高寶華

中圖分類號：F046 文獻標識碼：A

內(nèi)容摘要：城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化的必由之路，是未來我國擴內(nèi)需、保增長、促轉(zhuǎn)型的重要動力和突破口，是我國當前最大的內(nèi)需和發(fā)展動能所在。本文指出了我國城鎮(zhèn)化存在的問題，闡釋了英國、德國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程，分析和總結(jié)了英國、德國城鎮(zhèn)化的發(fā)展特點，并著重從產(chǎn)業(yè)支撐、發(fā)展布局、市民待遇以及土地利用與環(huán)境保護四個方面提出了對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的啟示。

關(guān)鍵詞：英國 德國 城鎮(zhèn)化 國際經(jīng)驗 啟示

城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化的必由之路，是未來我國擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長、實現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要動力和突破口，是我國當前最大的內(nèi)需和發(fā)展動能所在。2016年，我國城鎮(zhèn)化率為57.4%，同比增加1.3%，城鎮(zhèn)化進程進一步加快。同時，我國城鎮(zhèn)化也存在東西部地區(qū)布局不合理、大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會、產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)支撐力度不夠、“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化、自然歷史文化遺產(chǎn)保護不力等突出問題。為促進我國城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，本文闡釋、分析和總結(jié)了英、德兩國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程與發(fā)展特點，以資借鑒。

英國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程及其特點

（一）英國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程

英國目前國土面積24.36萬平方公里、人口約6200萬人。英國的城鎮(zhèn)化始于18世紀中葉，是全球最早實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家，從其發(fā)展歷程來看，主要包括三個階段。

第一階段，18世紀中葉至19世紀中葉初步完成階段。隨著工業(yè)革命的興起，英國鐵路、公路、運河、汽船等交通運輸工具迅猛發(fā)展，有力推動了商品流通和人口流動。一些新興工業(yè)城鎮(zhèn)如曼徹斯特、利物浦、普雷斯頓、布萊福德紛紛建立，建筑業(yè)、商貿(mào)流通、文教衛(wèi)和金融保險等服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。城鎮(zhèn)化率由1750年的17%提高到1801年的26%，并于1851年達到50%，比德國實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的時間早了近50年。

第二階段，19世紀中葉至20世紀初進程加快階段。這一時期英國的工業(yè)向規(guī)?；?、集中化發(fā)展，城鎮(zhèn)化率已由1851年的50%提高到1901年的75%，基本形成了大倫敦市、蘭開夏東南部城鎮(zhèn)群、西米德蘭城鎮(zhèn)群等六大城鎮(zhèn)群。此外，一批新興工業(yè)城鎮(zhèn)的人口規(guī)模也快速增長，如伯明翰的人口從23.3萬增加到52.3萬，利物浦從37.6萬增加到70.4萬，曼徹斯特從30.3萬增加到64.5萬。

第三階段，20世紀初至今高度城鎮(zhèn)化階段。這一時期，英國城鎮(zhèn)化程度很高，1931、1951、1970、2000年的城鎮(zhèn)化率分別為77.9%、78.9%、77.1%和89.5%，城市發(fā)展主題已由人口數(shù)量集中與增長轉(zhuǎn)向人口布局優(yōu)化、管理體系完善、城市文明提升。不過，在高度城鎮(zhèn)化的同時，英國也出現(xiàn)了明顯的“城市病”。

（二）英國城鎮(zhèn)化的發(fā)展特點

第一，由大城市群發(fā)展向中小城鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)變。英國自1850年實現(xiàn)城鎮(zhèn)化直至“二戰(zhàn)”以前，主要側(cè)重大城市群發(fā)展，城鎮(zhèn)人口主要集中在以倫敦為首的六大城市群中，比重占到全國城鎮(zhèn)人口的50%以上。“二戰(zhàn)”以后，針對較為嚴重的“城市病”，英國政府實施了“城鎮(zhèn)郊區(qū)化”戰(zhàn)略，推動大量人口和經(jīng)濟活動向外遷移。目前，英國約有3000個小城鎮(zhèn)，除倫敦人口在百萬人以上、絕大多數(shù)城鎮(zhèn)人口都在10萬人以下，更小的城鎮(zhèn)人數(shù)不足千人。

第二，工業(yè)和服務(wù)業(yè)是主要推動力量。在1801到1901年間，工業(yè)和服務(wù)業(yè)成為了英國城鎮(zhèn)化的主要推動力量，尤以工業(yè)為主。在此階段，工業(yè)的產(chǎn)值比重增幅和就業(yè)比重增幅分別為16.8%、16.6%，服務(wù)業(yè)的產(chǎn)值比重增幅和就業(yè)比重增幅分別為9.5%、10.6%。很明顯，無論在產(chǎn)值比重增幅上（16.8%>9.5%），還是在就業(yè)比重增幅上（16.6%>10.6%），工業(yè)均超過服務(wù)業(yè)。在1901到2000年間，服務(wù)業(yè)、工業(yè)均成為城鎮(zhèn)化的主要推動力量，尤以服務(wù)業(yè)為主。其中，服務(wù)業(yè)不僅在產(chǎn)值比重和就業(yè)比重中占據(jù)日益重要地位（產(chǎn)值比重由1901年的53.5%增至2000年的66%、就業(yè)比重由1901年的45.1%增至2000年的72.9%），而且這100年間服務(wù)業(yè)的產(chǎn)值比重增幅和就業(yè)比重的增幅都較大，分別為13.5%和27.8%。

第三，注重中小城鎮(zhèn)的規(guī)劃、區(qū)位和產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展。一方面，在統(tǒng)籌規(guī)劃上，以米堅頓市為例，該市城鎮(zhèn)規(guī)劃著重從自主選擇、便捷、公眾參與、創(chuàng)造力、資源利用等方面進行，旨在打造一個有活力、重民主和創(chuàng)新的新型城市。在區(qū)位優(yōu)勢上，英國一直把交通、區(qū)位因素放在重要位置，不少城鎮(zhèn)往往沿河、沿線（鐵路線） 、沿路而建。另一方面，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上注重多種經(jīng)濟共同發(fā)展。以米堅頓市為例，該市自1967年成立以來，一直注重發(fā)展中小企業(yè)，逐步形成了中小企業(yè)為主、多種經(jīng)濟并存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

第四，注重用立法推動城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鎮(zhèn)文明普及。除了作為第一個實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的國家，英國還是第一個制定了《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》、第一個實行了城鎮(zhèn)社會保障體系、第一個建立了“田園城鎮(zhèn)”、第一個建設(shè)了“衛(wèi)星城”、第一個實現(xiàn)了“郊區(qū)城鎮(zhèn)化”的國家。在城鎮(zhèn)現(xiàn)代化和舊城改造過程中，英國不僅發(fā)展了完善的景觀保護技術(shù)和開發(fā)手段，還通過了完善的相關(guān)保護法規(guī)、培養(yǎng)了市民強烈的保護意識、建立了嚴格的城鎮(zhèn)管理，通過民間團體的積極參與與多元化的資金投入機制等，來保護傳統(tǒng)文化和歷史文化遺產(chǎn)。

德國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程及其特點

（一）德國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程

德國國土面積為35.7萬平方公里，全國人口約8200萬，是歐洲人口最密集的國家之一。德國的城鎮(zhèn)化始于19世紀中葉，主要包括三個階段。

第一階段，19世紀40年代至70年代初步發(fā)展階段。這一時期，德國城市數(shù)量和人口快速增加，城市規(guī)模不斷擴大。同時，城市功能也日益多樣化，出現(xiàn)了一批以工礦為主的新興城市如多特蒙德、塞爾多夫、杜伊斯堡等。

第二階段，19世紀70年代至1910年進程加速階段。在這一階段，德國城鎮(zhèn)化進程逐步加快，人口不斷增長，城市行政區(qū)劃也不斷向外擴展。1890到1900年，德國城市化率由42.5%增至54.4%，年均上升近1.2%；1871到1910年，10萬人以上城市的人口增長最快，占全國人口的比重從7.7%增至13.4%。同時，在工業(yè)大力發(fā)展的城市，交通運輸業(yè)、商貿(mào)交通業(yè)也相應(yīng)興起。

第三階段，“二戰(zhàn)”以后至今高度發(fā)展階段。二戰(zhàn)之后德國實現(xiàn)了經(jīng)濟的繁榮發(fā)展和高度城鎮(zhèn)化。德國的城鎮(zhèn)化水平從“二戰(zhàn)”后的69%提高到目前的89%，年均城鎮(zhèn)化速度為0.3%左右。

（二）德國城鎮(zhèn)化的發(fā)展特點

第一，注重政府的統(tǒng)籌規(guī)劃與指導(dǎo)。早在一個世紀前，德國的柏林和慕尼黑等城鎮(zhèn)就充分認識到，只有制定總體規(guī)劃，才能合理解決城鎮(zhèn)發(fā)展問題。此外，德國聯(lián)邦憲法第106條規(guī)定：應(yīng)追求區(qū)域的平衡發(fā)展和共同富裕。為此，德國政府在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時，提出了兩項總體原則：一是在全境內(nèi)形成平等的生活環(huán)境，減少各地區(qū)的差異。二是尋求可持續(xù)發(fā)展，使后代有生存和發(fā)展的機會。

第二，注重大中城市與中小城鎮(zhèn)合理布局、均衡發(fā)展。盡管德國人口密集、城鎮(zhèn)化程度高，但全國百萬人口以上的大城鎮(zhèn)只有柏林、漢堡、慕尼黑、法蘭克福，2/3的人口均居住在郊區(qū)的中小城鎮(zhèn)，但大中城市與中小城鎮(zhèn)合理布局、均衡發(fā)展。一方面，為避免發(fā)展出支配性中心城市，德國形成了“衛(wèi)星城”的城鎮(zhèn)群模式。另一方面，德國遵循“小即是美”的原則，產(chǎn)業(yè)政策以中小城市和小城鎮(zhèn)為主。這些城鎮(zhèn)雖然規(guī)模不大，但經(jīng)濟發(fā)達、設(shè)施和功能都很完善。

第三，注重發(fā)揮城鎮(zhèn)自身的各種優(yōu)勢。在德國，每個城市或城鎮(zhèn)都有自己的特色、定位和側(cè)重點。許多“衛(wèi)星城”在每個大中城鎮(zhèn)的周圍都有相對集中的分布，一般距離大中城鎮(zhèn)半小時到1小時的車程，交通便捷。如離柏林15到25公里的范圍內(nèi)，周邊城鎮(zhèn)經(jīng)濟都相當發(fā)達，工業(yè)集中，就業(yè)率高。此外，不少城市或城鎮(zhèn)還有自己的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，例如柏林是文化、工業(yè)中心，法蘭克福是金融中心，漢堡是貿(mào)易中心，斯圖加特是汽車城，海德堡是科研城、文化城和旅游城。

第四，注重市區(qū)與郊區(qū)、本地人口與外來人口的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，注重城鄉(xiāng)居民享有同等權(quán)利。農(nóng)民享有一切城市居民的權(quán)利，如選舉、教育、就業(yè)、遷徙、社會保障等。其次，注重加強外來人口與本地人口的融合。目前，德國有近700萬的外來移民，有移民背景的人有1500多萬，占總?cè)丝诘?8.3%。20世紀90年代末以來，德國政府采用在《移民法》中增加“移民參加融合課程”的義務(wù)以及要求各級政府、宗教團體和社會團體廣泛參與融合課程等做法，逐步完善了移民政策，實施了一系列法律文件和相關(guān)措施，為移民提供融入社區(qū)、融入城市、融入國家的機會，促進了外來移民的發(fā)展。

第五，注重城市和郊區(qū)的土地整理、村莊更新和產(chǎn)業(yè)調(diào)整。從土地整理的發(fā)展軌跡來看，德國已由20世紀70年代以來的農(nóng)業(yè)利益以及自然和人文環(huán)境保護兼顧向20世紀80年代以來的農(nóng)業(yè)利益、自然和人文環(huán)境保護、村鎮(zhèn)改造轉(zhuǎn)變。因此，德國雖面臨城鎮(zhèn)人口規(guī)模和用地規(guī)模擴大的壓力，但其建設(shè)用地規(guī)模得以適度保持。從村莊更新情形來看，德國注重對村莊綜合發(fā)展的規(guī)劃。以巴伐利亞州為例，自20世紀50年代起，州政府就制定了“村鎮(zhèn)整體發(fā)展規(guī)劃”，具體包括調(diào)整地塊分布、改善基礎(chǔ)設(shè)施、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保護傳統(tǒng)文明、整修傳統(tǒng)民居等內(nèi)容。在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，德國注重在繼承的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，將市區(qū)中的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊改變成第二、三產(chǎn)業(yè)為主的工商城鎮(zhèn)。

英、德城鎮(zhèn)化的發(fā)展經(jīng)驗對我國的四點啟示

（一）加強工業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展

在城鎮(zhèn)化過程中，一般理論認為：工業(yè)和服務(wù)業(yè)是推動城鎮(zhèn)化的主要力量，其中城鎮(zhèn)化中前期主要靠工業(yè)推動，中后期主要靠服務(wù)業(yè)和工業(yè)推動。當前，我國正處在城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期階段，人均GDP超過8000美元，服務(wù)業(yè)已占GDP的50%以上。為此，我國要因地制宜，大力推進服務(wù)業(yè)的供給側(cè)改革，通過加強服務(wù)業(yè)與工業(yè)和農(nóng)業(yè)的融合發(fā)展、促進服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化居民消費結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)大中型制造業(yè)主輔分離等方式推動服務(wù)業(yè)的發(fā)展，夯實城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。需要注意的是，今后應(yīng)避免在行業(yè)產(chǎn)能過剩的情況下，仍然大搞工業(yè)園區(qū)或新城建設(shè)，以免造成新一輪的過剩。

（二）注重大中城市（群）與中小城鎮(zhèn)均衡發(fā)展、中小城鎮(zhèn)差別化發(fā)展

今后，我國要充分運用英、德兩國的均衡發(fā)展和差別化發(fā)展的思路，結(jié)合我國地域遼闊、人口眾多等國情，既要注重發(fā)揮京津冀、長三角、珠三角三大城市群的引領(lǐng)作用，帶動中西部地區(qū)城市群發(fā)展；又要以中心城市為依托、中小城市為重點、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，完善以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。其中，三大城市群要以建設(shè)世界級城市群為目標，加快科技進步、制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、綠色發(fā)展的步伐，逐步形成國際競爭新優(yōu)勢，發(fā)揮輻射帶動作用。中西部地區(qū)城市群要以沿江、沿邊為切入點，加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群。此外，中心城市要大力發(fā)揮輻射帶動作用，推動周邊的中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展。中小城市要結(jié)合人文、資源、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢，注重差別化發(fā)展；小城鎮(zhèn)要在充分挖掘自身資源稟賦優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，注重個性化、特色化發(fā)展。

（三）加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程

眾所周知，推動以人為核心的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量。其中，重中之重是提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化待遇。在這方面，德國的方式值得借鑒。反觀我國，盡管農(nóng)業(yè)剩余勞動力在促進我國經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化過程中做出了重要貢獻，但受戶籍政策等因素的影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程緩慢。今后，我國要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，切實提升居民素質(zhì)和生活品質(zhì)。一是重點對有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口給予市民化待遇，加快市民化進程。二是國家要通過開設(shè)課程和對農(nóng)民工進行職業(yè)技能培訓(xùn)等方式，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。三是實施差別化落戶政策，以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前提，合理放開大城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制。四是逐步推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有教育、醫(yī)療等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。五是力爭出臺保護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本權(quán)利的法規(guī)標準，切實保障農(nóng)民工的權(quán)益。

（四）加強土地的空間利用和自然、人文環(huán)境保護

在城鎮(zhèn)化的過程中，英、德注重土地的空間利用和自然、人文環(huán)境保護，既控制了城鎮(zhèn)建設(shè)土地規(guī)模，又加強了生態(tài)環(huán)境保護。當前，隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，可茲利用的土地資源日益減少，全國現(xiàn)有人均農(nóng)田面積不到世界平均水平的一半，生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境面臨嚴重威脅。為此，我國在城鎮(zhèn)化過程中要做到以下三點：一是按照嚴守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化水平。在總量調(diào)控方面，18億畝的耕地紅線一定要嚴防死守，不可突破；三大城市群地區(qū)屬于大城市較為集中地帶，人口、交通、水等資源承載壓力較大，今后不宜增量開發(fā)，要以盤活存量為主。在結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，要減少工業(yè)用地，適當增加生活用地尤其是居住用地；加強生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，優(yōu)化三者的空間布局。二是要從城鎮(zhèn)規(guī)劃和管控入手，注重保護自然和人文環(huán)境，留住城市特有的建筑風格、地域環(huán)境和文化特色。三是既要關(guān)注城鎮(zhèn)化硬性的量化指標，如城鎮(zhèn)化率、年均城鎮(zhèn)化率等，更要關(guān)注城鎮(zhèn)化軟性的內(nèi)涵和質(zhì)量，如便利市民生活、增加市民參與度、提升城市活力、營造城市良好生活環(huán)境等，讓市民更好地工作和生活，讓城鎮(zhèn)變得更加美好和更加令人親近。