)、政策利益、政策價(jià)值行為等方面直接涉及到的目標(biāo)群體。

在農(nóng)村低保政策運(yùn)行過程中，不僅是單方面行為，而是各種主體參與的博弈。在這一過程中，不同的政策利益主體為了各自利益最大化而在低保政策制定、政策運(yùn)行、政策監(jiān)控、政策評估等各個(gè)環(huán)節(jié)中展開博弈。政策客體基于自身的需求，一方面，作為政策目標(biāo)的客體，進(jìn)行政策參與；另一方面，政策客體在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中作為獨(dú)立的利益主體表達(dá)自己的利益訴求。政策客體參與的過程，不僅是參與政策實(shí)施過程，也是與政策主體之間進(jìn)行博弈的過程。通過向政策主體表達(dá)利益訴求，進(jìn)行一定的利益競?cè)『驼邊⑴c，達(dá)到一定的利益實(shí)現(xiàn)程度。

在農(nóng)村低保政策實(shí)施過程中，不僅應(yīng)該考慮到政策的物質(zhì)利益分配，更應(yīng)該考慮到政策價(jià)值的權(quán)威性分配[3]。在關(guān)注公共政策分配的研究方面，后行為主義政治學(xué)家戴維·伊斯頓做出了貢獻(xiàn)。他在政治系統(tǒng)分析理論中認(rèn)為“公共政策就是對全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配?！盵4]這個(gè)觀點(diǎn)引發(fā)了學(xué)術(shù)界關(guān)于公共政策價(jià)值的思考。根據(jù)他的理解，價(jià)值不僅包含了資金、實(shí)物等物質(zhì)利益方面的價(jià)值，還包括權(quán)力、榮譽(yù)和服務(wù)等精神利益方面的價(jià)值。在公共政策運(yùn)行中，其價(jià)值的分配功能不僅涉及政策主體的價(jià)值分配，同時(shí)還涉及到政策客體的價(jià)值分配。由此，政策主體與政策客體之間相互影響、相互制約，構(gòu)成了政策環(huán)境下的公共政策從制定、運(yùn)行到實(shí)施的全過程。政策客體作為公共政策最重要的目標(biāo)群體，也是最重要的價(jià)值分配的相關(guān)者和接受者。因此，探討政策客體參與的新路徑與新方式，對于政策的合理健康運(yùn)行，有著重要意義。

二、農(nóng)村最低生活保障政策中政策客體參與的式微

政策運(yùn)行中由于政策客體在價(jià)值需求、利益表達(dá)、利益競?cè)?、政策參與等方面的不足，影響到農(nóng)村低保政策的合理運(yùn)行，并由此產(chǎn)生了一系列的問題。

（一）政策客體的政策價(jià)值需求難以實(shí)現(xiàn)

政策客體在低保政策運(yùn)行中，是政策的目標(biāo)群體。但是，政策客體在這一過程中獲得信息的不對稱成為普遍存在的客觀問題。尤其在農(nóng)村低保政策執(zhí)行中，政策客體的知情權(quán)尚且不能夠得到有效保障。一些政策主體出于自身的利益需求或者受到某些利益群體的干預(yù)，一些政策主體不愿公開農(nóng)村政策的詳細(xì)信息或者只送達(dá)到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，且執(zhí)行政策過程中習(xí)慣于暗箱操作和利用權(quán)勢操控信息，不能夠完全做到政務(wù)公開。根據(jù)課題組在陜西省南部漢中市民政局的調(diào)研，農(nóng)村社會(huì)保障資格認(rèn)定中對于政策對象的資格認(rèn)定主要是“以評議為主、測算為輔”的方式，存在一定的主觀隨意性和局限性。操作中，如果遇到家庭人均純收入在保障標(biāo)準(zhǔn)邊緣的情況，則保障資格的認(rèn)定往往會(huì)難以把握，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一。

（二）政策客體政策利益表達(dá)機(jī)制有限

政策客體參與的成功與否取決于其在與政策主體博弈中能夠有效表達(dá)其利益訴求，以及政策主體對其利益訴求的認(rèn)可程度。在農(nóng)村低保政策運(yùn)行中，政策客體與政策主體之間難免會(huì)發(fā)生矛盾與沖突，而有效的政策利益表達(dá)機(jī)制就成為保證政策客體有效參與的重要條件。盡管通過村民委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)可以影響到政策過程，但由于種種原因，這種代理型農(nóng)民參與機(jī)制往往會(huì)顯得參政、議政不足。政策客體缺乏制度化的政策利益表達(dá)路徑和方式，成為制約政策客體參與低保政策過程的主要因素。據(jù)甘肅省的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村居民中對于農(nóng)村最低保障制度的認(rèn)知狀況是：完全了解低保制度的占調(diào)查總數(shù)20%，家中有人參與的占調(diào)查總數(shù)的15%，知道一點(diǎn)兒的占調(diào)查總數(shù)57%，從未聽過的占調(diào)查總數(shù)8%[5]。

（三） 政策客體參與利益競?cè)〉幕A(chǔ)薄弱

目前農(nóng)村低保的主要執(zhí)行主體依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。當(dāng)政策執(zhí)行中出現(xiàn)不符合實(shí)際情況時(shí)，政策客體對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級很難發(fā)生直接影響，政策客體的參與主要集中于村一級。由于其參與的層級較低，難以對低保政策產(chǎn)生影響，對于政策在自上而下過程中的政策變形，很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。盡管近年來一些政策客體對于自身在政策執(zhí)行中的主體地位有了一定的認(rèn)識，希望能夠有所作為，但是實(shí)際參與能力的低下造成其在政策中處于被動(dòng)的地位。根據(jù)甘肅省農(nóng)村低保對象的界定標(biāo)準(zhǔn)方面的調(diào)查顯示，權(quán)力主體或政府部門確定的占49%，由自己申請的占24%，而民主推薦的則占總調(diào)查人數(shù)的6%，其他對政策標(biāo)準(zhǔn)不清楚[6]。這說明，目前農(nóng)村低保對象的界定標(biāo)準(zhǔn)模糊，在政策客體的認(rèn)定上仍然有失公平。

（四）政策客體非制度化參與途徑有擴(kuò)大的趨勢

我國農(nóng)村在低保制度的立法方面仍然不夠完善。目前，尚沒有出臺(tái)有關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的全國性法律法規(guī)，主要是行政法規(guī)和地方性法規(guī)，這就使得農(nóng)村低保政策缺乏全局性的指導(dǎo)[7]?，F(xiàn)實(shí)中，政策客體一方面參與意識不斷加強(qiáng)，另一方面法律知識欠缺。加之我國司法體系本身的不完善，使得農(nóng)村低保政策運(yùn)行、實(shí)施過程中存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況，而訴諸法律卻需要政策客體付出高昂的代價(jià)。因此，近年來，農(nóng)村低保政策中出現(xiàn)各種群體之間的利益矛盾與糾紛日益增長，政策參與的制度化途徑不能夠滿足政策客體的需求，使得政策客體的正當(dāng)利益訴求難以獲得合法的解決，這些問題成為一些政策客體尋求非制度參與途徑并從而導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中不穩(wěn)定的主要根源。

（五）政策客體參與政策決策的效能有限

村民委員會(huì)作為政策客體參與政策的自治組織，是連接政策主體與政策客體之間的重要環(huán)節(jié)。政策客體參與低保政策過程本身也是其接受與配合政策順利執(zhí)行的過程。通過有效的參與，政策主體可以了解到政策的制定與執(zhí)行的全過程。但是，現(xiàn)實(shí)中，政策客體很多時(shí)候的參政意愿，很大程度上受到宗族、家族、私人關(guān)系等農(nóng)村社會(huì)群體的干擾，政策客體實(shí)踐中習(xí)慣于通過政策體系中的個(gè)人力量而非社會(huì)組織之間的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效的政策參與。這些問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，監(jiān)督機(jī)制的缺乏。由于基層缺乏專業(yè)的低保人員，造成信息不對稱，在低保工作中的騙保、漏保、錯(cuò)保以及人情保，影響到政策的健康運(yùn)行。另一方面，退出機(jī)制的不完善。農(nóng)村低保收入核定困難，動(dòng)態(tài)監(jiān)測滯后，造成一部人對于低保制度的“依賴”，不愿放棄低保待遇。

三、經(jīng)濟(jì)倫理視域下政策客體參與農(nóng)村最低生活保障政策的路徑選擇

（一）樹立公正、合理的經(jīng)濟(jì)倫理目標(biāo)，關(guān)注政策客體價(jià)值需求

政策客體將各自的政策需求得到合理的滿足是經(jīng)濟(jì)政策制定的首要目標(biāo)。市場作為配置社會(huì)資源的主要方式，正在促使政策客體參與意識的覺醒。關(guān)注各種不同政策客體的利益訴求，協(xié)調(diào)利益矛盾，使政策客體的價(jià)值需求獲得實(shí)現(xiàn)，即是低保政策本身的要求，也是實(shí)施低保政策所期望的政策價(jià)值實(shí)現(xiàn)結(jié)果。在這一過程中，應(yīng)當(dāng)注重政策的整體性和公共性。低保政策即是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，同時(shí)也是一項(xiàng)重要的公共政策，在有效維護(hù)、增進(jìn)政策客體利益的同時(shí)，政策主體出于“經(jīng)濟(jì)人”的特征，也會(huì)有自身的價(jià)值利益追求[6]。如權(quán)力、地位、金錢、特權(quán)等。因此，如何將政策主體的合理利益整合到政策中，防止政策主體不合理的利益侵蝕、避免影響到政策的公共性的發(fā)揮，我國目前正在逐漸通過實(shí)行公開聽證制度、民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)宣傳等方式，來完善政策客體的利益表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)低保政策公平、公正的價(jià)值追求。

（二）進(jìn)行有效的價(jià)值整合，構(gòu)建科學(xué)的價(jià)值分配與平衡機(jī)制

所謂價(jià)值整合，就是不同層次、不同價(jià)值趨向的政策客體為了實(shí)現(xiàn)一定的價(jià)值目標(biāo)，將彼此矛盾進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，使之成為一個(gè)具有一致價(jià)值追求的整體[8]。而價(jià)值整合的過程，并非簡單的平衡各政策客體的差距，而是在承認(rèn)各政策客體存在合理性的同時(shí)，充分發(fā)揮公權(quán)力的調(diào)控功能，保證符合條件的政策客體能共享改革發(fā)展成果，從低保政策中獲益?，F(xiàn)實(shí)中，必須構(gòu)建公平、正義的權(quán)力分配和制約機(jī)制，解決社會(huì)機(jī)會(huì)均等與政策客體自身能力不均衡之間的矛盾，充分保證農(nóng)村最低生活保障政策公共性的實(shí)現(xiàn)。

（三）規(guī)范政策客體參與的組織機(jī)制，提升政策保障的組織化水平

規(guī)范政策客體的參與機(jī)制就是指在政策基礎(chǔ)上，使政策客體尤其是低保政策中的邊緣群體的利益訴求也能夠得到關(guān)注甚至滿足。為了更好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)政策客體的有效參與，一方面，可以通過制度化的渠道讓政策客體提出自己的需求。另一方面，可以引入政策代理人機(jī)制，為政策客體的政策價(jià)值需求開展政策辯論，提供政策咨詢，將分散的個(gè)體需求聚合為一致明確的組織意見，進(jìn)行協(xié)商。同時(shí)，在這一過程中，必須規(guī)范政策主體的表達(dá)方式，保護(hù)合法的方式，更多保護(hù)農(nóng)村政策弱勢群體，使他們的訴求獲得更多的關(guān)注。

（四）改善政策環(huán)境，保障政策科學(xué)運(yùn)行

政策環(huán)境包括低保政策運(yùn)行中的硬環(huán)境和軟環(huán)境兩個(gè)方面。硬環(huán)境包括政策實(shí)施過程中所需要的人員、資金、技術(shù)手段等條件，為政策運(yùn)行提供有力的保障。軟環(huán)境包括政策條件是否能夠傳遞到政策客體內(nèi)心，并主動(dòng)提升政策客體對于政策主體的信任，在政策的宣傳、組織、運(yùn)行、監(jiān)督、實(shí)施等環(huán)節(jié)中均能夠保證政策能夠科學(xué)合理運(yùn)行。同時(shí)，政策環(huán)境的優(yōu)化不僅依賴于政策主體的推動(dòng)，同時(shí)也需要政策客體的主動(dòng)參與和實(shí)踐。近年來，在農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)中，由于農(nóng)村社會(huì)矛盾的日益多元化，政策客體間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)檎呖腕w與政策主體、政策客體與農(nóng)村社會(huì)組織的矛盾。這些矛盾不僅影響到農(nóng)村低保政策的順利實(shí)施，對政策環(huán)境也具有潛在的危害。因此，在農(nóng)村低保政策運(yùn)行中，應(yīng)該將政策矛盾化解在農(nóng)村基層，降低農(nóng)村低保政策執(zhí)行產(chǎn)生的消極影響，以便為農(nóng)村低保政策執(zhí)行創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

總之，最低生活保障政策只有保障政策價(jià)值公平才會(huì)顯示出政策活力。在經(jīng)濟(jì)倫理視域下，對于政策客體參與農(nóng)村低保政策的過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)過程分析，在多種利益群體的不同價(jià)值追求中有效保障政策客體的合理有序參與，平衡政策主體和政策客體之間的相互關(guān)系，成為經(jīng)濟(jì)倫理視域下低保政策需要深入研究的一項(xiàng)課題。

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[責(zé)任編輯 吳高君]