潘斌

摘要：中國地方政府在城市建設過程中扮演著重要角色，而目前我國的政府面臨著向服務型政府轉型的挑戰(zhàn)。為了適應新的歷史時期城市轉型的需求，上海工業(yè)園區(qū)面臨著功能、產業(yè)轉型和空間更新的需求。探討在服務型政府的架構下，地方政府如何通過提供制度性和經濟性公共服務，實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)的更新轉型。具體來講，上海地方政府圍繞發(fā)展“服務經濟”的戰(zhàn)略目標，出臺了針對性的產業(yè)轉型升級支持政策，為工業(yè)園區(qū)的更新轉型提供制度性公共服務。另外，通過市政府和區(qū)縣政府的組織，對存量工業(yè)用地進行再開發(fā)，為工業(yè)園區(qū)的更新轉型提供經濟性公共服務。研究表明，以提供公共服務為核心的服務型政府能夠為工業(yè)園區(qū)的更新轉型提供更為合理和有效的手段。

在中國，城市的發(fā)展和建設過程離不開地方政府的推動，這與具有中國特色的地方政府主導型市場經濟是相關的。但是，另一方面，地方政府主導城市建設的弊端也日益凸顯，不僅扭曲了正常的市場機制，而且還沖擊了政府的公共服務本職，使得城市無序蔓延。因此，1990年代末期開始，我國提出了政府職能轉型的口號。政府轉型并不是抹殺地方政府推動城市經濟發(fā)展的積極意義。相反，在現(xiàn)有的體制架構下，地方政府在很長一段時間內都是城市經濟建設的實際執(zhí)行者。但是，地方政府如何做好服務型政府呢？本文主要是探討在服務型政府的架構下，地方政府如何通過提供制度性公共服務和經濟性公共服務，巧妙地發(fā)揮政策工具的市場杠桿效應，實現(xiàn)上海工業(yè)園區(qū)的更新轉型。

一、政府轉型視角的界定

世界銀行曾經強調過市場經濟發(fā)展過程中政府導向的重要性：“一個國家需要市場經濟，同時也需要有能力的政府培育市場……特別是在后進發(fā)展中國家”。[1]我國地方政府一直在市場經濟發(fā)展過程中扮演著主導作用，30多年來的改革開放過程中“政府主導型”的經濟快速發(fā)展模式的成功，說明政府干預是有效率的。但是，另一方面地方政府一直作為推動經濟發(fā)展的主體，長期純粹地追求GDP增長，過度投資拉動經濟，扭曲了市場機制的基礎性作用。而且，我國的“強政府”的背后是“小社會”，因此政府干預也出現(xiàn)了低效率。只有在政府不斷完善社會公共利益前提下的強政府，即“強政府，大社會”，才能更好地推動經濟發(fā)展。我國的政府轉型面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

1990年代末期開始，政府轉型研究成為我國學術界的熱點問題，越來越多的學者開始對政府轉型進行研究。這些學者的觀點可歸納為：在經濟發(fā)展過程中，市場秩序的建立和完善離不開政府。但是，政府和市場的關系應該理順。當市場能夠發(fā)揮作用并取得優(yōu)勢時，首先應該由市場去完成；當市場失靈時，政府對市場的監(jiān)管將非常重要。因此，政府轉型主要是指政府退出直接參與生產領域，從“生產型政府”、“經濟建設型政府”、“經營型政府”、“管理型政府”等向“服務型政府”轉變。但是，政府轉型和城市發(fā)展目標如何兼容？換而言之，地方政府在轉為服務型政府之后，是否還有足夠的政策工具繼續(xù)引導城市發(fā)展建設？答案是政府轉型和城市發(fā)展目標可以兼容。轉為服務型政府之后，地方政府從競爭性領域退出，不再大規(guī)模從事生產性投資。但是，地方政府可以通過提供公共服務，以公共服務和政策工具引導市場機制發(fā)揮作用。

本文借鑒遲福林和方栓喜（2011年）的論點，將政府轉型歸納為制度性公共服務、經濟性公共服務和社會性公共服務的三大核心職能轉變。制度性公共服務是指政府要完善公共服務制度和公共財政制度，制定區(qū)域性產業(yè)結構調整方向、產業(yè)戰(zhàn)略選擇、產業(yè)轉移升級等政策。經濟性公共服務是指政府要從微觀經濟建設中脫身，提供產業(yè)轉移升級的載體和經濟服務組織，推動產業(yè)經濟結構調整。社會性公共服務是指政府要關注民生，提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老保障、公共就業(yè)服務、義務教育和職業(yè)教育、基本住房保障等社會性公共服務，為經濟結構轉型升級創(chuàng)造良好的社會政策環(huán)境。[2]本文只涉及地方政府在城市發(fā)展建設中的作用，因此只討論地方政府的制度性公共服務與經濟性公共服務的角色扮演。

二、上海工業(yè)園區(qū)的更新轉型趨勢

上海城市的發(fā)展從一開始就納入到了全球化的新形勢中，作為最早將世界城市作為發(fā)展目標和定位的中國大城市之一，全球化對上海的經濟發(fā)展影響深遠，外國直接投資和國際貿易的增長，以及跨國公司國際生產網(wǎng)絡的擴張，有力地推動了上海的城市轉型。上海的城市功能正從單一的工業(yè)生產功能轉化為多功能（經濟、金融、貿易、航運）中心，城市的經濟和產業(yè)也開始由工業(yè)型經濟向服務業(yè)型經濟轉變，生產性服務業(yè)正逐步從制造業(yè)中快速分離出來，并與制造業(yè)呈現(xiàn)融合發(fā)展趨勢。一方面，為了適應新的歷史時期上海城市的功能轉型和產業(yè)轉型的需求，上海城市的工業(yè)布局需要進行新的調整，中心城區(qū)需要騰出更多的空間來發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，而曾經占據(jù)中心城區(qū)的舊工業(yè)園區(qū)就面臨著產業(yè)結構調整轉型與空間結構的更新演變。另一方面，在空間資源日益緊張的新形勢下，上海部分基礎條件較好的工業(yè)園區(qū)在經歷了早期創(chuàng)業(yè)和快速增長階段之后普遍進入調整轉型時期，尤其是國家級、市級工業(yè)開發(fā)區(qū)經過20年的發(fā)展，普遍面臨著產業(yè)升級和二次開發(fā)的需求，例如張江高科技園區(qū)、金橋開發(fā)區(qū)，工業(yè)用地更新調整的需求最為強烈和典型。

工業(yè)園區(qū)的更新轉型，可以說已經成為近年來上海推進城市更新、促進城市復興的主要途徑，尤其是隨著大量工業(yè)企業(yè)向中心城外遷移，中心城區(qū)出現(xiàn)大量工業(yè)閑置劃撥土地，其更新轉型趨勢明顯。隨著城市內部舊工業(yè)園區(qū)更新改造的逐漸進行，以及“十二五”期間上海城市轉型加速的背景下，工業(yè)園區(qū)的更新轉型開始由城市內部的中心城區(qū)向城市外圍的近郊工業(yè)園區(qū)推進。2010年以前，上海工業(yè)園區(qū)的更新轉型主要集中于城市內部，分別以滬西工業(yè)區(qū)、滬南工業(yè)區(qū)、以及北新徑工業(yè)區(qū)更新改造為代表（表1），[3]而目前上海地方政府也明確提出要推進近郊區(qū)舊工業(yè)區(qū)的更新轉型，全上海市104個工業(yè)區(qū)塊的更新轉型已發(fā)展上升為市級戰(zhàn)略。在經過一段時間的探索之后，目前舊工業(yè)區(qū)或工業(yè)用地的更新轉型，主要做法是充分依托現(xiàn)有工業(yè)用地、工業(yè)廠房，實現(xiàn)產業(yè)轉型升級，與生產性服務業(yè)功能區(qū)建設相結合，也提出了相應的盤活舊工業(yè)區(qū)閑置劃撥用地、適應生產性服務業(yè)功能區(qū)發(fā)展需求的規(guī)劃策略。

三、服務型政府在上海工業(yè)園區(qū)更新轉型中的作用

（一）制度性公共服務的供給者

1.“服務經濟”模式的發(fā)展戰(zhàn)略選擇推動工業(yè)園區(qū)的更新轉型

上海城市經歷了由封閉的國內經濟中心城市到開放的世界城市，由單一的工業(yè)生產基地到多功能的現(xiàn)代化國際大都市，從內向型經濟到外向型經濟，服務對象從國內市場開拓到國際市場的轉型歷程。在這一過程中，上海城市逐步參與、融入到全球生產系統(tǒng)中，分工地位不斷提高，成為全球生產網(wǎng)絡中的重要節(jié)點，相應地在世界城市網(wǎng)絡中的地位進一步上升。上海城市的功能調整和地位提升需要產業(yè)結構的轉型升級，由此上海地方政府明確了“三、二、一”的產業(yè)發(fā)展順序，第三產業(yè)快速發(fā)展，并提出“以服務經濟為主導的產業(yè)結構，重要的是大力發(fā)展服務業(yè)，提高服務業(yè)在三次產業(yè)中的比重”。經過多年發(fā)展，上海已經到了從工業(yè)經濟轉向服務經濟、從依靠投資驅動轉向創(chuàng)新驅動、從外向經濟增長轉向樞紐型國際化大都市、從國內經濟中心轉向全球、從全面建設小康社會轉向率先建設和諧社會的關鍵時期。隨著上海國際經濟、金融、貿易、航運“四個中心”建設的不斷深化，上海正在加快產業(yè)結構調整與轉型升級的步伐。

上海地方政府對于“服務經濟”模式給予了大力支持。一是對“服務經濟”提出了明確的發(fā)展戰(zhàn)略目標：“加快產業(yè)結構調整，促進生產型經濟向服務型經濟的轉變。要結合上海的特點，大力發(fā)展‘總部經濟，吸引金融、研發(fā)、營銷等機構入駐”。從1990年代中期開始，為促進上海功能的轉型，上海地方政府制定了相關政策吸引跨國公司地區(qū)總部、研發(fā)中心以及跨國銀行進駐上海。至2014年6月，已經有470家跨國公司總部、375家跨國公司研發(fā)中心、291家跨國公司投資性公司進駐上海，國內大型企業(yè)總部、研發(fā)中心的數(shù)量也在增加。二是對開發(fā)區(qū)內部生產性服務業(yè)的發(fā)展給予了支持，使其成為了上?！胺战洕蹦Ｊ降闹匾?。從圖1來看，“十一五”期間，上海生產性服務業(yè)規(guī)模水平快速增長，2009年生產性服務業(yè)增長值達到4 628.60億元，比2006年增長約69%，年平均增速超過15%。同時，2006～2009年期間，上海生產性服務業(yè)增加值占第三產業(yè)產值的比重保持平穩(wěn)，已超過50%，而占上海市生產總值的比重也逐年增加，已超過30%。目前，上海開發(fā)區(qū)在制造業(yè)快速發(fā)展的同時，都注重向生產性服務業(yè)轉變、提升的趨勢，生產性服務業(yè)成為上海開發(fā)區(qū)轉型升級的重要支撐。如市北工業(yè)園區(qū)的產業(yè)類型直接從傳統(tǒng)制造產業(yè)為主轉變?yōu)榘l(fā)展企業(yè)總部、研發(fā)中心、服務外包等集聚的生產性服務業(yè)為主，2010年營業(yè)收入為493億元。

2.“產業(yè)轉型升級”相關政策推動工業(yè)園區(qū)的更新轉型

中國地方政府一直在城市經濟發(fā)展過程中扮演著重要角色。隨著財政體制改革以及越來越多公共管理和經濟發(fā)展權力的下放，地方政府顯示出越來越強的自主性，[4]形成了地方政府主導型的市場經濟。因此，地方政府在產業(yè)轉型升級過程中發(fā)揮著重要的導向作用。

上海地方政府有著積極推動產業(yè)轉型升級的熱情，希望通過優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，既加快本地的產業(yè)結構優(yōu)化升級，加快上海的國際經濟、金融、貿易和航運中心的建設，又實現(xiàn)上海工業(yè)園區(qū)的更新轉型。因此，近年來，地方政府導向的上海新一輪產業(yè)轉移升級的規(guī)模和力度明顯加大，市、區(qū)兩級地方政府分別介入產業(yè)轉型升級和工業(yè)園區(qū)更新轉型的工作，上海地方政府制定了很多相應的產業(yè)轉型升級政策（圖2），通過完善產業(yè)政策體系，來營造上海城市產業(yè)的良好發(fā)展環(huán)境。一是通過加大政策導向，強化產業(yè)準入制度，明晰產業(yè)發(fā)展目錄，有選擇地發(fā)展各種產業(yè)；二是加強產業(yè)政策聚焦，促進重點產業(yè)發(fā)展?！按龠M國民經濟又好又快發(fā)展”是指導當前上海產業(yè)發(fā)展的基本原則，同時，自主創(chuàng)新能力和節(jié)能環(huán)保又作為產業(yè)發(fā)展的重要方針放在了經濟發(fā)展的首位。按照國家發(fā)展戰(zhàn)略，上海圍繞“中心城重點發(fā)展第三產業(yè)，郊區(qū)重點發(fā)展第二產業(yè)”的工作思路，相繼出臺了一系列政策文件和實施細則。圍繞“三、二、一”產業(yè)共同發(fā)展的產業(yè)發(fā)展方針，著重提出“優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)”，強調“三產和二產并重發(fā)展”，將現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)作為上海發(fā)展的兩個助推器共同推進經濟騰飛。新時期，上海的產業(yè)發(fā)展繼續(xù)呈現(xiàn)快速發(fā)展的勢態(tài)，試點工業(yè)園區(qū)、出口加工區(qū)等一系列工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃建設進一步促進了產業(yè)結構的加速調整和布局重組。同時，上海逐步整合已有的工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)“騰籠換鳥”的戰(zhàn)略思想，更多地考慮通過工業(yè)園區(qū)的更新轉型來推動產業(yè)轉型升級。

（二）經濟性公共服務的供給者

1.工業(yè)用地成為政府支持工業(yè)園區(qū)更新轉型的載體

從1990年代開始，上海地方政府通過“三個三分之一”的總體調整目標對工業(yè)用地進行存量的調整。重點是對內環(huán)線以內地區(qū)工業(yè)點的調整，即三分之一的生產點結合產業(yè)結構、產品結構調整實施“關、停、并、轉”，三分之一的生產點由二產轉為三產，三分之一的生產點保留并發(fā)展為都市型工業(yè)。1990年代中期以來，上海中心城區(qū)工業(yè)企業(yè)的遷移與居民的遷移為中心城區(qū)用地結構優(yōu)化提供了空間。據(jù)統(tǒng)計，1991～1995年上海內城區(qū)調整了700多個工業(yè)生產點，涉及工業(yè)企業(yè)近450家，騰空工業(yè)用地面積3平方公里。1996～1997年共調整了184個工業(yè)點，涉及近200家工業(yè)企業(yè)，共騰空工業(yè)用地1.70平方公里。1998年、1999年則進一步加快了工業(yè)用地調整的步伐。[5]這些騰空的土地被用作商務用地和綠化用地，使得工業(yè)用地比例顯著下降。1980年代中后期，上海市的工業(yè)用地比例為24%左右，而1990年代中期已降至16%～18%。截至2011年底，工業(yè)用地規(guī)模約761平方公里，占建設用地總面積的25.7%，在建設用地中的占比偏大，土地利用效率又較低。因此，未來上海市工業(yè)用地規(guī)模將需要進一步減少，中心城區(qū)存量工業(yè)用地用途轉型趨勢明顯，郊區(qū)存量工業(yè)用地的布局優(yōu)化和空間集聚還是主要問題。

隨著大量工業(yè)企業(yè)向中心城外遷移，中心城區(qū)的舊工業(yè)園區(qū)出現(xiàn)大量工業(yè)閑置劃撥土地，其他工業(yè)園區(qū)也由于其功能和產業(yè)轉型，出現(xiàn)了工業(yè)用地的更新轉型需求。因此，工業(yè)用地成為上海地方政府支持工業(yè)園區(qū)更新轉型的載體，上海地方政府在“推動上海市經濟增長方式轉變，促進生產性服務業(yè)發(fā)展”相關政策要求下，對其閑置工業(yè)用地在轉變產業(yè)結構、提升環(huán)境品質、促進土地高效利用等方面作了創(chuàng)新性的探索?！胺e極支持以劃撥方式取得土地的單位利用工業(yè)廠房、倉儲用房、傳統(tǒng)商業(yè)街當年給閑置房產、土地資源興辦信息服務、研發(fā)設計、創(chuàng)意產業(yè)等現(xiàn)代服務業(yè)，土地用途和使用權人可暫不變更”①?！肮膭钪行某菂^(qū)重點發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，加快建設高檔商務樓宇，繼續(xù)推進創(chuàng)意產業(yè)園區(qū)建設發(fā)展；允許零星工業(yè)點、零星舊里在符合規(guī)劃的前提下，大力發(fā)展生產性服務業(yè)，積極培育配套的社會服務”②。這些政策都為舊工業(yè)區(qū)閑置工業(yè)用地改造提供了政策依據(jù)。2008年，上海市經濟委員會、上海市發(fā)展和改革委員會、上海市城市規(guī)劃管理局及上海市房屋土地資源管理局四大部門聯(lián)合發(fā)布了《關于推進本市生產性服務業(yè)功能區(qū)建設的指導意見》，從基本含義、產業(yè)布局、規(guī)劃布局、認定標準和程序等幾方面較全面地提出了生產性服務業(yè)功能區(qū)的建設構想，“重點是加大對中心城區(qū)的老工業(yè)集聚區(qū)和工業(yè)用地中傳統(tǒng)制造業(yè)的淘汰和調整力度，加快產業(yè)置換和產業(yè)升級，集聚發(fā)展生產性服務業(yè)”。生產性服務業(yè)功能區(qū)將作為老工業(yè)區(qū)產業(yè)升級改造的空間載體，為如何盤活中心城區(qū)舊工業(yè)區(qū)閑置工業(yè)用地提供了有力的政策保證。2008年，作為該政策實施的兩大重要部門上海市城市規(guī)劃管理局和上海市房屋土地資源管理局的順利合并，相關土地法規(guī)與規(guī)劃管理政策的銜接將更為便捷有效。

2.“兩級政府”分層次組織工業(yè)園區(qū)的更新轉型

上海市政府在工業(yè)園區(qū)的更新轉型過程中，作為倡導者與推進者，也是監(jiān)督與考核的主導者。中心城區(qū)舊工業(yè)園區(qū)的更新轉型可以帶來經濟、社會等多方面的效益，通過工業(yè)園區(qū)的更新轉型，可以促進城市經濟增長方式轉變、產業(yè)結構的升級以及土地效益的提升，實現(xiàn)城市的產業(yè)轉型升級。然而上海在1990年代初，結合市與區(qū)（縣）的分稅制改革，針對市級政府權力過分集中的問題，上海市政府提出“決策權力下放，管理重心下移”的思路，市區(qū)形成了“兩級政府，三級管理”的管理體制，先后兩次較大規(guī)模擴大區(qū)縣政府在利用外資、項目審批、城市規(guī)劃、資金融通等方面的管理權限，進一步與區(qū)縣政府明責分權。因此，上海市政府無法直接執(zhí)行工業(yè)園區(qū)的更新轉型，只能通過委托代理關系由區(qū)縣政府執(zhí)行。

區(qū)縣政府則成為工業(yè)園區(qū)更新轉型的執(zhí)行者，工業(yè)園區(qū)更新轉型的推行能為其帶來多方面的效益：一是完成工作考核指標的政治利益，二是地區(qū)環(huán)境改善的社會效益，三是地區(qū)產業(yè)升級、增加財政收入的社會利益。以工業(yè)園區(qū)轉型為創(chuàng)意產業(yè)園區(qū)為例，根據(jù)上海創(chuàng)意產業(yè)中心2007年1月份對75家創(chuàng)意產業(yè)集聚區(qū)的調查結果顯示，原有廠房租賃運作模式，地方政府幾乎沒有稅收，或者說稅收很少，但經過改造后的集聚區(qū)，地方稅收增加許多。以第一批創(chuàng)意產業(yè)集聚區(qū)為例，2006年稅收總量為25 646萬元，遠遠大于以前的稅收水平。

工業(yè)園區(qū)中原工業(yè)用地的批租改建作為城市土地批租的一部分，區(qū)縣政府通過各種方式盡可能獲得收益的最大化。在上海，各個區(qū)縣政府實際上控制著土地批租，而且他們在財政上也處于獨立狀態(tài)③，這為他們在本轄區(qū)內通過土地批租和房地產開發(fā)吸引外來投資創(chuàng)造了激勵和機會。而且土地批租以及房地產開發(fā)也給各個區(qū)縣政府直接帶來的好處主要有：一是從土地批租中直接獲取收益，除了上繳給市政府和再安置支付補償（上海市政府規(guī)定土地批租收入的15%上繳給市政府，剩下的資金用于再安置居民），區(qū)縣政府可以剩下10%～25%的批租收益；二是區(qū)縣政府可以通過成立房地產開發(fā)公司，并對其進行補貼，來參與房地產開發(fā)，這使政府能直接從再開發(fā)過程中取得收益，又不用像土地批租收益一樣上繳給市政府；三是房地產開發(fā)吸引了新商業(yè)活動和有更高收入的居民到本區(qū)，這也能提供各種各樣的財政好處和提升區(qū)縣政府的地位。[6]

四、結語

在工業(yè)園區(qū)的更新轉型過程中，政府應該扮演什么樣的角色，有一點可以明確的，即在政府引導下的工業(yè)園區(qū)更新轉型，能夠帶動上海城市的產業(yè)結構調整和產業(yè)轉型升級。因此，“服務型政府”的積極參與，將成為推動上海工業(yè)園區(qū)更新轉型的重要力量，“服務型政府”要為工業(yè)園區(qū)的更新轉型提供規(guī)劃、政策、資金、組織等服務性支持，而不是直接參與到工業(yè)園區(qū)更新轉型的運營和管理中去。這一政府引導下的工業(yè)園區(qū)更新轉型的經驗值得長三角地區(qū)其他城市加以借鑒。

說明：本文是住房城鄉(xiāng)建設部2016年科學技術項目計劃（2016-R2-012）研究成果。

注釋：

①參見《國務院辦公廳關于加快發(fā)展服務業(yè)相關政策措施的實施意見》（國辦發(fā)〔2008〕11號）。

②參見《關于推進經濟發(fā)展方式轉變和產業(yè)結構調整的若干政策意見》（滬府辦發(fā)〔2008〕38號）。

③1980年以前，區(qū)的預算占比不足整個城市預算收入7%。到了1995年，區(qū)縣控制了城市53.7%的財政收入和支出，他們的收入來自于轄區(qū)內企業(yè)以及各種與市政府共享稅收入，包括個人所得稅、不動產稅、營業(yè)稅以及土地上的資本收益。

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責任編輯：許 丹