劉國瑜，周應堂

(南京農業(yè)大學，南京 210095)

農林高校推進“十三五”發(fā)展規(guī)劃實施的探討

劉國瑜，周應堂

(南京農業(yè)大學，南京 210095)

發(fā)展規(guī)劃實施是將規(guī)劃文本轉化為現(xiàn)實績效的過程，是發(fā)展規(guī)劃的生命和權威所在。通過對6所教育部直屬農林高?！笆濉卑l(fā)展規(guī)劃文本中組織實施部分的研讀和梳理，發(fā)現(xiàn)這些高校采取的措施主要有：加強組織領導、開展宣傳工作、制定年度計劃、強化資源保障、加強監(jiān)督評估等。為更好地實施“十三五”發(fā)展規(guī)劃，農林高校還應加強績效評估、培育支持性文化、建立外部環(huán)境監(jiān)控機制等。

農林高校； “十三五”發(fā)展規(guī)劃；規(guī)劃實施

高校的發(fā)展規(guī)劃工作，是高校謀求科學發(fā)展、內涵發(fā)展、特色發(fā)展的重要一環(huán)。從高校發(fā)展規(guī)劃工作看，形成一部好的發(fā)展規(guī)劃是一件不太容易的事情，有效實施發(fā)展規(guī)劃則更是一項復雜的任務。然而，一部精心編制的發(fā)展規(guī)劃如果得不到有效實施，就無法實現(xiàn)規(guī)劃設定的發(fā)展目標。目前，各高校均已編制了“十三五”發(fā)展規(guī)劃，并進入規(guī)劃實施階段。因此，如何推進“十三五”發(fā)展規(guī)劃的實施，是一個值得研究的具有現(xiàn)實意義的重要課題。本文結合6所教育部直屬農林高校“十三五”發(fā)展規(guī)劃文本，就農林高校推進“十三五”發(fā)展規(guī)劃的實施作一探討。

一、高校發(fā)展規(guī)劃的實施是目標達成的重要工作

高校發(fā)展規(guī)劃編制，是高?；诂F(xiàn)實狀態(tài)而對未來一定時期內所要達到的發(fā)展目標及其實施路徑的系統(tǒng)設計。其內涵可概括為確定“兩點一線”[1]：第一個點是“從何出發(fā)”，即學校現(xiàn)有的基礎和狀態(tài)。只有立足于學校的辦學傳統(tǒng)與現(xiàn)有條件，把握學校內外部環(huán)境的變化，才能使設計的規(guī)劃目標具有客觀依據(jù)。第二個點是“向何處去”，即學校未來的發(fā)展目標。高校發(fā)展規(guī)劃必須選擇和確定發(fā)展目標，也就是要回答“建設一個什么樣的大學”的問題，這樣，學校在未來一段時期的發(fā)展才有了明確的方向。第三是“如何去”，即實現(xiàn)學校發(fā)展目標的路線。在明確了出發(fā)點和目標的基礎上，高校發(fā)展規(guī)劃必須回答從現(xiàn)實到未來如何走、怎么走的問題，也就是回答“怎樣建成這樣的大學”的問題。它是聯(lián)接現(xiàn)實與未來的橋梁，是實現(xiàn)規(guī)劃目標的途徑和手段?？傊?，只有明確了“向何處去”，才好決定“如何去”；只有同時確定了“向何處去”和“如何去”，學校發(fā)展才有了明確的方向和清晰的路徑。

高校發(fā)展規(guī)劃實施，是高校貫徹發(fā)展規(guī)劃的指導思想，圍繞發(fā)展規(guī)劃的期望目標，落實發(fā)展規(guī)劃的行動舉措，使發(fā)展規(guī)劃從藍圖構想變成現(xiàn)實績效的動態(tài)管理過程。這一界定包含了以下四層意思：第一，實施的主體是高校自身，即高校的全體成員，包括教師、學生、管理人員和后勤保障人員等。第二，實施的客體是編制的發(fā)展規(guī)劃，即發(fā)展規(guī)劃確定的指導思想、發(fā)展目標、重點任務和行動舉措等。第三，實施的目的是促進發(fā)展規(guī)劃從藍圖構想變成現(xiàn)實績效，確保規(guī)劃目標的實現(xiàn)。第四，實施是一個動態(tài)管理過程，它需要根據(jù)高校外部環(huán)境的變化、內部條件的改變以及規(guī)劃實施的情況等反復進行，是一種不間斷的管理。從規(guī)劃編制與實施的區(qū)別和關系看，規(guī)劃的編制是一個思維過程，是規(guī)劃實施的依據(jù)，而規(guī)劃的實施則是一個行動過程，是規(guī)劃編制的延續(xù)。

美國學者艾利森曾指出：“在達到政策目標的過程中，方案確定只占10%，而其余90%則取決于有效的執(zhí)行”[2]。這一論斷雖然是對政策而言的，但對大學發(fā)展規(guī)劃工作同樣具有借鑒和指導作用。為提升高校的戰(zhàn)略管理水平，實現(xiàn)學校的科學發(fā)展，每所高校都應科學編制發(fā)展規(guī)劃，以確定發(fā)展方向，明確發(fā)展目標，提出建設重點和措施等。然而，編制出一個好的發(fā)展規(guī)劃，僅僅是大學實現(xiàn)新的歷史性跨越的第一步，關鍵是將其付諸實施，在推動學校發(fā)展中發(fā)揮重要作用。如果將編制的發(fā)展規(guī)劃束之高閣，不僅使其成為一紙空文而毫無意義，而且還會浪費因編制規(guī)劃所耗費的大量的人力、物力。也就是說，任何嘗試提高高校發(fā)展規(guī)劃工作質量的努力，都必須不斷采取實際行動，讓規(guī)劃文本進入實踐，使編制的發(fā)展規(guī)劃得到有效實施，從而實實在在地推動學校的發(fā)展。為此，高校必須做好發(fā)展規(guī)劃編制與實施的有效銜接，既要重視發(fā)展規(guī)劃的編制，更要抓好發(fā)展規(guī)劃的實施，不斷強化發(fā)展規(guī)劃實施的過程管理和動態(tài)監(jiān)控，促進學校沿著規(guī)劃所設定的發(fā)展方向前行，進而實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃所確定的目標。

二、農林高校推進“十三五”發(fā)展規(guī)劃實施的主要舉措

高校發(fā)展規(guī)劃的真正價值在于推動學校的發(fā)展，其評估的標準是規(guī)劃目標的實現(xiàn)程度及其在推動學校發(fā)展方面所取得的效果。為促進發(fā)展規(guī)劃的有效實施，高校在編制發(fā)展規(guī)劃時應提出相應的實施舉措并將其切實落到實處。筆者查閱6所教育部直屬農林高校的“十三五”發(fā)展規(guī)劃文本，發(fā)現(xiàn)這些文本中都有一定的篇幅描述規(guī)劃的組織實施及保障措施。通過對相關內容的研讀和梳理，這些高校所采取的舉措主要可歸納為以下幾個方面。

(一)加強組織領導

高校發(fā)展規(guī)劃的實施牽涉到眾多部門和人員，是一項綜合性很強的工作，這在客觀上要求加強規(guī)劃實施的組織領導，以協(xié)調規(guī)劃實施過程中的權力、利益沖突，形成從校領導到相關職能部門和院系通力合作、推進學校發(fā)展規(guī)劃實施的良好局面。從6所農林高校的“十三五”發(fā)展規(guī)劃文本看，他們都提出了加強規(guī)劃實施的組織領導。例如，南京農業(yè)大學提出：成立學?！笆濉卑l(fā)展規(guī)劃實施領導小組，強化規(guī)劃的宏觀指導和統(tǒng)籌協(xié)調；領導小組辦公室設在發(fā)展規(guī)劃與學科建設處，負責發(fā)展規(guī)劃實施與評估的具體工作；各單位應明確專人負責發(fā)展規(guī)劃的實施與檢查，圍繞學校“十三五”發(fā)展規(guī)劃提出的發(fā)展目標、建設重點與主要舉措，自覺把本單位的工作放在學校發(fā)展的全局中科學謀劃、扎實推進。西北農林科技大學提出：強化對規(guī)劃執(zhí)行的宏觀指導和統(tǒng)籌協(xié)調，建立規(guī)劃落實目標責任制，著力解決規(guī)劃實施過程中的重要問題，不斷提升規(guī)劃的戰(zhàn)略管理和執(zhí)行能力。華中農業(yè)大學提出：成立“十三五”發(fā)展規(guī)劃工作領導小組，負責領導規(guī)劃的實施；各有關單位要明確規(guī)劃實施的專門負責人，組成強有力的工作班子，創(chuàng)造性地予以貫徹落實，全面維護規(guī)劃的權威。

(二)開展宣傳工作

高校發(fā)展規(guī)劃的實施需要全校師生員工的理解、認同與支持。只有他們認識到學校發(fā)展規(guī)劃的價值，認同學校的發(fā)展目標、任務、思路和舉措，才能使編制的發(fā)展規(guī)劃成為指導他們自覺行動的綱領。正如C.P.斯諾所言：“在任何高度復雜的組織中，要想使任何決策得以貫徹執(zhí)行，必須調動各個層次的人員。只有他們的決心、他們的積極性和他們的認可(總之，避免他們的消極抵抗)才能決定一項決策能否及時得以貫徹?！盵3]如果編制的發(fā)展規(guī)劃未取得師生員工的認同，他們必然會以漠視的態(tài)度處之，實施起來也必將困難重重，難以發(fā)揮其應有的價值和作用。因此，每所高校在發(fā)展規(guī)劃出臺后都應采取多種形式做好規(guī)劃的宣傳工作。從6所農林高校的“十三五”發(fā)展規(guī)劃文本看，有3所學校提出了開展規(guī)劃宣傳工作。例如，東北林業(yè)大學提出：采取多種形式，在全校廣泛開展規(guī)劃的宣傳工作，使規(guī)劃確定的發(fā)展藍圖深入人心，成為全校師生員工凝聚力量、統(tǒng)一思想、不懈奮斗的綱領性指導文件。北京林業(yè)大學提出：宣傳部門要加大對學校發(fā)展規(guī)劃的宣傳力度，各院系、各部(處)要在內部對規(guī)劃進行全面?zhèn)鬟_、組織學習討論，使規(guī)劃提出的目標和任務深入人心，動員和凝聚起推動學校加快發(fā)展的強大力量。華中農業(yè)大學提出：通過專題研討、交流座談、專題報告、各類學習培訓、新媒體等形式，組織全校師生深入學習規(guī)劃基本內容，領會主要精神，深刻理解學校的目標定位和戰(zhàn)略部署，為規(guī)劃實施營造良好的氛圍。

(三)制定年度計劃

高校發(fā)展規(guī)劃是站在全局與未來角度對高校發(fā)展所進行的系統(tǒng)設計，其提出的目標和任務必須逐年實施、分步推進，這就需要編制清晰的總體實施方案，制定具體的年度計劃。一是將學校發(fā)展規(guī)劃的目標和任務分解到年度，明確年度工作目標和任務；二是將學校年度工作目標和任務分解到相關職能部門和學院，明確各部門、各學院的年度工作目標和要求。同時，在年度結束階段要監(jiān)測年度工作目標和任務的完成情況，并將其作為各部門、各單位年終考核的主要依據(jù)。這樣，通過逐年的計劃滾動推進，才會保證學校的發(fā)展沿著規(guī)劃設定的方向前行。從6所農林高校的“十三五”發(fā)展規(guī)劃文本看，他們都提出了制定年度計劃。例如，華中農業(yè)大學提出：按照“整體規(guī)劃、分步實施、動態(tài)管理”的原則，對規(guī)劃總體目標任務進行分解，落實責任單位，制定切實可行的實施方案，明確工作任務、進度和責任主體，將主要任務和核心指標分解到年度工作計劃中，分階段、分步驟組織實施。南京農業(yè)大學提出：科學分解“十三五”發(fā)展規(guī)劃的目標和任務，制定配套的年度實施計劃；做好年度實施計劃與年度工作計劃的銜接，將年度實施計劃的目標、任務體現(xiàn)在學校的年度工作計劃中；分年度、有步驟地做好“十三五”發(fā)展規(guī)劃的實施工作，把年度目標達成率作為各級領導班子和領導干部考核的重要內容，不斷提升戰(zhàn)略管理和執(zhí)行能力。

(四)強化資源保障

高校發(fā)展規(guī)劃的實施必須不斷地從外部獲得所需的各種辦學資源。足夠的、符合要求的辦學資源是高校發(fā)展規(guī)劃實施的基本保證。同時，堅持資源配置以發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，統(tǒng)籌考慮學校的各種辦學資源，優(yōu)先保證重點發(fā)展領域，提高資源的利用效率，更是發(fā)展規(guī)劃順利實施的重要條件。若爭取資源不力、缺乏對資源的有效配置，就會使發(fā)展規(guī)劃的實施缺乏必要的資源支撐，進而影響發(fā)展規(guī)劃目標的實現(xiàn)。從6所農林高校的“十三五”發(fā)展規(guī)劃文本看，有5所學校提出了強化資源保障。例如，西北農林科技大學提出：擴大辦學資源，積極爭取各級政府部門對學校的持續(xù)投入；完善資金募集機制，強化多渠道籌集資金的能力；建立科學預算分配機制和有效預算執(zhí)行監(jiān)督機制，提高經費使用效益。中國農業(yè)大學提出：明確規(guī)劃先導地位，指導項目資金預算；未列入規(guī)劃、未納入年度計劃的項目原則上不予立項建設；未立項的項目原則上不得給予預算支持；實行項目帶動，組織和實施好規(guī)劃確定的項目，通過項目的實施促進規(guī)劃的落實，完善資金、資產和資源配置的內部審計和控制體系；建立以學院和學科相結合的資源配置方式，完善資源投入機制，動態(tài)調控資源配置。東北林業(yè)大學提出：學校各項資源配置首先向規(guī)劃中的重大工程、重要舉措傾斜；學校的經費預算首先保證規(guī)劃中重點工作的需要；各規(guī)劃責任單位要依據(jù)規(guī)劃完善相關體制機制與配套政策，以明確的政策導向支持和保障規(guī)劃的落實推進。

(五)加強監(jiān)督評估

對發(fā)展規(guī)劃的實施過程進行監(jiān)督評估，可以掌握規(guī)劃實施的進度、發(fā)展目標的實現(xiàn)程度及其在推動學校發(fā)展中所取得的效果，可以發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施過程中存在的問題，進而采取有效的應對措施，保證發(fā)展規(guī)劃的順利實施。從6所農林高校的“十三五”發(fā)展規(guī)劃文本看，他們都提出了加強規(guī)劃實施的監(jiān)督評估。例如，西北農林科技大學提出：建立健全規(guī)劃實施的中期評估和年度監(jiān)測制度，不斷完善考核機制，組織開展規(guī)劃執(zhí)行情況的跟蹤分析，編制發(fā)布學?！妒聵I(yè)進展年度報告》，主動接受全校師生員工和社會各界的監(jiān)督。南京農業(yè)大學提出：健全規(guī)劃實施的年度監(jiān)測、中期檢查和五年評估制度，完善考核監(jiān)督機制和動態(tài)調整機制；定期組織有關部門對各項規(guī)劃的執(zhí)行情況進行檢查，考核結果和各部門、各學院的績效掛鉤。中國農業(yè)大學提出：建立科學的規(guī)劃評價系統(tǒng)和反饋機制，定期對規(guī)劃實施過程、進度和是否達到預定目標進行監(jiān)測評估和跟蹤檢查，對規(guī)劃實施方向、階段性目標落實情況進行分析，及時發(fā)現(xiàn)問題，糾錯糾偏；及時將規(guī)劃實施的評估結果納入規(guī)劃修訂程序，主動調整規(guī)劃目標、任務及舉措；將規(guī)劃實施情況納入部門和院系績效考核體系。此外，中國農業(yè)大學還提出：建立規(guī)劃執(zhí)行問責制度，對不能完成規(guī)劃任務卻又不提出調整的部門和院系進行問責。

三、農林高校推進“十三五”發(fā)展規(guī)劃實施的進一步思考

通過上述分析，我國農林高校在編制學校“十三五”發(fā)展規(guī)劃時已提出了一些實施保障措施。為更有效地實施“十三五”發(fā)展規(guī)劃，農林高校還應努力做好以下工作。

(一)加強績效評估

高校發(fā)展規(guī)劃的實施是通過辦學資源的爭取與優(yōu)化配置來進行的。然而，資源配置決策的成效如何，項目實施后是否帶來了期望的結果，只有對項目實施情況進行績效評估后才能作出回答?？冃гu估是對項目實施的績效進行的評價和估量，是項目實施過程中必不可少的環(huán)節(jié)。為突出項目建設實效，提高資源配置效率，就必須強化績效管理，建立激勵約束機制，構建績效評價體系，在項目實施的中期和末期組織績效評估。在具體操作上，首先，各項目承擔單位提交自評報告，具體內容應包括建設目標及主要任務的完成情況、采取的主要措施、存在的主要問題及原因、項目實施的效益分析等。其次，學校應成立由主管校領導、職能部(處)、教師代表和校外專家組成的項目實施績效評估小組，在審閱各項目承建單位自評報告、聽取各單位工作匯報和討論評議的基礎上，對各項目實施情況進行績效評估，形成評估結論。再次，學校應重視績效評估的效力，根據(jù)相關評估結果動態(tài)調整支持力度?！皩嵤┯辛?、進展良好、成效明顯的，適當加大支持力度；對實施不力、進展緩慢、缺乏實效的，適當減少支持力度”[4]。

(二)培育支持性文化

大學是一種主要由具有高深知識的學術人員組成，以知識的創(chuàng)造、傳播和應用為目標的社會組織。在這樣的組織中，科層機制的等級權威、市場機制的物質利益刺激只能發(fā)揮有限作用，而文化機制卻能發(fā)揮十分重要的功能。大學文化作為大學成員廣泛接受的價值觀念以及由此決定的行為準則和行為方式，體現(xiàn)著大學的內在品質，深刻地影響著大學各項活動的開展。高校發(fā)展規(guī)劃工作發(fā)生于特定的學校文化之中，學校文化是影響發(fā)展規(guī)劃實施的重要杠桿。實踐證明，高校所倡導的執(zhí)行力文化、績效文化、追求卓越的文化等直接影響著學校發(fā)展規(guī)劃的順利實施。因此，高校發(fā)展規(guī)劃的實施需要一種相應的文化來匹配。然而，良好的規(guī)劃實施文化不會憑空產生，必須通過精心培育而形成。為此，農林高校應積極培育與發(fā)展規(guī)劃實施相匹配的學校文化，形成支持規(guī)劃實施的良好氛圍。通過文化的影響與傳遞，使學校的愿景、規(guī)劃目標內化為全體師生員工的共享價值觀，引導師生員工以一種支持發(fā)展規(guī)劃實施的方式行事，不斷推進學校沿著規(guī)劃設定的方向前行。

(三)建立外部環(huán)境監(jiān)控機制

大學作為社會有機體的一部分，或者說社會生態(tài)系統(tǒng)中的個體，其生存與發(fā)展必然受到外部環(huán)境廣泛而深刻的影響。對此，英國高等教育研究專家邁克爾·夏托克認為：“對環(huán)境的適應能力是一所大學生存的重要因素之一，大學四分之三的變化是由外部因素(如經濟衰退、人口變化等)而非內部壓力引起的。因此，大學戰(zhàn)略管理的最重要原則之一就是涉外——綜合評估環(huán)境背景并及時做出反應，而不是優(yōu)先關注內部的活動?！盵5]大學發(fā)展的外部環(huán)境是大學發(fā)展的客觀外在條件，它包括國家宏觀環(huán)境和高等教育系統(tǒng)環(huán)境兩個層次。前者是指在特定的國家背景下影響大學乃至高等教育發(fā)展的各種因素，包括國家的政治、經濟、社會和科技環(huán)境等；后者是指高等教育系統(tǒng)的主要特征和行業(yè)結構狀況[6]。外部環(huán)境因素的廣泛性和影響方式的多樣性，決定了其對大學發(fā)展規(guī)劃實施的影響具有復雜多變的特點。面對不斷變化的外部環(huán)境，農林高校要有效實施發(fā)展規(guī)劃，就必須從關注內部條件的優(yōu)化整合到強調與外部環(huán)境的相互匹配。通過建立外部環(huán)境監(jiān)控機制，不斷調適與外部環(huán)境的關系。一方面要時刻關注外部環(huán)境的變化，不斷分析外部環(huán)境變化給學校建設與發(fā)展帶來的影響，準確把握學校發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)，尋求適合學校發(fā)展的空間；另一方面要迅速、高效地對外部環(huán)境的變化作出反應，把學校的前途與外部環(huán)境的變化聯(lián)系起來，使學校在變化的環(huán)境中獲得持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，最終實現(xiàn)學校的建設發(fā)展目標。

[1]劉會平,許曉東.大學規(guī)劃方法論[J].高等工程教育研究,2013(1):103-106.

[2]袁振國.教育政策學[M].南京:江蘇教育出版社,1996:183.

[3]菲利克斯·A·尼格羅,勞埃德·G·尼格羅.公共行政學簡明教程[M].郭曉來,等,譯.北京:中共中央黨校出版社,1997:158.

[4]國務院.統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案(國發(fā)[2015]64號) [Z].2015-10-24.

[5]Michael Shattock. Strategic Management in European Universities in An Age of Increasing Institutional Self Reliance[J].Tertiary Education and Management,2000(6):93-104.

[6]大學戰(zhàn)略規(guī)劃與管理課題組.大學戰(zhàn)略規(guī)劃與管理[M].北京:高等教育出版社,2007:70-86.

(責任編輯：胡必強)

On Promoting Implementation of the 13th Five-Year Plan for Agriculture and Forestry University Development

LIU Guo-yu, ZHOU Ying-tang

(Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China)

Development plan implementation is a process of transforming plan text into real performance, and makes up the value and authority of the development plan. By reading and combing the implementation section of the 13th Five-Year Development Plans of 6 MOE-Administrated agriculture and forestry universities, we found out the measures taken by these universities were mainly as follows: to strengthen the organizational leadership, to carry out the information dissemination, to make the detailed plan, to strengthen the resources guarantee, to strengthen monitoring and evaluation, etc. To better implement the 13th Five-Year development plan, agriculture and forestry universities should also strengthen the performance evaluation, set up the supportive culture, build the external environment monitoring mechanism, etc.

Agriculture and Forestry University; the 13th Five-Year Development Plans; Plan Implementation

2016-10-20

南京農業(yè)大學改革與發(fā)展研究項目“大學發(fā)展規(guī)劃實施研究”(RDP201103)

劉國瑜,男,南京農業(yè)大學發(fā)展規(guī)劃與學科建設處副研究員；研究方向:高校教育管理。

G640

A

1009-1173(2017)01-0070-04