摘 要：能源富集區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系特殊，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)涵、目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑均不同于其他地區(qū)。當(dāng)前，能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的實(shí)質(zhì)，是依托能源礦產(chǎn)收益謀劃和建設(shè)了一個(gè)龐大的城鎮(zhèn)體系并以此為載體進(jìn)行各類惠農(nóng)支出，城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相分離，政府過多參與了生產(chǎn)要素的配置活動(dòng)，使能源富集區(qū)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面取得一些成績(jī)的同時(shí)也深陷資源詛咒。要實(shí)現(xiàn)能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，政府首先要強(qiáng)化在防止“荷蘭病”方面的宏觀管理職能，其次要著力探索能源富集區(qū)的“產(chǎn)城一體”、“產(chǎn)城共融”發(fā)展模式，最后要設(shè)法激活市場(chǎng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的要素配置功能。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系；能源富集區(qū)；荷蘭病；礦產(chǎn)收益

作者簡(jiǎn)介：張波，男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，山西大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，山西大學(xué)綠色發(fā)展研究中心研究人員，從事資源收益管理和分配研究。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“中等收入階段礦產(chǎn)收益的國家治理研究”，項(xiàng)目編號(hào)：14CJL036；山西省高校哲學(xué)社科研究一般項(xiàng)目“資源型地區(qū)的收入差距：現(xiàn)狀、機(jī)理與解決對(duì)策”，項(xiàng)目編號(hào)：2013211

中圖分類號(hào)：F124 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2017）04-0061-07

隨著全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為解決“三農(nóng)”問題、消除貧困人口、縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要路徑，成為越來越多市縣地方政府工作的重中之重。能源富集區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，但因多處山區(qū)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，“三農(nóng)”問題較之其他地區(qū)更為突出，脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)更為艱巨和緊迫，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的愿望尤為迫切。當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界雖然已圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)涵、特征、目標(biāo)、動(dòng)力機(jī)制、實(shí)現(xiàn)條件、模式、效果評(píng)價(jià)等展開了諸多研究，但大多是基于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的前提假定，研究的現(xiàn)實(shí)范本主要集中在成都、重慶等典型區(qū)域，鮮有對(duì)以資源驅(qū)動(dòng)發(fā)展、二元經(jīng)濟(jì)特征更為復(fù)雜的資源富集地的專門研究。本文基于對(duì)山西、陜西和黑龍江等省份典型能源型地市的實(shí)地考察，著力從理論上揭示能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的特定內(nèi)涵，并對(duì)當(dāng)前政府采取的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌措施提出改進(jìn)建議，以期為能源富集區(qū)打破二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、破解“三農(nóng)”難題、順利如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)提供思路參考。

一、能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展內(nèi)涵、路徑與目標(biāo)的理論分析

（一）能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)質(zhì)是協(xié)調(diào)資源富集地與資源匱乏地（或枯竭地）的關(guān)系，而非一般意義上的以城帶鄉(xiāng)、以工帶農(nóng)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題源自我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這里所謂的“城”，是以機(jī)器大工業(yè)為核心的現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)的空間載體，而所謂的“鄉(xiāng)”，則是工業(yè)化前期以自給自足為特征的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的空間載體。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史上，城鄉(xiāng)差距是農(nóng)業(yè)剩余向工業(yè)單方面轉(zhuǎn)移所造成的負(fù)面結(jié)果，其問題實(shí)質(zhì)是工業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的非均衡性。而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要通過建立工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、反哺農(nóng)業(yè)的機(jī)制來消除這種非均衡性（鄭夢(mèng)熊，2011）[1]。因而，傳統(tǒng)意義的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題關(guān)鍵是處理工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)如何實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

能源富集區(qū)城鄉(xiāng)差距問題明顯，表現(xiàn)形式也與其他地區(qū)相似，但在內(nèi)涵上與傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)差距有所不同。首先，能源富集區(qū)的“城”并不一定是現(xiàn)代機(jī)器工業(yè)的載體，其初期發(fā)展也不借助于農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移，而主要依賴對(duì)當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源的開發(fā)。只要該地區(qū)有豐富的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量，就會(huì)以礦區(qū)為中心形成城市，并隨著其后的資源繁榮而不斷擴(kuò)大規(guī)模，山西大同、陽泉市，黑龍江的大慶、雞西、鶴崗市等便是典型例證。其次，能源富集區(qū)的“鄉(xiāng)”也并非一定代表小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，山西煤炭資源遍布全省94個(gè)縣，其中半數(shù)以上分布在鄉(xiāng)村，這些鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，務(wù)農(nóng)人員較少，大部分都從事煤炭開采和運(yùn)輸。山西在煤炭資源整合后，鄉(xiāng)村小煤窯被強(qiáng)行關(guān)閉，青壯勞動(dòng)力多選擇外出打工，這類鄉(xiāng)村基本不具備典型小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。

由此可見，能源富集區(qū)工業(yè)與城市的關(guān)系并不緊密，只要有資源，在鄉(xiāng)村也可發(fā)展工業(yè)，這種工業(yè)與城市分離的特質(zhì)意味著，能源富集區(qū)“城”與“鄉(xiāng)”的關(guān)系，不是單純的工業(yè)與農(nóng)業(yè)的關(guān)系。能源富集區(qū)的城鄉(xiāng)差距，歸根到底是由礦產(chǎn)資源的多寡所引起：在資源富集的區(qū)域，鄉(xiāng)村可自動(dòng)向城鎮(zhèn)方向轉(zhuǎn)化，而沒有資源或資源枯竭的地區(qū)就只能長期貧困，并呈現(xiàn)出落后農(nóng)村的面貌。所以，能源富集區(qū)存在的是一種非典型性的“城鄉(xiāng)”二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，所謂的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要是要解決礦產(chǎn)資源富集地和周邊資源匱乏地或枯竭地如何協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。

（二）能源富集區(qū)必須通過政府建立起反“荷蘭病”調(diào)控機(jī)制才能具備城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題的解決通常要依托于城市工業(yè)的發(fā)展，這些工業(yè)在市場(chǎng)機(jī)制下具有自我演化和升級(jí)的能力，可以通過生產(chǎn)工藝的不斷改進(jìn)、產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈條的不斷延伸、市場(chǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大而產(chǎn)生積聚和擴(kuò)散效應(yīng)，進(jìn)而帶動(dòng)周邊農(nóng)村的發(fā)展。然而，在能源富集區(qū)，由天然資源稟賦優(yōu)勢(shì)所造就的龐大資源產(chǎn)業(yè)，和傳統(tǒng)意義的制造業(yè)不同，在市場(chǎng)條件下具有長期依賴資源投入、進(jìn)行粗放發(fā)展的經(jīng)營慣性，如果沒有外力強(qiáng)制改變，可長期保持單一、簡(jiǎn)陋的生產(chǎn)方式，不僅不會(huì)產(chǎn)生向下游產(chǎn)業(yè)延伸的主觀意愿，還會(huì)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成擠壓。這樣一來，資源匱乏地不僅沒有能力積聚生產(chǎn)要素，連原本有限的資源也會(huì)源源不斷流向礦產(chǎn)富集地，從而出現(xiàn)富者越富、窮者越窮的馬太效應(yīng)，進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距。

所以，能源富集區(qū)存在著資源產(chǎn)業(yè)與制造業(yè)分離發(fā)展的產(chǎn)業(yè)二元結(jié)構(gòu)。只要無法改變以能源產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系格局，能源富集區(qū)就不可避免會(huì)受到“荷蘭病”市場(chǎng)效應(yīng)的支配，從而無力建立起推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。這表明，能源富集區(qū)要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，簡(jiǎn)單依靠市場(chǎng)是行不通的，必須由政府為主導(dǎo)建立起反“荷蘭病”的調(diào)控機(jī)制，在對(duì)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有效治理的情況下，有序推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作。

（三）能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的首要目標(biāo)仍然是實(shí)現(xiàn)效率、促進(jìn)增長，而不是單純地追求公平

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國工業(yè)化推進(jìn)到一定階段，在有能力也有必要對(duì)農(nóng)村進(jìn)行反哺的情況下提出的一種發(fā)展思路，首要目的是通過以工帶農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、公共資源配置均等化等方式，讓社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果更多惠及三農(nóng)，其次才是為工業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展鋪平道路，因而是公平為先，兼顧效率。但是在能源富集區(qū)，“城”圍繞礦區(qū)發(fā)展，“鄉(xiāng)”在無資源、無資本的貧困狀態(tài)下自生自滅，彼此分離發(fā)展，關(guān)系十分松散，能源產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)條件下又缺乏連接城鄉(xiāng)的能力。在此情況下所謂的“反哺”，實(shí)質(zhì)就是將礦產(chǎn)資源開采獲取的收益用于援助無礦、少礦或礦產(chǎn)枯竭地區(qū)。

這里的問題是，究竟什么樣的援助才能真正實(shí)現(xiàn)能源富集區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展：是出于公平的考慮，將礦產(chǎn)資源收益用于扶貧、教育、農(nóng)村醫(yī)療等民生建設(shè)？還是出于效率的考慮，將礦產(chǎn)資源收益用于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等生產(chǎn)領(lǐng)域？從目前國外的現(xiàn)實(shí)案例和相關(guān)研究成果來看，礦產(chǎn)資源收益在市場(chǎng)不健全、資本稀缺的現(xiàn)實(shí)情況下，用于民生領(lǐng)域的非生產(chǎn)性支出只會(huì)加劇“荷蘭病”效應(yīng)，正確的做法應(yīng)該是將礦產(chǎn)資源收益轉(zhuǎn)化為有效投資，以提高本地區(qū)的資本積累能力（Collier et al.，2010[2]；Ploeg and Venables，2012[3]；Ploeg，2011[4]，2012[5]，2014[6]；Bremer and Ploeg，2013）[7]。所以，對(duì)于發(fā)展普遍落后的能源富集區(qū)，利用礦產(chǎn)收益實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持效率優(yōu)先，兼顧公平。

二、當(dāng)前我國能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中存在的主要問題

通過對(duì)山西、陜西、黑龍江省的典型資源型地市進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)這些地區(qū)目前的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作具有一些共性特征：第一，通常是以城鎮(zhèn)體系建設(shè)為核心，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、扶貧、民生建設(shè)；第二，政府主導(dǎo)的色彩十分濃厚，政府既是工作方案的謀劃者，也是具體行動(dòng)的實(shí)施者；第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的資金來源主要是當(dāng)?shù)氐挠?、氣、煤等礦產(chǎn)資源收益，自然資源豐富的地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作推進(jìn)較快，匱乏的地區(qū)推進(jìn)較慢。簡(jiǎn)言之，能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的實(shí)質(zhì)，是政府依靠可觀的能源開發(fā)收益謀劃和建設(shè)了一個(gè)龐大的城鎮(zhèn)體系并以此為載體進(jìn)行各類惠農(nóng)支出，這種做法雖然在短期可以帶來顯而易見的成就，但從長期來看卻可能使地區(qū)發(fā)展受困于此。這當(dāng)中存在的問題主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相分離，致使城鎮(zhèn)積聚要素的功能缺失、區(qū)域輻射力較弱、對(duì)鄉(xiāng)村的帶動(dòng)能力不強(qiáng)

能源富集區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)水平與工業(yè)化發(fā)展水平的關(guān)聯(lián)度并不高，主要取決于當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源的儲(chǔ)量和開發(fā)度。在現(xiàn)實(shí)推進(jìn)過程中，各能源富集區(qū)都不同程度存在著造城不造產(chǎn)、有城無產(chǎn)、大城小產(chǎn)的問題，導(dǎo)致城鎮(zhèn)本應(yīng)發(fā)揮的要素積聚和擴(kuò)散功能難以顯現(xiàn)。

第一，能源富集區(qū)在城鎮(zhèn)建設(shè)之初就缺乏足夠產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的考慮。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，能源富集市縣的城鎮(zhèn)建設(shè)主要出于兩大動(dòng)因，一是為了解決礦區(qū)職工的居住和生活問題，二是為了滿足移民搬遷產(chǎn)生的住房和生活要求。這兩個(gè)方面僅對(duì)城鎮(zhèn)的生活服務(wù)功能產(chǎn)生需求，至多可以啟動(dòng)當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場(chǎng)、消費(fèi)品市場(chǎng)和生活類服務(wù)業(yè)，而能源產(chǎn)業(yè)外的新興產(chǎn)業(yè)，特別是勞動(dòng)力吸納能力強(qiáng)、具有產(chǎn)業(yè)鏈延伸功能的現(xiàn)代加工制造業(yè)很難立足。這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無法使城鎮(zhèn)具備聚集生產(chǎn)要素并輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展的能力。

第二，能源富集區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)多由各市縣獨(dú)立進(jìn)行，沒有形成具有區(qū)域輻射力的城鎮(zhèn)體系，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展形式雷同，惡性競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重。在能源富集區(qū)域，各市縣主要專注于自身的城鎮(zhèn)建設(shè)，市與市之間、縣與縣之間很少有溝通、協(xié)調(diào)。相反，由于各自的資源稟賦接近，城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中經(jīng)常出現(xiàn)彼此趕超的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。在此情況下，產(chǎn)業(yè)在各市縣空間上的布局基本雷同，各市縣產(chǎn)業(yè)之間不僅沒有關(guān)聯(lián)，反而存在較嚴(yán)重的同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，很難衍生出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)所需要的產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)組織形式。

第三，能源富集區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)未考慮客觀地理?xiàng)l件的制約，導(dǎo)致城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間十分有限。很多能源富集市縣的地理地貌以千溝萬壑的山地為主，平原、谷底空間有限，再加上水資源缺乏，城鎮(zhèn)發(fā)展的空間環(huán)境十分有限。但這些市縣在能源行情較好的時(shí)期財(cái)政收入較為豐裕，為了在城鎮(zhèn)化方面作出成績(jī)，往往會(huì)以愚公移山的方式強(qiáng)行推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，客觀上造成了城鎮(zhèn)建設(shè)遍地開花的局面。結(jié)果，在這些城鎮(zhèn)上發(fā)展的產(chǎn)業(yè)因自然條件的阻隔，競(jìng)爭(zhēng)力大大削弱，規(guī)模難以擴(kuò)大，只能服務(wù)于城鎮(zhèn)自身發(fā)展需要，根本無力帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的職責(zé)。

（二）政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中過多參與了生產(chǎn)要素的配置活動(dòng)，致使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌效率不高，缺乏持續(xù)發(fā)展后勁

能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題較為特殊，政府的作用十分關(guān)鍵。但是政府究竟應(yīng)該在哪些方面有所為、哪些方面有所不為，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中很難被準(zhǔn)確把握。很多地方政府沒有意識(shí)到能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌特定的工作指向，只是按照非能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一般做法分任務(wù)推進(jìn)，不可避免會(huì)出現(xiàn)“該管的事情沒管，不該管的事情管了”的政府錯(cuò)位現(xiàn)象，這當(dāng)中最為突出的問題就是政府過多參與了生產(chǎn)要素的配置過程，具體表現(xiàn)為：第一，縣鄉(xiāng)范圍內(nèi)的土地基本都被納入政府規(guī)劃范圍，很多農(nóng)村土地被政府用來安排發(fā)展各類園區(qū)。第二，政府負(fù)責(zé)籌措城鄉(xiāng)統(tǒng)籌各類項(xiàng)目的建設(shè)資金。第三，通過開發(fā)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目組織農(nóng)村勞動(dòng)力生產(chǎn)?？傮w來說，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)施過程就是政府對(duì)縣域范圍的資本、勞動(dòng)、土地進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配和使用。這種做法看似效率很高，但實(shí)質(zhì)是政府根據(jù)自身意愿人為調(diào)度資源，是典型的非市場(chǎng)配置手段，不可避免會(huì)造成資源的低效率使用，甚至加劇能源富集地區(qū)固有的城鄉(xiāng)矛盾。

首先從土地來看。能源富集地政府通過移民搬遷，將分散的農(nóng)民用地和集體用地整合起來，以低價(jià)或免費(fèi)出讓的方式吸引企業(yè)投資設(shè)廠，根本無法體現(xiàn)土地的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值。而且鑒于來能源富集區(qū)投資的企業(yè)多為能源開采和加工企業(yè)，這種做法實(shí)際上是為獨(dú)大的能源產(chǎn)業(yè)提供了更為優(yōu)惠的條件，必然放大能源富集區(qū)的“荷蘭病”效應(yīng)，加劇礦區(qū)和非礦區(qū)發(fā)展的不平衡性。

其次從資金來看。能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌很多項(xiàng)目的建設(shè)資金都來源于財(cái)政，這些項(xiàng)目分為兩類：一類是民生建設(shè)工程，諸如新區(qū)建設(shè)、扶貧開發(fā)、教育醫(yī)療支出、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等。另一類和生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)，諸如大棚蔬菜基地建設(shè)、養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)等。財(cái)政對(duì)這些項(xiàng)目的投資更多看重的是社會(huì)效益而非經(jīng)濟(jì)效益，很少考慮項(xiàng)目的盈利能力，更不會(huì)考慮資本增值的問題。而且，政府的大規(guī)模財(cái)政投入在現(xiàn)實(shí)中也對(duì)私人投資產(chǎn)生了一定的擠出效應(yīng)，致使能源富集地區(qū)普遍金融業(yè)落后，民間資本弱小，非公經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)。

最后從勞動(dòng)力來看。在工業(yè)化進(jìn)程中，勞動(dòng)力的優(yōu)化配置取決于兩個(gè)條件：一個(gè)是勞動(dòng)力告別自給自足的生存狀態(tài)，另一個(gè)是工業(yè)系統(tǒng)對(duì)勞動(dòng)力產(chǎn)生需求。但是在能源富集區(qū)，以能源開采和加工為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的需求十分有限，本來就不具備勞動(dòng)力優(yōu)化配置的條件，政府又組織勞動(dòng)力從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植和畜牧養(yǎng)殖，或者一些低端的生活服務(wù)業(yè)，這種做法雖然保障了農(nóng)民的基本生活，但也基本堵住了農(nóng)民向現(xiàn)代工業(yè)轉(zhuǎn)移的道路。

（三）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)資金過分倚重礦產(chǎn)資源收益，在取得短期成就的同時(shí)也使能源富集區(qū)深陷資源詛咒

目前，能源富集區(qū)各市縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐差距較大，礦產(chǎn)豐富市縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)完成情況普遍明顯好于礦產(chǎn)匱乏或枯竭地的市縣。其中的原因非常簡(jiǎn)單，礦產(chǎn)豐富市縣有可觀的資源稅費(fèi)收益，財(cái)政預(yù)算收入充裕，有條件安排更多的財(cái)政支出開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面工作，礦產(chǎn)匱乏市縣則稅源有限，需要更多依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)資金推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌?？梢?，能源富集區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)對(duì)礦產(chǎn)收益的依賴度很高。

前已說明，能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有別于一般地區(qū)，在效率和公平面前要首選效率，如果顛倒二者的次序，將會(huì)進(jìn)一步弱化能源富集區(qū)的資本積累能力，使其長期陷入“資源詛咒”?，F(xiàn)實(shí)情況表明，能源富集區(qū)目前正在以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的名義，將大量的能源礦產(chǎn)收益用在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等民生性支出方面，這雖然在短期可以提升當(dāng)?shù)厝罕姷纳钯|(zhì)量、改善當(dāng)?shù)氐纳瞽h(huán)境，卻不符合能源富集區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

當(dāng)然，一些能源富集市縣在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作時(shí)，也有將部分的能源礦產(chǎn)收益用作投資使用，諸如投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村社區(qū)以及安置農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等。但從實(shí)際情況來看，普遍投資效率不高。一是受限于城鎮(zhèn)規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)比較有限，難以對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起到有效推動(dòng)作用；二是農(nóng)村社區(qū)由于入住的人口不多，很多基礎(chǔ)設(shè)施都沒有得到有效的使用；三是安置農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目多是農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)類，多是低附加值行業(yè)，創(chuàng)造的產(chǎn)值十分有限。

以此來看，能源富集區(qū)當(dāng)前將礦產(chǎn)資源收益大量投放在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面，雖然可以取得明顯的工作成效，但實(shí)際上是以拖累能源富集區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程為代價(jià)的。

三、推進(jìn)能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的改進(jìn)思路

（一）強(qiáng)化政府在防止“荷蘭病”方面的宏觀管理職能

能源富集區(qū)的城鄉(xiāng)差距，歸根到底是由于礦區(qū)資源產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的資源轉(zhuǎn)移效應(yīng)使非礦區(qū)喪失了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，是典型的市場(chǎng)失靈表現(xiàn)。因此，要實(shí)現(xiàn)能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，首先需要政府通過制度、政策和措施的創(chuàng)新對(duì)固有的“荷蘭病”機(jī)制進(jìn)行矯正。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，“荷蘭病”矯正機(jī)制有兩種：一種是德國魯爾的多元產(chǎn)業(yè)模式，由政府制定專門的產(chǎn)業(yè)扶植政策，通過實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化消除和弱化能源產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響。另一種是挪威、俄羅斯、博茨瓦納等國采用的礦產(chǎn)資源收益管理模式，由政府對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的部分收益進(jìn)行支配和管理，遏制引發(fā)“荷蘭病”效應(yīng)的市場(chǎng)機(jī)理。

在當(dāng)前中國主要的能源富集區(qū)，魯爾模式為政府所熟知并被廣泛采用，但從國際經(jīng)驗(yàn)來看，該模式一般適合礦產(chǎn)資源枯竭或衰退地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，很難應(yīng)用在礦產(chǎn)儲(chǔ)量仍然豐富的地區(qū)，所以現(xiàn)實(shí)操作效果并不理想。第一，能源富集區(qū)政府發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力不強(qiáng)且不具有可持續(xù)性。第二，即使在資源繁榮期政府愿意發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，也存在政府失靈的隱患。主要表現(xiàn)為各資源市縣對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的選擇雷同、項(xiàng)目建設(shè)和引進(jìn)更注重短期效益、產(chǎn)業(yè)布局缺乏合理長期規(guī)劃、政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等。

挪威等國礦產(chǎn)資源收益管理模式的首要目的不是轉(zhuǎn)型發(fā)展，而是防止“荷蘭病”，與能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中政府的職能定位相一致。在該模式下，政府對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)被嚴(yán)格限定在宏觀層次，所要做的事情包括：第一，對(duì)本地能源開發(fā)企業(yè)獲取的收益進(jìn)行甄別，將不合理租值收入以稅、費(fèi)或特別收益金等方式征繳上來，形成礦產(chǎn)資源收益共享基金。第二，建立礦產(chǎn)資源收益共享基金管理體制。從可持續(xù)發(fā)展的視角確定共享基金在當(dāng)代和后代之間分配的比例。對(duì)于劃入當(dāng)期使用的部分，設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政賬戶，納入財(cái)政預(yù)算管理，力求透明公開。對(duì)于用于后代的部分，設(shè)立儲(chǔ)備基金，交由專門的投資管理公司運(yùn)作，力求保值增值。

迄今為止，像挪威這樣建立礦產(chǎn)收益基金的國家已經(jīng)有70多個(gè)，這些國家將基金分為儲(chǔ)備型和發(fā)展型兩類，分別用于各代的福利支出、平抑礦產(chǎn)資源價(jià)格波動(dòng)以及地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資本培育、多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。大量案例研究結(jié)果表明（Ronald U. Mendoza，2015）[8]，將礦產(chǎn)收益納入政府財(cái)政管理系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，引導(dǎo)資源財(cái)富流向當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域，對(duì)正處在資源繁榮的地區(qū)而言，是避免陷入資源詛咒陷阱、保持經(jīng)濟(jì)良性健康持續(xù)發(fā)展的有效路徑。盡管我國對(duì)化石類礦產(chǎn)的需求進(jìn)行了總量控制，但是并不能排除不斷加速的工業(yè)化進(jìn)程仍會(huì)給很多能源富集地區(qū)帶來大量財(cái)富。因此，管好礦產(chǎn)收益，建立公開、透明的礦產(chǎn)資源財(cái)富財(cái)政管理體制，是能源富集區(qū)避免走上資源依賴發(fā)展老路的制度保障，是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必備前提。

（二）探索能源富集區(qū)的“產(chǎn)城一體”、“產(chǎn)城共融”發(fā)展模式

城鎮(zhèn)是能源富集區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極，是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要引擎。為增強(qiáng)資源型城市的要素積聚和擴(kuò)散功能，政府應(yīng)著力改變目前的“產(chǎn)城分離”的現(xiàn)狀，形成以產(chǎn)帶城、以城促產(chǎn)的“產(chǎn)城一體”發(fā)展模式。

第一，提高對(duì)能源產(chǎn)業(yè)清潔生產(chǎn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，包括安全標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。其目的有兩個(gè)：一是減少能源產(chǎn)業(yè)對(duì)城市環(huán)境的破壞，促使資源產(chǎn)業(yè)對(duì)礦區(qū)所在地的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)治理，確保能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市環(huán)境改善同步。二是由此帶動(dòng)和清潔生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)、節(jié)能環(huán)保設(shè)備生產(chǎn)有關(guān)的新興產(chǎn)業(yè)，一方面將能源富集區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈條向上游研發(fā)環(huán)節(jié)和下游加工環(huán)節(jié)延伸，另一方面以能源產(chǎn)業(yè)為中心衍生出裝備制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)以及相關(guān)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。以此不斷豐富資源型城市的產(chǎn)業(yè)類型，增強(qiáng)城市集聚要素的能力。

第二，統(tǒng)籌規(guī)劃能源富集區(qū)工業(yè)發(fā)展空間布局，推進(jìn)城鎮(zhèn)體系建設(shè)和城鎮(zhèn)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，政府要對(duì)轄區(qū)范圍的產(chǎn)業(yè)空間布局進(jìn)行總體規(guī)劃，立足區(qū)域功能定位，在挖掘各地資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，建立區(qū)域特色鮮明的分工體系，避免能源富集區(qū)各城鎮(zhèn)之間的同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)和惡性競(jìng)爭(zhēng)。其次，針對(duì)能源富集區(qū)山多平地少的地貌特征，建立“多極”城鎮(zhèn)體系，即在能源富集區(qū)內(nèi)部設(shè)立多個(gè)中心城市。每個(gè)中心城市根據(jù)各自的功能定位，選擇不同的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展和互補(bǔ)發(fā)展。最后，根據(jù)能源富集市縣各自的特色產(chǎn)業(yè)有針對(duì)性地完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，促進(jìn)城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展。注重打造中心城市之間的快捷運(yùn)輸通道，確保區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間網(wǎng)絡(luò)體系形成。

（三）激活市場(chǎng)在能源富集區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的要素配置功能

能源富集區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作雖然由政府搭臺(tái)，但如果沒有市場(chǎng)主體的積極參與，勢(shì)必缺乏發(fā)展后勁，并且造成資源浪費(fèi)。所以，能源富集區(qū)在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中同樣要高度重視市場(chǎng)的作用。具體來說，政府要著力從促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)方面入手全面激活市場(chǎng)機(jī)制：

第一，以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素資源。能源富集區(qū)通常是二、一、三的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，其中的第二產(chǎn)業(yè)主要是礦產(chǎn)資源開采與加工，第一產(chǎn)業(yè)則是農(nóng)作物、水果、藥材等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和牲畜養(yǎng)殖。從實(shí)踐結(jié)果來看，這兩大產(chǎn)業(yè)對(duì)城鄉(xiāng)要素調(diào)動(dòng)的能力都不強(qiáng)。首先，礦產(chǎn)資源在很多地市都是由大企業(yè)大集團(tuán)開發(fā)，投入的資金來自于企業(yè)總部而非當(dāng)?shù)乩麧櫡e累，使用的勞動(dòng)力多為專業(yè)技術(shù)工人，對(duì)開采地農(nóng)民的吸納能力非常有限。其次，傳統(tǒng)種植和畜牧業(yè)只能固化自給自足的生產(chǎn)方式，勞動(dòng)力常年被固定在土地上，生產(chǎn)所有的資金主要依靠?jī)?nèi)源融資，生產(chǎn)要素不具備流動(dòng)的可能，是否能達(dá)到最優(yōu)配置更是無從談起。所以，要在能源富集區(qū)激活市場(chǎng)機(jī)制，依靠現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)體系是不行的，必須通過政府從外部培育和引入新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)來實(shí)現(xiàn)。

從目前各地已有的實(shí)踐結(jié)果來看，旅游業(yè)是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。首先，旅游業(yè)橫跨三大產(chǎn)業(yè)，輻射行業(yè)多、綜合性強(qiáng)，可以最大限度調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)要素資源。其次，旅游業(yè)具有十分復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)體系，產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度高、產(chǎn)業(yè)鏈延伸能力極強(qiáng)，只要旅游資源開發(fā)得當(dāng)，有能力吸引和創(chuàng)造足夠的資本。再次，旅游業(yè)就業(yè)門檻低，包容性強(qiáng)，對(duì)不同層次的勞動(dòng)力都有需求，具有較強(qiáng)的勞動(dòng)力吸納能力。因此，能源富集區(qū)政府應(yīng)在煤炭、石油之類黑色資源之外，積極開發(fā)當(dāng)?shù)氐木G色資源財(cái)富，通過發(fā)展旅游業(yè)，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等有機(jī)聯(lián)系在一起，有效整合城鄉(xiāng)要素資源，充分利用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)生產(chǎn)要素進(jìn)行調(diào)動(dòng)和配置。

第二，加快推進(jìn)能源富集區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在制造業(yè)薄弱的能源富集區(qū)，非礦區(qū)地帶的農(nóng)民和礦區(qū)地帶的非礦工人員，只憑自身擁有的勞動(dòng)力資源，難以實(shí)現(xiàn)從自給自足主體向市場(chǎng)主體的轉(zhuǎn)變。只有盤活土地這一資產(chǎn)，才能使其具備參與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的條件。另一方面，只有土地這一稀缺要素可以通過市場(chǎng)渠道獲得，資源產(chǎn)業(yè)外的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能免受束縛。同時(shí)，能源富集區(qū)的土地資源才能真正顯示出其應(yīng)有的價(jià)值，從而得到更有效率的使用。

因此，能源富集區(qū)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的要求比其他地區(qū)更為迫切。政府要盡快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，引導(dǎo)農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)，允許農(nóng)民采取土地轉(zhuǎn)包、土地出租、土地互換、土地轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村土地股份合作等多種方式進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的方式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和企業(yè)的經(jīng)營等。

第三，充分調(diào)動(dòng)能源富集區(qū)的民間資金。能源富集區(qū)經(jīng)濟(jì)雖然落后，但民間資金的規(guī)模并不小，只是苦于本地沒有好的投資機(jī)會(huì)，往往外流到東南沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，政府要從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)金融在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的重要性，加快民間金融市場(chǎng)的組織化、規(guī)范化和陽光化，打通民間資本和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的通道。積極引導(dǎo)利用好民間資本，吸引民間資金和社會(huì)資本組建一批民營投資公司，鼓勵(lì)有意向的非公有制企業(yè)組建金融機(jī)構(gòu)，服務(wù)本地中小企業(yè)；推動(dòng)民間資本設(shè)立涵蓋優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資基金和產(chǎn)業(yè)投資基金健全信用擔(dān)保體系，成立非公有制企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，并將政府扶持企業(yè)發(fā)展的部分資金作為擔(dān)保資金。

（四）提高礦產(chǎn)資源財(cái)富在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)過程中的使用效率

在上述提到的資源收益共享基金制度的基礎(chǔ)上，建立礦產(chǎn)資源收益的有效使用機(jī)制。一是嚴(yán)格限定資源收益的用途。避免礦產(chǎn)資源收益大量用于消費(fèi)性支出，限制礦產(chǎn)收益直接投入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、扶貧等民生建設(shè)方面。重點(diǎn)將礦產(chǎn)收益用在投資性支出方面，通過資本金投入、補(bǔ)貼、低息貸款等方式，對(duì)有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、產(chǎn)城互融的新興產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等給予資金支持。二是建立礦產(chǎn)資源收益使用的科學(xué)決策機(jī)制。借鑒歐盟結(jié)構(gòu)基金的做法，由資源地區(qū)最高行政機(jī)構(gòu)發(fā)起成立基金管理委員會(huì)，委員會(huì)成員由主要礦區(qū)所在地的市縣政府構(gòu)成。具體決策程序是：對(duì)于擬獲取基金支持的礦區(qū)所在地政府，需首先向地方基金管理委員會(huì)提出申請(qǐng)，委員會(huì)在審核完畢后組織成員投票，得票居于前列的項(xiàng)目獲取資助。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 鄭夢(mèng)熊：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題研究——基于實(shí)地調(diào)研的若干思考》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第6期.

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[責(zé)任編輯 國勝鐵]

Abstract： The urban and rural overall planning relation is special in Rich Natural Resource Region and the connotation， aim and way of realization are different from other areas. Presently， the nature of Capacity Surplus in Rich Natural Resource Region is to depend on profit of natural resource and mining so as to plan and construct a huge urban and rural system and separate different farmer-beneficial， urban construction and industrial development. Excessive participation of government in the distribution of productive element leads to some achievement in Rich Natural Resource Region regarding Urban and Rural Overall Planning， but also leads it to a resource curse. To realize the urban and rural development in this region， government should strengthen the macro management function in terms of prevention of Dutch Disease； secondly， it should explore development pattern of “unification of industry and city” as well as “integration of industry and city”； finally， it should trigger market in the distribution of element in this development.

Key words： urban and rural relation， Rich Natural Resource Region， Dutch Disease， mining profit