徐晏卓

英國公投做出的脫歐決定正在對歐洲乃至全球安全防務產生深遠影響。在英國進行的民調顯示，支持脫歐的民眾和政治家更多是出于在經濟、主權和移民問題上的考量，安全防務政策并不是他們主張脫歐的主要驅動因素。然而，隨著脫歐談判具體問題浮出水面，脫歐公投對英國和整個歐盟地區(qū)安全防務的潛在影響成為歐洲政客們辯論的焦點之一。

鑒于脫歐談判時間表在2017年3月剛剛確定，雙方在談判中的預期和對未來脫歐完成后新的安全防務關系遠沒有明確的指向。且在談判過程中亦缺乏正規(guī)機制可循，談判的最終結果不僅取決于雙方的權衡與妥協(xié)，外部局勢和一些突發(fā)事件也很可能改變最終協(xié)議的內容。因此，英國脫歐使本已處于高度不確定環(huán)境中的歐安防務更顯不確定。

首先，脫歐或導致歐洲情報共享和跨國拘捕機制失靈，對地區(qū)安全的沖擊將遠超對集體防務的影響。

2017年6月19日，英國與歐盟方面的脫歐談判在比利時布魯塞爾歐盟總部正式啟動，英國脫歐事務大臣戴維斯與歐盟首席英國脫歐談判代表巴尼耶舉行會談。

國家是國防事務的主體，國際防務往往通過政府間的合作進行，而不是由超國家層面的機構負責。且與北約相比，歐盟本身就不是一個防務主體，正是認識到這一點，英國長期對歐盟共同防務建設持反對立場。因此，相比英國和歐盟聯(lián)合防務，脫歐對網絡安全、安全信息共享、反恐、跨國犯罪追鋪等與民眾日常生活聯(lián)系更緊密的安全事務沖擊更大。

英國是歐盟整體安全網絡中的重要力量。每年英國向歐盟政府間反恐合作項目提供總計超過20億英鎊的經濟支持，同時也為歐盟應對恐怖主義威脅、跨國犯罪、網絡安全威脅以及軍事科技等研究提供大量經濟和智力支撐。英國脫歐后，歐盟勢必失去一個主要的安全資金來源，在安全能力建設方面將面臨更大經濟壓力。

歐洲國家遭受恐怖襲擊的威脅日趨嚴重，安全情報共享是其打擊恐怖主義和跨國犯罪的主要信息來源。據(jù)報道，2016年歐洲國家間情報分享量增加了10倍，而英國又恰恰是使用歐洲刑警組織反恐數(shù)據(jù)庫最多的三個歐盟成員國之一。僅2016年一年英國就向申根信息系統(tǒng)發(fā)起5.14億次使用申請，是意大利使用該數(shù)據(jù)庫次數(shù)的三倍，也遠超德國。一旦英國脫歐，歐盟有權不再與英國合作，雙方情報共享機制面臨失靈，英國離開歐洲刑警組織和退出“歐洲拘捕令”安排后開展以歐洲國家為主要合作對象的跨國協(xié)同調查和拘捕也將變得孤立無援，這勢必增加歐洲應對恐怖主義等跨國家安全問題的難度。因此，在脫歐談判過程中，英國和歐盟成員國需要重新確定安全合作模式，特別是如何保持和加強英國與歐盟成員國的雙邊安全合作，以應對恐怖主義、犯罪集團和網絡等跨國安全威脅。

其次，英國在關鍵時間節(jié)點選擇脫歐，勢將加劇歐洲內部分歧，削弱歐盟自主防務合作升級的動力。

在英國脫歐公投前，歐洲國家已然面臨重大安全風險，包括歐盟國家對俄羅斯的安全疑慮、恐怖主義、移民危機、中東戰(zhàn)局等，歐盟成員國為應對這些風險提出的集體措施包括：歐洲議會批準投入2500萬歐元用于軍事研究，建立歐盟共同邊境部隊，授權提升歐洲刑警組織的“反恐”能力，等等。在這些雄心勃勃的計劃尚處在醞釀中的關鍵時點，英國選擇脫歐，不僅將減少英國對這些規(guī)劃資金、人力和技術等方面的支持，更會阻礙歐盟未來安全機制的升級，增加不確定性，削弱歐盟成員國進一步深化彼此安全合作、把歐盟建設成兼具軍事合作主體的區(qū)域組織的信心。受英國脫歐沖擊，歐盟成員國可能更加不愿在集體安全防務方面增大投入。一個“嘴軟腿細”的歐盟也將更難以與美國在安全防務議題上分庭抗禮。

盡管有評論認為英國曾反對歐盟建立安全共同體，其脫歐對歐盟集體安全發(fā)展未必是負向影響，但需要指出的是，英國不是歐盟唯一障礙，其他成員國之間的分歧只是暫時被脫歐事件掩蓋。從長期來看，英國完成脫歐后，由于包括兩個最大成員國德國、法國在內的27個成員國擁有不同的戰(zhàn)略優(yōu)先、安全威脅、經濟水平和軍事基礎，相比雙邊安全防務合作，歐盟成員國之間的集體安全合作仍面臨巨大困難。

第三，歐洲安全防務的側重點將面臨調整和分化。

一直以來，英國對歐洲安全和自身安全重心的界點存在偏差。在歐安事務中，英國強烈譴責俄羅斯在烏克蘭的軍事行動，強調俄對巴爾干地區(qū)的威脅，主張擴大對俄制裁。而審視自身對外安全關系時，英國強調其主要安全利益集中在中東、亞太、印度洋地區(qū)。英國脫歐將加劇歐洲國家在安全問題上的分歧。南歐成員國對俄羅斯帶來的地緣安全威脅感并不大，其安全關切重心更多集中在移民危機和恐怖主義威脅上。而與英國存在歷史問題的愛爾蘭則面臨來自英國的安全和邊界壓力，與英國海外領土接壤的西班牙和塞浦路斯同樣擔心英國脫歐對本國邊界造成的安全風險。只有波蘭和巴爾干國家繼續(xù)將安全重心放在原有歐盟集體領土防務上。在全球范圍內，相比英國，歐盟在亞太和印度洋的安全防務利益較小。脫歐后，歐盟對亞太地區(qū)的領土爭端關注度將進一步下降。鑒于歐陸主要大國法國和西班牙在非洲有重要利益，歐盟的全球觸角也可能由東向南有所轉移。

第四，英國脫歐對非歐盟國家也將產生一定連鎖影響。

英國脫歐并不會對歐盟以外英國主要的安全防務關系造成太大影響，但脫歐后，英國在多邊機構中的政治、經濟和軍事資源投入將有所調整，其戰(zhàn)略角色也會產生變化。與之相對，歐盟和英國的外部安全伙伴將會通過分別與歐盟和英國加強雙邊合作或者在歐盟當中尋找英國的替代者等方式，尋求降低英國脫歐對本國安全利益的影響。英國長期以來在美國與歐盟成員國之間充當?shù)奈有巧珜⒉粡痛嬖?，很可能把更多的安全資源投入北約和雙邊伙伴合作當中。短期內，為了彰顯其脫歐后在區(qū)域和全球安全事務中的作用，抵消脫歐帶來的影響力下降，英國將會更加積極地與歐洲以外國家建立新的貿易和安全合作關系，確保其與亞太地區(qū)、印度洋地區(qū)和與其他經濟體之間的交通通道安全，這將促使英國與美國開展更為緊密的雙邊安全合作，同時也意味著英國在美國面前更加缺乏可談判的籌碼。

對中國而言，由于英國脫歐后受限于北愛爾蘭和蘇格蘭的內治問題，其可投入到全球安全的資源有限，因此盡管英國有積極投入亞太地區(qū)的意愿，但更多只能步美國后塵，并不會對我國在亞太和印度洋的安全利益造成太直接的影響。但與前任卡梅倫不同，特雷莎·梅首相對中國的海外投資持懷疑態(tài)度，擔心中國基礎設施建設投資可能危及東道國國家安全。值得我們注意的是，脫歐后的英國將更缺乏與美國在地緣政治問題上相制衡的能力，因此很難對中國采取比卡梅倫時代更為開明的政策。

從中國方面來看，脫歐后的英國影響力顯然不如整個歐盟，中國在歐洲的重心需要調整。近期，中德關系的改善和提升使德國成為中國在歐盟內部最可能替代英國的安全合作伙伴。6月13日，首次中德高級別安全對話在北京舉行，兩國確認在反恐以及打擊跨國犯罪、有組織犯罪等領域存在廣泛的合作空間。

總之，歐盟內部成員國對英國脫歐存在兩難選擇，而不同國家之間安全防務優(yōu)先順序的不同更加劇了選擇的復雜性。一方面，歐盟國家希望采取強硬政策懾止其他國家步英國后塵;另一方面，從實用主義角度出發(fā)，這些國家又不可能摒棄英國這個重要的安全防務伙伴。對于歐盟以外國家，英國脫歐對其安全防務造成的影響不大，需要解決的問題是重新配置其與英國和歐盟國家的雙邊合作，在英國與歐盟之間重新確立平衡點。

（作者為國際政治與金融安全智庫特約研究員、中國社科院世界經濟與政治研究所助理研究員）