楊孟著

作為財(cái)稅改革中推進(jìn)難度最大的任務(wù)，雖已按下“快進(jìn)鍵”，但改革中仍然需要磨合、妥協(xié)和時(shí)間，如何走出改革困局？

2016年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革從此有了“施工圖”，地方財(cái)政事權(quán)劃分改革由此按下“快進(jìn)鍵”。

目前，河北、遼寧、廣東、山東、云南、吉林等省份，已按照“施工圖”指明的方向、原則和時(shí)間表，出臺(tái)了省以下財(cái)政事權(quán)劃分改革方案。部分省份還出臺(tái)了市級(jí)以下財(cái)政事權(quán)劃分改革方案。

在某種意義上說(shuō)，新一輪財(cái)稅體制改革是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大制度創(chuàng)新。進(jìn)行地方財(cái)政事權(quán)劃分改革是新一輪財(cái)稅體制改革的重要組成部分和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過(guò)此項(xiàng)改革，旨在徹底根除因事權(quán)劃分不清所導(dǎo)致的責(zé)任不穩(wěn)定、不合理、隨意性大、政策短期化、缺乏穩(wěn)定預(yù)期等弊端。

步步維艱

實(shí)際上，說(shuō)起地方財(cái)政事權(quán)劃分改革，早已不是什么新鮮事。始于1994年的分稅制財(cái)政體制改革，事實(shí)上已包含了地方財(cái)政事權(quán)劃分改革內(nèi)容，只是受當(dāng)時(shí)配套政策措施不到位等因素影響，推進(jìn)地方事權(quán)劃分改革在馬拉松式的動(dòng)態(tài)博弈中被逐步演變?yōu)椴┺摹熬饨狻钡那蠼膺^(guò)程。而在這個(gè)過(guò)程中，由于公共產(chǎn)品或服務(wù)的多重性、層次性、交叉性和外溢性，現(xiàn)實(shí)中對(duì)各級(jí)政府間應(yīng)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的準(zhǔn)確界定時(shí)十分困難，這就導(dǎo)致了政府在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)或任務(wù)，也就是事權(quán)的界定一直難以“清晰”，而與之相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)的界定自然也就沒(méi)了著落。

隨著改革的不斷深入，2007年不得不將“財(cái)權(quán)”改為“財(cái)力”，遂即有了“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的表述。后來(lái)發(fā)現(xiàn)，對(duì)“財(cái)力”的界定仍非易事，到了預(yù)算法修訂時(shí)，又將“財(cái)力”改為“支出責(zé)任”，遂又有了“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的最新表述。事權(quán)劃分改革之難由此可見(jiàn)一斑。

從制度演進(jìn)的角度考察，地方財(cái)政事權(quán)劃分改革的過(guò)程，實(shí)際上是一個(gè)漸進(jìn)式的“破舊立新”過(guò)程。“破舊”意味著源自“路徑依賴”和“鎖定效應(yīng)”下既得利益集團(tuán)的阻擾。地方財(cái)政事權(quán)劃分的過(guò)程，實(shí)際上是一個(gè)利益重新分配和再調(diào)整的過(guò)程，直接影響到地方政府間財(cái)力分配的格局，必然遭致既得利益集團(tuán)的阻擾。

推進(jìn)地方財(cái)政事權(quán)劃分改革，意味著事權(quán)與財(cái)權(quán)的重新界定和財(cái)力與支出責(zé)任的重新配置，也意味著現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制“事權(quán)重心不斷下移、財(cái)權(quán)重心不斷上移”現(xiàn)狀的矯正和糾偏，加之激勵(lì)機(jī)制欠缺，改革的動(dòng)力有可能被上級(jí)政府以財(cái)政收入下滑和調(diào)控能力減弱為由而發(fā)生改變。

此外，相關(guān)制度設(shè)計(jì)技術(shù)難度也是不可忽視的一個(gè)因素。諸如公共服務(wù)均等化的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)間公共服務(wù)均等化的界定，一般性轉(zhuǎn)移支付如何更好地兼顧均等化與效率兩者間的矛盾和沖突等，在制度設(shè)計(jì)上都存在很大的技術(shù)難度。

地方探索

迄今為止，已有不少省份立足本省省情和當(dāng)?shù)貙?shí)際，對(duì)地方財(cái)政事權(quán)改革進(jìn)行了頗具地方特色的有益探索。如山東方案以民生領(lǐng)域作為突破口，對(duì)教育、科技、就業(yè)和社會(huì)保障等事權(quán)進(jìn)行了細(xì)化安排；江西方案以省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金清理整合作為突破口，全面實(shí)施清單管理；廣東方案以民政領(lǐng)域作為突破口，對(duì)相關(guān)事權(quán)劃分進(jìn)行重新梳理等等。但更多的省份則聚焦于地方債管理和轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)兩大領(lǐng)域。

以地方債管理作為突破口的事權(quán)劃分改革，著眼于建立完善地方債管理體系、政府信用評(píng)級(jí)制度和債務(wù)管理體制，以規(guī)范政府融資行為，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐表明，地方債的實(shí)質(zhì)是將地方政府是否善治的評(píng)判權(quán)交給了市場(chǎng)，只有透明、善治且財(cái)力豐厚的地方政府發(fā)行的地方債才能得到民眾的青睞。在這種意義上，地方債是衡量地方政府治理水準(zhǔn)和公共信用的一個(gè)透明指標(biāo)。

需要指出的是，市政債作為地方政府融資的主要渠道和地方債的主要形式，值得借鑒和推廣。市政債的特點(diǎn)是將供水、供氣、交通、通訊、舊城改造等一些有潛在收益的公用性項(xiàng)目，通過(guò)市政債的方式為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。它不僅為解決地方政府事權(quán)和支出責(zé)任不適應(yīng)提供了一個(gè)有效的補(bǔ)救措施，同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)地方債的顯性化提供了一個(gè)切入點(diǎn)。

以轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)作為突破口的事權(quán)劃分改革，著眼于與建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的匹配性。一是實(shí)行直接到位的轉(zhuǎn)移支付方式；二是不斷優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，完善轉(zhuǎn)移支付資金分配方式和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置；三是建立科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系和監(jiān)督制度，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)和嚴(yán)格監(jiān)管。

當(dāng)然，在進(jìn)行有益探索的同時(shí)，也存在某些不盡合理的地方，如有的省份將本屬于中央事權(quán)或中央與地方共同事權(quán)的環(huán)境保護(hù)與污染治理、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等確定為市縣事權(quán)。還有的省份存在事權(quán)劃分“上下一般粗”，共同事權(quán)過(guò)多，缺乏地方特色等。

如何破局？

作為財(cái)稅改革中推進(jìn)難度最大的任務(wù)，雖已按下“快進(jìn)鍵”，但改革中仍然需要磨合和時(shí)間，如何走出改革困局？

首先，健全完善財(cái)稅法律體系，以法律為載體推進(jìn)地方財(cái)政事權(quán)劃分改革?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干年重大問(wèn)題的決定》明確指出，“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”。實(shí)踐中，地方政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整采用更多的是“文件”形式，缺乏必要的法律權(quán)威性和約束力，容易導(dǎo)致事權(quán)安排的偶然性和隨意性，以及事權(quán)的頻繁上收和下放，加大了政府間博弈的機(jī)會(huì)與談判成本，制度的可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足。

在這種情況下，研究制定一部符合我國(guó)國(guó)情的《財(cái)政法》尤為重要。通過(guò)《財(cái)政法》的統(tǒng)領(lǐng)和引導(dǎo)作用，以規(guī)范、指導(dǎo)和約束對(duì)政府行為，推進(jìn)財(cái)政制度體系規(guī)范化建設(shè)，把地方財(cái)政工作納入法制化、科學(xué)化、民主化和程序化軌道。

其次，建立完善地方稅體系。建立完善地方稅體系的必要性主要體現(xiàn)在：一是有利于事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度“落地生根”。夯實(shí)穩(wěn)定可靠的財(cái)源根基，是地方政府履行事權(quán)的必要條件。否則，為了“破解”事權(quán)與支出責(zé)任失衡困局，不得不想方設(shè)法在“土地財(cái)政”、非稅收入或討好上級(jí)政府獲取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上“做文章”，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度就永遠(yuǎn)是一句空話。二是有利于合理界定和處理自主事權(quán)和委托事權(quán)之間的關(guān)系，科學(xué)評(píng)估各級(jí)政府間權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)和績(jī)效高低。三是有利于正確引導(dǎo)政府投資行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展。地方稅體系不健全的一個(gè)典型特征，就是共享稅的大量存在?；仡欉^(guò)往，分稅制改革伊始，增值稅在中央與地方的分享比例確定為75%：25%，這使得地方政府不得不依靠來(lái)自建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅“過(guò)活”。2002年，屬于地方稅的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅也改為共享稅，中央與地方的分享比例為60%：40%，由此進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府對(duì)營(yíng)業(yè)稅的依賴程度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的倒閉、非稅收入的快速膨脹，以及2003年以后 “土地財(cái)政”的空前高漲等，無(wú)不與此有關(guān)。

再次，增強(qiáng)事權(quán)劃分的科學(xué)性、合理性和可預(yù)期性。由傳統(tǒng)的以承認(rèn)事實(shí)為依據(jù)的事權(quán)劃分方法，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詤^(qū)域性原則、受益性原則和效率性原則為依據(jù)的事權(quán)劃分方法。對(duì)于受益區(qū)域性強(qiáng)，宜于地方政府實(shí)施，但屬于中央政府事權(quán)范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，可作為委托事權(quán)交由地方政府實(shí)施，所需財(cái)力由中央政府通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付工具解決。

最后，要與新一輪財(cái)稅體制改革的進(jìn)度和力度匹配嚙合。地方財(cái)政事權(quán)劃分改革作為新一輪財(cái)稅體制改革的重要組成部分和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做好兩者的協(xié)調(diào)配合、統(tǒng)籌推進(jìn)尤為重要。同時(shí)，還要做到地方自主事權(quán)與其擁有的財(cái)權(quán)相匹配，委托事權(quán)與來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付等財(cái)力相匹配。

（作者單位：廣州大學(xué)大數(shù)據(jù)治理研究中心）