【摘要】基于當(dāng)前福建省水利投融資機(jī)制改革存在的主要瓶頸，從積極發(fā)展多元化PPP項(xiàng)目融資模式，建立投資激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，完善水利項(xiàng)目投資補(bǔ)償機(jī)制等角度提出相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】水利建設(shè) 投融資機(jī)制 福建省

2011年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》首次將水利改革發(fā)展提升至關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全和國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度。2016年3月，十二屆人大四次會(huì)議通過的“十三五”規(guī)劃綱要明確提出要進(jìn)一步放寬基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，完善財(cái)政資金投資模式，采取特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，加快了水利投融資機(jī)制改革的步伐。投融資機(jī)制是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心，對(duì)解決水利產(chǎn)業(yè)資金瓶頸發(fā)揮著不可或缺的作用。然而，由于福建省洪澇臺(tái)風(fēng)災(zāi)害頻繁、水土流失嚴(yán)重、水利投入歷史欠賬較多等特殊的省情水情，水利產(chǎn)業(yè)資金供需矛盾日益面臨深層次問題，從而導(dǎo)致福建省水利建設(shè)資金需求與水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)[1]。因此，深入剖析福建省水利投融資存在的主要問題，積極探索水利投融資機(jī)制改革的有效路徑，有助于提高水利產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)福建省水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、福建省水利投融資概況及存在的主要問題

（一）福建省水利投融資概況

“十二五”期間，水利投資方面，全省累計(jì)完成水利投資1153億元，是“十一五”的4倍，累計(jì)完成水庫(kù)、引調(diào)水、防洪防潮、流域綜合治理等4類重大水利項(xiàng)目447個(gè)，是福建省水利投入最多、建設(shè)規(guī)模最大、惠及面最廣、成效最為明顯的時(shí)期[2]。水利融資方面，除積極爭(zhēng)取中央專項(xiàng)資金外，成立了省水投集團(tuán)和4個(gè)設(shè)區(qū)市級(jí)、16個(gè)縣級(jí)水利融資平臺(tái)，并積極探索TOT（移交-經(jīng)營(yíng)-移交）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）、PPP等融資模式吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)。2015年福建省完成水利投資333億元，同比增長(zhǎng)32%，其中重大水利項(xiàng)目384個(gè)，完成投資226億元，同比增長(zhǎng)51%。

（二）福建省水利投融資存在的主要問題

1.政企權(quán)責(zé)模糊，政府行政干預(yù)過多。隨著水利市場(chǎng)化改革深入推進(jìn)，社會(huì)資本參與水利建設(shè)的力度不斷加大，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與管理均由政府主導(dǎo)，地方政府對(duì)社會(huì)資本的進(jìn)入有所顧忌，水利工程項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)上未能脫離政府主導(dǎo)的建管模式，存在委托代理問題。加之，項(xiàng)目主體（政府、項(xiàng)目公司與投資者）權(quán)責(zé)不明確，水利廳、住建廳、環(huán)保廳等省級(jí)部門財(cái)權(quán)、事權(quán)模糊，造成“政出多門、多龍管水”。如福州城市內(nèi)河由水利、市政等十幾個(gè)部門多頭管理，主體事權(quán)不明確，造成水利部門難以有效監(jiān)管城建開發(fā)項(xiàng)目對(duì)城市防洪排澇的影響。

2.投資結(jié)構(gòu)不合理，社會(huì)資本比重偏低。福建水利建設(shè)資金主要來源于中央和地方兩級(jí)財(cái)政投入，金融資本和社會(huì)資本參與度不高，債券籌資利用率嚴(yán)重不足。與同時(shí)期的其他兄弟省份相比，金融資本和社會(huì)資本的比重明顯偏低。如2014年，福建省完成的水利投資74億元中，國(guó)內(nèi)貸款2.39億元，企業(yè)和私人投資1.62億元，分別占比3.23%和2.19%，同期，浙江省的金融資本和社會(huì)資本的占比則分別高達(dá)15.95%和4.1%。

3.各縣（市）融資平臺(tái)融資模式單一，造血能力不足。福建省水利建設(shè)資金主要依托各縣市水利融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)融資，其融資渠道主要來源于政府專項(xiàng)撥款、政策性銀行貸款及其它債權(quán)性貸款，對(duì)社會(huì)資本的吸引力度不足，融資平臺(tái)“造血”功能亟待增強(qiáng)。目前，福建省吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)的融資模式主要集中于BOT模式和BOO模式，融資模式較為單一，相較歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)內(nèi)部分先進(jìn)省市多元化的政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資模式，運(yùn)行成效不明顯，難以有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與水利建設(shè)的積極性。

二、推進(jìn)福建省水利投融資機(jī)制改革的對(duì)策建議

由于水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，水利建設(shè)資金主要以政府為供給主體。但水利同時(shí)具備很強(qiáng)的外部性，政府單一投入模式存在“免費(fèi)搭便車”問題，從而致使市場(chǎng)失靈。因此，水利投融資機(jī)制改革不僅要繼續(xù)以政府為主導(dǎo)，同時(shí)也要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。基于福建省特殊的省情、水情，提出如下對(duì)策建議。

（一）積極發(fā)展多元化PPP項(xiàng)目融資模式

地方政府融資平臺(tái)要積極發(fā)展多元化PPP項(xiàng)目融資方式，對(duì)新建項(xiàng)目可根據(jù)項(xiàng)目不同類別采用“TOT+BOT+BOO”、“TOT+BOT”“TOT+BOO”等PPP模式，對(duì)已建項(xiàng)目由專業(yè)PPP項(xiàng)目公司通過項(xiàng)目重組、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式在原有基礎(chǔ)上植入PPP模式。明確現(xiàn)有水庫(kù)、水電站以及其他水利工程設(shè)施的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，清產(chǎn)核資、盤活水利資產(chǎn)，通過股份制、拍賣等方式以整合優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)作為突破口，打造產(chǎn)業(yè)特色鮮明、支撐作用明顯的水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)由“輸血”功能向“造血”功能轉(zhuǎn)變[3]。

（二）建立投資激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，通過放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，消除各種隱性壁壘，創(chuàng)建權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資軟環(huán)境。同時(shí)，政府與政策性金融機(jī)構(gòu)要為參與防洪排澇、內(nèi)河整治、中小河流治理等準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)資本提供財(cái)政貼息、貸款利率、貸款期限及貸款額度等方面的優(yōu)惠。建立完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，明確政府與企業(yè)的責(zé)任邊界，原則上，項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)負(fù)責(zé)，政策、規(guī)劃、法律風(fēng)險(xiǎn)由政府負(fù)責(zé)，而融資、項(xiàng)目審批通過、自然不可抗力（洪澇、臺(tái)風(fēng)、地震等）風(fēng)險(xiǎn)則由雙方共同承擔(dān)。

（三）完善水利項(xiàng)目投資補(bǔ)償機(jī)制

根據(jù)項(xiàng)目的不同類別實(shí)行差別化貸款政策，對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目適當(dāng)延長(zhǎng)貸款期限、財(cái)政貼息期限并給予利率優(yōu)惠，對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可根據(jù)項(xiàng)目預(yù)期收益率情況，提供短期信用貸款或適當(dāng)增加貸款額度，對(duì)積極通過籌資籌勞方式開展農(nóng)田水利建設(shè)的村民個(gè)人、村組集體以及農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)實(shí)行多干多補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)的補(bǔ)償制度。探索財(cái)政、稅收征收的部分堤防維護(hù)費(fèi)、縣（市）水利建設(shè)資金、水資源費(fèi)、發(fā)電等預(yù)期收益作為地方政府融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)貸款的還款來源，彌補(bǔ)各級(jí)財(cái)政對(duì)水利基建項(xiàng)目的缺口資金，為地方水利建設(shè)提供必要的資金保障。

參考文獻(xiàn)

[1]丘水林.福建省水利投融資機(jī)制的探索與創(chuàng)新[J].福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017，20（2）：34-39.

[2]尤猛軍.搶抓機(jī)遇 開拓創(chuàng)新 為福建科學(xué)發(fā)展跨越發(fā)展提供強(qiáng)力水利支撐[J].中國(guó)水利，2015（24）：73-74.

[3]黃雄艷.湖南省水利行業(yè)投融資方式探討[J].經(jīng)濟(jì)地理，2013，33（06）：124.

作者簡(jiǎn)介：朱夢(mèng)子（1992-），女，河南項(xiàng)城人，碩士研究生，研究方向：財(cái)經(jīng)商貿(mào)。