李 曉 鵬

農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)維度及其治理研究*

李 曉 鵬

農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本社會(huì)共同體，也是國(guó)家對(duì)農(nóng)村實(shí)施行政管理、提供公共服務(wù)的基本平臺(tái)。我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)包含了行政管理、公共服務(wù)和社會(huì)交往三個(gè)維度，行政管理維度和公共服務(wù)維度是圍繞著社會(huì)交往維度而展開(kāi)的，行政管理的革新和公共服務(wù)的強(qiáng)化的目的是為了更好地增進(jìn)農(nóng)民的社會(huì)交往。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革及探索建立開(kāi)放平等的農(nóng)村民主協(xié)商治理體制，推動(dòng)建立適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的新型鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，促進(jìn)“鄰里守望、和諧互助、融合發(fā)展”的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

農(nóng)村社區(qū) 行政管理 公共服務(wù) 社會(huì)交往

農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)民從事生產(chǎn)活動(dòng)、進(jìn)行日常生活的基本單元，是一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村居民通過(guò)長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐所形成的較為穩(wěn)固的社會(huì)共同體。加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高農(nóng)民生產(chǎn)生活水平具有十分重要的意義，“農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村最基層的組織，也是農(nóng)村公共服務(wù)和公共管理的組織平臺(tái)；通過(guò)農(nóng)村社區(qū)，國(guó)家的公共服務(wù)才可能有效地引入農(nóng)村，國(guó)家的公共政策也才可能得以落實(shí)”①項(xiàng)繼權(quán)：《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：社會(huì)融合與治理轉(zhuǎn)型》，《社會(huì)主義研究》，2008年第2期。。通過(guò)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，國(guó)家與農(nóng)村才能實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)、有效交流，農(nóng)民才能獲得更高質(zhì)量的公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)，國(guó)家也才能更有效地治理廣大農(nóng)村基層社會(huì)。因此，農(nóng)村社區(qū)既是農(nóng)民進(jìn)行日常的生產(chǎn)生活的共同體，也是國(guó)家政權(quán)與農(nóng)村居民有效銜接的平臺(tái)，它在為農(nóng)村的生產(chǎn)生活提供便利與服務(wù)的同時(shí)，也將國(guó)家與農(nóng)民兩者直接聯(lián)系了起來(lái)。近年來(lái)，黨和政府十分重視我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作，在政策導(dǎo)向、財(cái)政支持、公共服務(wù)、環(huán)境整治等方面采取了大量措施支持與推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，力求以“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的方向和要求建立起新型農(nóng)村社區(qū)。尤其是2015年5月31日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在行政村范圍內(nèi)，依靠全體居民，整合各類(lèi)資源，強(qiáng)化社區(qū)自治和服務(wù)功能，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，不斷提升農(nóng)村居民生活質(zhì)量和文明素養(yǎng)，努力構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制”，進(jìn)一步為當(dāng)前和今后我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)明確了要求、指明了方向。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的源起與發(fā)展

社區(qū)（Community），是人類(lèi)最為基本的生活單元，是“基于一定的地域邊界、責(zé)任邊界、具有共同的紐帶聯(lián)系和社會(huì)認(rèn)同感、歸屬感”①[法]滕尼斯：《共同體與社會(huì)》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1999年版，第78頁(yè)。的居民生活共同體。從理論上講，社區(qū)內(nèi)的居民共享相似的價(jià)值觀念、擁有共同的社會(huì)利益、進(jìn)行緊密的內(nèi)在互動(dòng)，從而構(gòu)成了具有較強(qiáng)內(nèi)聚力和較高同質(zhì)性的基本生活共同體。作為居民最基本的生活共同體的社區(qū)構(gòu)成了社會(huì)的基礎(chǔ)型細(xì)胞，它產(chǎn)生于社區(qū)居民在生產(chǎn)生活中的基本需要，并在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中逐步滿(mǎn)足這些基本需要，“絕大多數(shù)社會(huì)成員的基本生活活動(dòng)是在本社區(qū)內(nèi)進(jìn)行的，他們以家庭為單位消費(fèi)各種生活資料，解決最基本的社會(huì)生活需求，以此建立了多種社會(huì)人際關(guān)系，通過(guò)社區(qū)，共同解決生活中遇到的困難和難題”②于燕燕：《社區(qū)自治與政府職能轉(zhuǎn)變》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2005年版，第9頁(yè)。。農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)民最基本的生活共同體，是“聚居在一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上所組成的社會(huì)生活共同體”③胡維維、吳曉燕：《農(nóng)村社會(huì)管理與新型農(nóng)村社區(qū)管理體制建設(shè)》，《新疆財(cái)經(jīng)》，2011年第1期。。與城市社區(qū)相比，由于在人口、資源和信息的流動(dòng)方面相對(duì)較慢，農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)分化程度更小、居民同質(zhì)性更高，因此居民的內(nèi)聚力更強(qiáng)、內(nèi)部互動(dòng)更頻繁，共同的利益訴求也更多。對(duì)于人口相對(duì)稀疏、地域相對(duì)廣闊的中國(guó)農(nóng)村而言，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對(duì)于占全國(guó)人口半數(shù)的農(nóng)民的基本生活、社會(huì)交往及村民公共事務(wù)的處理與集體行動(dòng)的達(dá)成具有十分重要的意義，因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)不僅構(gòu)成了廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本單位，它也是國(guó)家對(duì)農(nóng)村有效實(shí)施行政管理、提供公共服務(wù)的基本單元。國(guó)家的涉農(nóng)政策最終需要落腳到農(nóng)村社區(qū)，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)也必須從農(nóng)村社區(qū)層面出發(fā)，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵也必須依托農(nóng)村社區(qū)。由此可見(jiàn)，加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對(duì)于中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高農(nóng)民生活水平，乃至推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)公平正義與和諧穩(wěn)定都具有相當(dāng)重要的意義。

新中國(guó)的社區(qū)建設(shè)是于二十世紀(jì)末在城市發(fā)軔，并逐漸向農(nóng)村擴(kuò)散的。進(jìn)入21世紀(jì)后，黨和國(guó)家高度重視農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定，由此對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)給予了極大關(guān)注。2003年黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)若干問(wèn)題的決定》中提出了“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)”、“農(nóng)村社區(qū)保障”、“農(nóng)村社區(qū)自我管理、自我服務(wù)”等要求；2005年黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《十一五規(guī)劃綱要建議》，提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促使各級(jí)黨政機(jī)關(guān)加大了對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重視。2006年10月黨的第十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，這是黨中央首次明確地提出了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的概念，它不僅為我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)指明了方向，也明確了農(nóng)村社區(qū)社會(huì)治理體制改革和創(chuàng)新的原則要求。國(guó)家民政部于2006年9月下發(fā)的 《關(guān)于做好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（民函〔2006〕288號(hào)）中也明確指出“實(shí)踐證明開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，有利于把新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處，引導(dǎo)政府的社會(huì)治理和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，搭建推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的有效平臺(tái)；有利于協(xié)調(diào)農(nóng)村利益關(guān)系，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾和社會(huì)力量參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性，對(duì)于加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，具有重要意義?！?008年黨的第十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（2009年中央一號(hào)文件）明確提出“堅(jiān)持服務(wù)農(nóng)民、依靠農(nóng)民，完善農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定”。2012年黨的十八大報(bào)告提出“新型城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略目標(biāo)后，中國(guó)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)逐步按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求與城市社區(qū)建設(shè)及小城鎮(zhèn)建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)；2015年的中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》更是明確指出“中國(guó)要美，農(nóng)村必須美”，并從“加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度”、“提升農(nóng)村公共服務(wù)水平”、“全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治”等方面入手，提出“讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的美麗家園”的目標(biāo)要求，將對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)和要求提升到了新的高度。2015年5月31日由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中更是從“完善在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下、以村民自治為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制”及“促進(jìn)流動(dòng)人口有效參與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)管理”、“暢通多元主體參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)渠道”、“推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)法治建設(shè)”、“提升農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給水平”、“推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)公益性服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展”、“強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)文化認(rèn)同”和“改善農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境”等八個(gè)方面提出了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的要求，使我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目的更加清晰、方向更為明確。

從新中國(guó)的社區(qū)建設(shè)的歷史進(jìn)程來(lái)看，雖然社區(qū)建設(shè)工作先開(kāi)展于城市后推廣到農(nóng)村，但與城市社區(qū)建設(shè)發(fā)端于中央政府的政策推動(dòng)不同，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)則來(lái)源于地方基層自發(fā)的探索實(shí)踐。早在2001年，江西就通過(guò)省內(nèi)試點(diǎn)探索搭建了“一級(jí)政府、二級(jí)管理、三個(gè)層次”的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式，確立起“一會(huì)五站”的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)載體；2002年，湖北省秭歸縣楊林橋鎮(zhèn)在全鎮(zhèn)采用“撤組建社”的方式探索建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，在全鎮(zhèn)撤銷(xiāo)村民小組、改小組為社區(qū)，并由社區(qū)居民直選產(chǎn)生“社區(qū)理事會(huì)”管理農(nóng)村公共事務(wù)，改變了傳統(tǒng)的村組管理模式，建立起“村委會(huì)—社區(qū)理事會(huì)—農(nóng)戶(hù)”的新型村民自治模式。在2006年國(guó)家民政部下發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》文件，決定在全國(guó)有條件的地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)探索工作后，結(jié)合中央的意見(jiàn)要求和民政部的指導(dǎo)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作在全國(guó)各地逐步推廣開(kāi)展；2009年3月國(guó)家民政部發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”創(chuàng)建活動(dòng)的通知》（民發(fā)〔2009〕27號(hào)），我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)邁入全面推進(jìn)階段，民政部也提出了“到2015年，把全國(guó)60%以上的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體；到2020年，所有農(nóng)村社區(qū)全面實(shí)現(xiàn)上述要求”①參見(jiàn)民政部辦公廳：《關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》（民辦函〔2009〕223號(hào)），2009年9月7日。的戰(zhàn)略目標(biāo)。經(jīng)過(guò)十余年的探索實(shí)踐，目前我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要采取了以下幾種模式：一是“一村一社區(qū)”，即以村委會(huì)為基礎(chǔ)、以行政村為范圍建立農(nóng)村社區(qū)，維持基層群眾自治單位不變，這是國(guó)內(nèi)最為普遍的模式；二是“一村多社區(qū)”，即在一個(gè)行政村建立兩個(gè)或兩個(gè)以上農(nóng)村社區(qū)，每個(gè)農(nóng)村社區(qū)多以自然村、村民小組為設(shè)立單位，選舉產(chǎn)生農(nóng)村社區(qū)議事自治機(jī)構(gòu)，從而形成“行政村—農(nóng)村社區(qū)”兩級(jí)基層群眾自治組織層級(jí)；三是“多村一社區(qū)”，將兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政村合并起來(lái)、以中心村或大村為主體建立農(nóng)村社區(qū)，通過(guò)“聯(lián)村”、“并村”壯大農(nóng)村社區(qū)集體資源、提高農(nóng)村社區(qū)服務(wù)效能，這種模式大多在城鎮(zhèn)化程度較高的“城中村”、“城郊村”中采用；四是“集中建社區(qū)”，通過(guò)讓農(nóng)民“遷村騰地”、“集中居住”或者“自然聚居”為范圍設(shè)立新居民區(qū)來(lái)建立農(nóng)村社區(qū)，以改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，便于集中為農(nóng)民提供公共服務(wù)，并促使土地的集約、高效利用。

二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本維度

經(jīng)過(guò)十余年的不斷探索實(shí)踐，我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作成效顯著，對(duì)改變農(nóng)村貧窮落后的面貌、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境、提高農(nóng)民生活發(fā)展水平發(fā)揮了重大且積極的作用。這十余年來(lái)我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)探索實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，表現(xiàn)出以下共同特征：一是政府的公共服務(wù)職能在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中表現(xiàn)突出，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大多首先表現(xiàn)為農(nóng)村生活環(huán)境與公共設(shè)施的改善，政府通過(guò)推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提高農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量和水平；二是重視提升基層黨員干部服務(wù)農(nóng)民的能力，在各地的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作中，基本上都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下村走訪掛點(diǎn)、了解社情民意，并要求村居黨員干部通過(guò)“代辦”等方式主動(dòng)為農(nóng)民服務(wù)；三是開(kāi)展基層自治模式的探索創(chuàng)新，即在“村民自治”的基礎(chǔ)上，通過(guò)設(shè)立“戶(hù)代表會(huì)議”或“社區(qū)居民代表會(huì)議”、“社區(qū)議事會(huì)”等方式，完善基層群眾自治形式，提升基層民主自治效能，創(chuàng)新基層社會(huì)治理體制；四是重視基層黨組織建設(shè)的改革創(chuàng)新，即在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中突出基層黨組織的先進(jìn)作用，充分發(fā)揮基層黨組織聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾機(jī)制的作用，提升基層黨組織在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中對(duì)社區(qū)民主自治的領(lǐng)導(dǎo)能力和對(duì)廣大農(nóng)民的服務(wù)能力；五是注重發(fā)掘農(nóng)村鄉(xiāng)土力量發(fā)揮積極作用，在各地農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，都對(duì)鄉(xiāng)村老人、能人和在外鄉(xiāng)賢高度重視，并通過(guò)組建如“老年協(xié)會(huì)”、“鄉(xiāng)賢理事會(huì)”的組織，調(diào)動(dòng)他們的積極性和主動(dòng)性，鼓勵(lì)他們?cè)诠芾磙r(nóng)村公共事務(wù)、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、化解村民矛盾糾紛、維護(hù)村莊環(huán)境秩序等方面發(fā)揮積極作用?？偨Y(jié)十余年來(lái)我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，可以看出，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作主要是通過(guò)三個(gè)層面開(kāi)展的，這三個(gè)層面也構(gòu)成了研究分析農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的三個(gè)基本維度，即行政管理維度、公共服務(wù)維度、社會(huì)交往維度。

（一）行政管理維度

行政管理維度是我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最基本的維度。在我國(guó)，社區(qū)首先是作為法定的政府行政管理的基本單位存在的①參見(jiàn)潘小娟：《中國(guó)基層社會(huì)重構(gòu)——社區(qū)治理研究》，北京：中國(guó)法制出版社，2004年版，第6頁(yè)。，無(wú)論是二十世紀(jì)八十年代開(kāi)始的村民自治還是二十一世紀(jì)推動(dòng)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，都是以基層群眾自治單位為范疇、以便于和加強(qiáng)政府對(duì)基層社會(huì)的管理為首要目的。以推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為載體，政府將零散的農(nóng)村社區(qū)聚集起來(lái)，并通過(guò)在農(nóng)村社區(qū)中設(shè)立行政服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)，促使農(nóng)村社會(huì)由以數(shù)個(gè)分散孤立的行政村組成的原子化狀態(tài)形成了以行政服務(wù)中心或社區(qū)服務(wù)中心為核心的“點(diǎn)—面”輻射狀態(tài)。由此，基層縣鄉(xiāng)政府就可以通過(guò)行政服務(wù)中心或社區(qū)服務(wù)中心為內(nèi)核，依托農(nóng)村社區(qū)實(shí)現(xiàn)對(duì)廣大農(nóng)村社會(huì)的有效的行政管理和控制。尤其是“網(wǎng)格化管理”的理念和方法被政府廣泛采用于管理基層社會(huì)后，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中鄉(xiāng)村被整合成為一個(gè)個(gè)的“網(wǎng)格”，由基層政府從黨政干部中派出專(zhuān)人“蹲點(diǎn)”、“包片”負(fù)責(zé)走訪、掌握情況、進(jìn)行管理，從而使國(guó)家機(jī)關(guān)能夠通過(guò)農(nóng)村社區(qū)將行政力量有效施加于基層農(nóng)村。這使得“行政管理”成為了現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最為基本的維度。

（二）公共服務(wù)維度

公共服務(wù)維度是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最核心的維度。當(dāng)二十一世紀(jì)初，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在中央層面得到重視后，就是通過(guò)提高農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量、改善農(nóng)村公共服務(wù)水平為中心加以推動(dòng)的，并通過(guò)將公共服務(wù)向農(nóng)村傾斜，建設(shè)更加美好的社會(huì)主義新農(nóng)村。因此，可以說(shuō)公共服務(wù)既是我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的起點(diǎn)，也是推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的載體，它在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中居于核心的地位。國(guó)家民政部在2009年頒布的《民政部關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋創(chuàng)建活動(dòng)的通知》（民發(fā)〔2009〕27號(hào)）中明確提出的五條創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)中就有“社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施的全覆蓋”與“社區(qū)各項(xiàng)服務(wù)的全覆蓋”兩點(diǎn)是直指公共服務(wù)的；而國(guó)務(wù)院于2011年專(zhuān)門(mén)印發(fā)了《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕61號(hào)），明確提出了到“十二五期末”實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施覆蓋率達(dá)到50%”和“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)項(xiàng)目覆蓋到所有城鄉(xiāng)社區(qū)”的目標(biāo)。由此可見(jiàn)，在當(dāng)前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中公共服務(wù)構(gòu)成了工作中心，通過(guò)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以提高農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，以此促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，從而逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，并初步實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧與公平正義。因此，農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況與社會(huì)的發(fā)展要求都決定了公共服務(wù)在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中核心的地位。

（三）社會(huì)交往維度

社會(huì)交往維度應(yīng)是我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)最根本的維度。社區(qū)的本質(zhì)是“生活共同體”，是社區(qū)居民從事生產(chǎn)、開(kāi)展生活最基本的單位空間，而社區(qū)居民的生產(chǎn)生活是由無(wú)數(shù)的社會(huì)交往活動(dòng)組成的，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、社會(huì)分工高度分化的今天，社會(huì)交往構(gòu)成了社區(qū)居民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)。社會(huì)交往由物質(zhì)層面交往和精神層面交流構(gòu)成，物質(zhì)層面交往實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)居民在社會(huì)分工基礎(chǔ)上的互助合作，從而能有效提高農(nóng)民生活水平、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；精神層面交流促使農(nóng)村社區(qū)居民相互理解、彼此包容，不僅能增強(qiáng)村民的向心力和凝聚力，而且有助于塑造共同的文化和價(jià)值理念，促進(jìn)農(nóng)村和諧安定。有效的社會(huì)交往不僅讓農(nóng)村社區(qū)的物質(zhì)財(cái)富日漸富足，同時(shí)能夠促使農(nóng)村社區(qū)逐步形成敦睦、融洽的文化氛圍，由此有助于化解鄉(xiāng)村內(nèi)部的矛盾沖突，找回鄰里間“守望相助”的鄉(xiāng)土溫情。而且隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，農(nóng)村社會(huì)也完全納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行，物質(zhì)和資源也逐漸從“農(nóng)村→城市”的單向流動(dòng)向“城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)”轉(zhuǎn)變，尤其是很多城中村和城郊村吸納了大量外來(lái)人口居住與工作，這就意味著農(nóng)村社區(qū)內(nèi)同樣也會(huì)出現(xiàn)“外地人”與“本地人”的隔閡，甚至產(chǎn)生對(duì)立和沖突。因此，在當(dāng)前和今后的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)該將建立有效的社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)作為關(guān)鍵工作，這不僅意味著村民之間能夠形成良好的文化氛圍，而且要通過(guò)基層社會(huì)治理體制的改革創(chuàng)新，讓非本地戶(hù)籍人員在所居住或工作的社區(qū)中參與公共事務(wù)的管理、享受基本公共服務(wù)與社會(huì)福利，由此消除身份不平等造成的隔閡，從而促使良好的社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村社區(qū)中能夠有效地建立并運(yùn)行。

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的三個(gè)維度中，行政管理維度是公共服務(wù)維度與社會(huì)交往維度的基礎(chǔ)，因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)公共行政的力量才能為農(nóng)村社區(qū)提供有效的公共服務(wù)，并推動(dòng)基層社會(huì)治理體制的改革創(chuàng)新以在農(nóng)村社區(qū)構(gòu)建良好的社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)；公共服務(wù)維度是行政管理維度與社會(huì)交往維度的載體，因?yàn)橹挥性谵r(nóng)村社區(qū)提供有質(zhì)量且平等享有的公共服務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)的有效管理，并消除身份不平等帶來(lái)的隔閡與對(duì)立，從而使農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)交往能夠有序進(jìn)行；社會(huì)交往維度是行政管理維度與公共服務(wù)維度的目的，無(wú)論是政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)實(shí)施有效的行政管理還是提供良好的公共服務(wù)，都應(yīng)該以構(gòu)建良性運(yùn)轉(zhuǎn)的農(nóng)村社區(qū)社會(huì)交往渠道為目的，只有這樣才能使人、財(cái)、物、信息在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)自由和高效流動(dòng)，從而推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善農(nóng)村環(huán)境面貌、提高農(nóng)民生活水平。因此，社會(huì)交往對(duì)維系農(nóng)村社區(qū)的良性運(yùn)作而言是最為根本的因素，但在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中卻有待進(jìn)一步得到重視。

三、治理視角中的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)維度

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的要求，指出要通過(guò)“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”來(lái)改進(jìn)社會(huì)治理方式。社會(huì)治理體制是國(guó)家治理體系的重要組成部分，它不僅是國(guó)家政策指令能夠有效傳遞基層社會(huì)的常規(guī)性機(jī)制，也是社會(huì)和民眾合法地向國(guó)家表達(dá)意愿、反映訴求、維護(hù)權(quán)益的制度化渠道；因此，農(nóng)村社會(huì)治理體制不僅是國(guó)家和農(nóng)民有效互動(dòng)的載體，更是國(guó)家政治統(tǒng)治與鄉(xiāng)村民主自治有效銜接的機(jī)制，它使國(guó)家的行政管理能夠順利地在農(nóng)村實(shí)施、使農(nóng)民的意愿訴求能夠順暢地傳遞表達(dá)，農(nóng)村社會(huì)治理體制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)無(wú)論對(duì)于國(guó)家政權(quán)還是農(nóng)村社會(huì)而言都具有十分重要的價(jià)值。而農(nóng)村社區(qū)正是在廣大的農(nóng)村社區(qū)，國(guó)家與農(nóng)民開(kāi)展有效互動(dòng)的主要載體，正如2015年5月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出的“農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村社會(huì)服務(wù)管理的基本單元”，“加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，有利于推動(dòng)戶(hù)籍居民和非戶(hù)籍居民和諧相處，有利于促進(jìn)政府行政管理、公共服務(wù)與農(nóng)村居民自我管理、自我服務(wù)更好地銜接互動(dòng)，有利于增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)自治和服務(wù)功能”。由此可見(jiàn)，我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，具有很強(qiáng)的“社會(huì)治理”指向，即通過(guò)管理方式的革新與公共服務(wù)的下移而促進(jìn)農(nóng)村基層社會(huì)治理體制的創(chuàng)新，從而推動(dòng)我國(guó)的農(nóng)村由“城鄉(xiāng)分離”的行政村向“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)”的農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型。

因此，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)，就是中辦、國(guó)辦的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出的“不斷提升農(nóng)村居民生活質(zhì)量和文明素養(yǎng)，努力構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制”，而這種“新型鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制”則是以《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”中明確指出的“以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向”的。“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)”的農(nóng)村社區(qū)是以“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的決定性作用”為基礎(chǔ)的、適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的開(kāi)放自由需要的農(nóng)民生活共同體，以農(nóng)村社區(qū)為載體的“新型鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制”是能滿(mǎn)足“城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展”的需要的。但是，從目前的情況看，這一力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)圖景依舊是以“管理和服務(wù)”為邏輯的，它較好地體現(xiàn)了最基本的行政管理維度的要求和最核心的公共服務(wù)維度的需要，從而可以較為充分地實(shí)現(xiàn)黨和政府的“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展目的。但是，僅有行政管理革新與公共服務(wù)強(qiáng)化并不能從根本意義上改變二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)分離，而可能只縮小了城鄉(xiāng)發(fā)展差距、拉近了城鄉(xiāng)生活水平。從制度上實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展”，必須將改革措施立足于農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活，使農(nóng)村能在市場(chǎng)中發(fā)展、農(nóng)民能自由平等流動(dòng)，即讓行政管理革新和公共服務(wù)強(qiáng)化最終落腳于農(nóng)民的生活交往的自由與便利。因此，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)將社會(huì)交往維度作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使行政管理與公共服務(wù)的變革真正有助于推動(dòng)生活交往的改善，從而既讓農(nóng)村社會(huì)真正落實(shí)其“農(nóng)民生產(chǎn)生活的最基本共同體”的本質(zhì)，又能夠打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而促使城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展的最終實(shí)現(xiàn)。

由此，立足于社會(huì)交往維度的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，需在條件成熟的農(nóng)村社區(qū)將改革重點(diǎn)放在制約“城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展”的體制機(jī)制上：首先，以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革推動(dòng)村社分開(kāi)、政經(jīng)分離，通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革使農(nóng)村集體資產(chǎn)“股權(quán)化”并將對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理職能從村委會(huì)剝離開(kāi)來(lái)、由村民組建合作社經(jīng)營(yíng)管理，這樣不僅能讓基層群眾自治組織職能集中于管理村莊公益事業(yè)、服務(wù)村民民主自治①參見(jiàn)王敬堯、李曉鵬：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革——以溫州“三分三改”為藍(lán)本》，《求是學(xué)刊》，2012年第6期。，更能使農(nóng)村集體資產(chǎn)得以通過(guò)市場(chǎng)交易保值增值、農(nóng)民能通過(guò)市場(chǎng)獲取更多資本與收益，并為“農(nóng)民進(jìn)城”和“市民下鄉(xiāng)”的實(shí)現(xiàn)奠定制度基礎(chǔ)；其次，探索建立開(kāi)放平等的農(nóng)村民主協(xié)商治理體制，需要在現(xiàn)行的“村民自治”的基礎(chǔ)上逐步打破戶(hù)籍制度對(duì)民主自治權(quán)利的限制，根據(jù)2015年2月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中明確提出的“重視吸納利益相關(guān)方、社會(huì)組織、外來(lái)務(wù)工人員、駐村（社區(qū)）單位參加協(xié)商”的要求，讓全體農(nóng)村社區(qū)居民無(wú)論其戶(hù)籍是否在本社區(qū)，都能夠平等參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的民主協(xié)商中，從而更好地維護(hù)他們的合法權(quán)益、推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)向開(kāi)放和諧的方向邁進(jìn)。通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分開(kāi)、村社分離，從而讓基層群眾自治組織回歸其應(yīng)有角色地位、讓農(nóng)村各項(xiàng)資源能夠進(jìn)入市場(chǎng)平等流通而變成資本；通過(guò)探索并逐步建立開(kāi)放平等的基層民主協(xié)商體制，讓所有農(nóng)村社區(qū)居民能夠平等地參與到農(nóng)村公共事務(wù)管理管理中并享受農(nóng)村社會(huì)福利與發(fā)展紅利，從而促使在農(nóng)村形成和諧包容的社會(huì)環(huán)境。因此，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)鞏固社會(huì)交往維度的根本地位，使行政管理維度和公共服務(wù)維度有效地圍繞開(kāi)展，從而有效地貫徹“以人為核心”的基本要求，通過(guò)行政管理的改革和公共服務(wù)的強(qiáng)化，在農(nóng)村社區(qū)構(gòu)建合理有效的社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)，從而讓資源和財(cái)富能夠更加暢通自由地在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，讓農(nóng)村社區(qū)居民能夠更加平等包容地共處，由此建設(shè)“鄰里守望、和諧互助、融合發(fā)展”的社會(huì)主義新農(nóng)村。

作者李曉鵬，男，廣西師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師、法學(xué)博士（南寧 530001）。

*本文系2015年廣東省教育廳“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”青年創(chuàng)新人才類(lèi)項(xiàng)目（人文社科類(lèi)）“現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)模式與治理體系：西歐與中國(guó)的比較研究”（2015WQNCX096）的階段性成果。

責(zé)任編輯：黃建安