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森林經(jīng)營規(guī)劃與森林經(jīng)營方案探討

2017-08-09 21:51劉珞李莉鄭冬梅
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技 2017年13期
關(guān)鍵詞:任務(wù)思路原則

劉珞 李莉 鄭冬梅

摘要 在總結(jié)漢中市漢臺區(qū)森林經(jīng)營管理的基礎(chǔ)上,對森林經(jīng)營規(guī)劃與森林經(jīng)營方案的定義、地位、作用進行了說明,就兩者的總體思路、原則要求、主要任務(wù)進行了比較,進而從相應(yīng)的編制程序、編制方法、編制成果、實施要求等方面探討了兩者之間的異同,為編制好新時期森林經(jīng)營規(guī)劃和森林經(jīng)營方案做出一些積極的努力。

關(guān)鍵詞 森林經(jīng)營規(guī)劃;森林經(jīng)營方案;思路;原則;任務(wù);編制程序;編制方法

中圖分類號 S757 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739(2017)13-0166-03

Abstract On the basis of forest management in Hantai District of Hanzhong City,the definition,status and role of forest management program and forest management scheme were described.Their general ideas,principles,main tasks were compared.And then,from the program composition and the corresponding preparation method,preparation and implementation of achievement requirements,the similarities and differences between the two were discussed,to make some positive efforts for the preparation of good forest management program and forest management scheme in the new era.

Key words forest management program;forest management scheme;idea;principle;task;program composition;preparation method

近年來,漢中市漢臺區(qū)林業(yè)發(fā)展迅速,森林資源面積和蓄積逐年增長,取得了巨大成績。但同時在一些方面還不能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。因此,科學編制森林可持續(xù)經(jīng)營規(guī)劃,為現(xiàn)實森林經(jīng)營尋求可持續(xù)經(jīng)營的途徑、方法和技術(shù),具有非常重要的現(xiàn)實意義。

1 漢臺區(qū)森林經(jīng)營情況簡介

漢臺區(qū)地處陜西省南部漢中盆地,隸屬陜西省漢中市管轄。漢臺區(qū)北依秦嶺,自北向南依次呈階梯狀排列。北部為秦嶺南坡山地,中部為溝梁相間的丘陵地帶,南部為漢江沖積平原。全區(qū)土地總面積54 792.7 hm2,其中林業(yè)用地面積19 271.2 hm2。漢臺區(qū)具有重要的生態(tài)區(qū)位,是陜南重點林區(qū)、重要的水源涵養(yǎng)林基地。依據(jù)森林資源調(diào)查更新數(shù)據(jù):全區(qū)有林地面積15 432.4 hm2,森林覆蓋率達28.2%,活立木蓄積量達732 417.6 m3,林地中生態(tài)公益林15 665.6 hm2,占林地總面積的81.3%。漢臺區(qū)有林地面積大,雖然每年的森林資源數(shù)量都在增長,但是森林林分的質(zhì)量低下、樹種單一、結(jié)構(gòu)簡單,生態(tài)功能脆弱,林分平均郁閉度只有0.45。作為陜西南部重要生態(tài)區(qū)域,漢臺區(qū)林業(yè)主管部門長期以來十分注重林地保護利用工作,如何保護利用好林地資源,尤其是公益林區(qū)如何統(tǒng)籌經(jīng)濟效益和社會效益,始終是林業(yè)主管部門思索的主題,相繼編制了《漢中市漢臺區(qū)林地保護利用規(guī)劃(2010—2020年)》和《漢臺區(qū)林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。但對于如何科學經(jīng)營森林、編制森林經(jīng)營規(guī)劃和森林經(jīng)營方案、森林經(jīng)營主體的多元化的認識相對不足,要確保森林在有序經(jīng)營的同時又要適用于林地經(jīng)營者對森林經(jīng)營規(guī)劃和森林經(jīng)營方案的實施。因此,要科學編制森林經(jīng)營規(guī)劃與森林經(jīng)營方案[1]。森林經(jīng)營方案是編制用于林地經(jīng)營者具體實施的技術(shù)性文件,其主要依據(jù)為縣級森林經(jīng)營規(guī)劃和縣級國民經(jīng)濟中長期發(fā)展規(guī)劃。森林經(jīng)營規(guī)劃與森林經(jīng)營方案共同組成了完整的森林經(jīng)營體系,區(qū)分異同也是編制好二者的關(guān)鍵。筆者作為一名多年從事林業(yè)事業(yè)的工作者,現(xiàn)就新形勢下的森林經(jīng)營規(guī)劃與森林經(jīng)營方案進行一些探討。

2 定義、地位與作用

2.1 定義

森林經(jīng)營規(guī)劃是根據(jù)森林可持續(xù)經(jīng)營的原理和要求,確定一段時期范圍內(nèi)要開展的森林經(jīng)營工作,包括開展的活動、時間、地點、原因、規(guī)劃完成者等內(nèi)容,是指導管轄區(qū)域、經(jīng)營單位開展森林可持續(xù)經(jīng)營的一個計劃安排,也是當?shù)匦姓鞴芑蛏纸?jīng)營單位保護、發(fā)展森林資源的重要依據(jù)。

森林經(jīng)營方案是森林經(jīng)營主體以森林可持續(xù)利用為目標,按照國家林業(yè)法律法規(guī)和社會發(fā)展需求制定的森林資源培育、保護和利用的中長期規(guī)劃,同時規(guī)劃設(shè)計了生產(chǎn)順序和經(jīng)營利用措施[2]。

森林經(jīng)營方案是在指定區(qū)域范圍內(nèi)對森林資源按時間順序和空間秩序安排林業(yè)生產(chǎn)措施的技術(shù)性文件,又稱施業(yè)案,分為森林經(jīng)營方案和簡明森林經(jīng)營方案2種。

2.2 地位與作用

2.2.1 森林經(jīng)營規(guī)劃。地位:在國家森林可持續(xù)經(jīng)營體系中,森林經(jīng)營規(guī)劃是重要組成部分,可以有效銜接省級森林經(jīng)營規(guī)劃與森林經(jīng)營方案。規(guī)劃是指導區(qū)域森林可持續(xù)經(jīng)營管理的綱領(lǐng)性文件,不僅可以指導人民政府保護發(fā)展森林資源,還能指導縣域所有森林經(jīng)營主體經(jīng)營利用森林資源[3]。作用:一是將國家、大區(qū)域、各省的森林可持續(xù)經(jīng)營目標進行分解和細化;二是對國家、省森林資源經(jīng)營管理的各項政策措施進行落實;三是區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展需要森林生態(tài)系統(tǒng)的配合,應(yīng)相互協(xié)調(diào);四是對縣域內(nèi)正在實施的森林經(jīng)營方案進行統(tǒng)籌考慮;五是對不同的森林經(jīng)營主體編制不同的經(jīng)營方案[3-4]。

2.2.2 森林經(jīng)營方案。地位:根據(jù)森林資源狀況和社會、經(jīng)濟、自然條件編制的森林培育、保護和利用的中長期規(guī)劃,以及對生產(chǎn)順序和經(jīng)營利用措施的規(guī)劃設(shè)計[4]。作用:森林經(jīng)營方案是基于縣級森林經(jīng)營規(guī)劃而編制的,是林業(yè)主管部門和森林經(jīng)營主體經(jīng)營管理森林的重要依據(jù),是管理者與經(jīng)營者的紐帶。森林經(jīng)營主體要根據(jù)經(jīng)營方案明確年度計劃,開展經(jīng)營活動并合理安排具體的林業(yè)生產(chǎn)流程。林業(yè)主管部門要發(fā)揮其管理職能,對森林經(jīng)營活動進行檢查和督導。

3 總體思路

森林可持續(xù)經(jīng)營管理模式有4個體系,即以全國林業(yè)發(fā)展區(qū)劃和森林資源經(jīng)營管理分區(qū)施策導則為基礎(chǔ)的宏觀指導體系;以森林經(jīng)營方案為基礎(chǔ)的經(jīng)營管理體系;以區(qū)域森林可持續(xù)經(jīng)營規(guī)劃為基礎(chǔ)的區(qū)域決策體系;以多種森林經(jīng)營方法、方式為基礎(chǔ)的技術(shù)模式體系[3]。在國家規(guī)劃體系中,國家森林經(jīng)營規(guī)劃處于戰(zhàn)略性、指導性地位,省級森林經(jīng)營規(guī)劃是區(qū)域戰(zhàn)略性的,森林經(jīng)營規(guī)劃是控制性、實施性的,而森林經(jīng)營方案是依照森林經(jīng)營規(guī)劃用來指導林業(yè)作業(yè)設(shè)計具體操作的[5]。

4 原則要求

基本原則:資源、環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展兼顧原則;保護、發(fā)展與利用森林資源并重原則;統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施的原則;分區(qū)施策、分類指導原則[6]。

基本要求:對森林資源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有利,使林地生產(chǎn)力能夠得到提高;對森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的維護有利,使森林生態(tài)系統(tǒng)的整體功能得到提高;對生物多樣性的保護有利;使野生動植物的棲息環(huán)境得到改善;對提高森林經(jīng)營者的經(jīng)濟效益有利,使林區(qū)經(jīng)濟社會狀況得到改善[2]。

5 主要任務(wù)

森林經(jīng)營規(guī)劃與森林經(jīng)營方案的主要任務(wù)有所區(qū)別,但大體上是一致的,主要任務(wù)包括以下幾個方面:一是分析評價區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護對森林經(jīng)營管理的需求。二是確定森林經(jīng)營中長期的指導思想與經(jīng)營目標。三是兼顧進行森林經(jīng)營多目標、多功能布局。森林經(jīng)營規(guī)劃側(cè)重于森林功能區(qū)劃和布局、管理區(qū)劃和布局,森林經(jīng)營主體的森林經(jīng)營方案則側(cè)重于森林經(jīng)營類型、森林經(jīng)營措施類型的區(qū)劃和布局[6-7]。四是明確規(guī)劃期內(nèi)完成森林經(jīng)營目標的活動、規(guī)模、安排等經(jīng)營措施。森林經(jīng)營規(guī)劃側(cè)重于從宏觀指導角度確定森林培育、采伐利用、林下經(jīng)濟發(fā)展、森林游憩、森林健康與保護等規(guī)模和整體安排,內(nèi)容廣而全;森林經(jīng)營方案側(cè)重于實施角度上提出相關(guān)的森林經(jīng)營作業(yè)措施規(guī)模、要點和安排,其深度要求落實到具體山頭地塊。五是預(yù)測和評價森林經(jīng)營的生態(tài)、社會和經(jīng)濟等綜合效益。森林經(jīng)營規(guī)劃側(cè)重于生態(tài)效益與社會效益的評估,而森林經(jīng)營方案側(cè)重于森林經(jīng)營主體的經(jīng)濟收益分析。六是提出規(guī)劃實施的政策需求與保障措施等。森林經(jīng)營規(guī)劃以落實政策和公共投入為主,而森林經(jīng)營方案側(cè)重于森林經(jīng)營主體的組織管理、科技投入、投資來源等方面進行說明[8-9]。

6 編制程序

6.1 準備工作

包括組織準備、成立編制小組,開展基礎(chǔ)資料收集及編案相關(guān)調(diào)查,確定技術(shù)經(jīng)濟指標,編寫工作方案和技術(shù)方案[2-3]。

6.2 系統(tǒng)分析

總結(jié)前期森林可持續(xù)經(jīng)營規(guī)劃/方案執(zhí)行情況、經(jīng)營管理成效和經(jīng)驗,對現(xiàn)有的森林經(jīng)營環(huán)境、資源現(xiàn)狀、管理要求等進行全面分析,確定經(jīng)營目標、編制的深度與廣度、重點內(nèi)容,以及擬解決的主要問題[2]。

6.3 文本編制

分別從不同的側(cè)重點提出若干個備用方案,并對各方案進行產(chǎn)投分析和生態(tài)與社會影響評估,選擇最符合當?shù)貙嵡?、操作性最強的最佳方案;根?jù)最佳方案,規(guī)劃設(shè)計每個年度的造林、培育、采伐利用、生態(tài)保護等具體措施方案,確定森林經(jīng)營區(qū)劃、布局和作業(yè)規(guī)劃設(shè)計[10-11]。

6.4 征求意見

編制過程中要注重與不同管理部門、經(jīng)營單位和其他相干利益者進行溝通交流,拿適當調(diào)整后的最佳方案廣泛征求管理部門、經(jīng)營單位和其他相干利益者的意見,充分吸納相關(guān)意見。

6.5 評審修改

依照各方的意見修改后,森林可持續(xù)經(jīng)營規(guī)劃要提請人民政府或上級林業(yè)主管部門組織相關(guān)評審論證,森林經(jīng)營方案要按照森林可持續(xù)經(jīng)營規(guī)劃和方案管理的相關(guān)要求進行成果送審,并根據(jù)評審意見進行修改、定稿。

6.6 審批備案

按規(guī)定要求,提交同級林業(yè)行政主管部門或直屬上級管理部門進行審批或備案。人民政府或上級林業(yè)主管部門應(yīng)及時審批規(guī)劃,規(guī)劃期內(nèi)因社會經(jīng)濟等條件發(fā)生重大變化時,可征得審批部門同意后對規(guī)劃進行調(diào)整修訂[3]。

7 編制方法

森林經(jīng)營規(guī)劃與經(jīng)營方案與經(jīng)營方案的編制方法既有相同,又有不同。

(1)森林經(jīng)營規(guī)劃要采用時間和空間相結(jié)合的優(yōu)化決策方法,模擬、優(yōu)化森林經(jīng)營過程,確定最優(yōu)經(jīng)營途徑。對森林的水土保持、空氣凈化、生物多樣性維持等功能進行綜合考慮,使森林的木材和其他林產(chǎn)品的生產(chǎn)功能得到充分發(fā)揮。經(jīng)營方向和經(jīng)營條件是決定規(guī)劃的重要因素,要根據(jù)不同的經(jīng)營方向和經(jīng)營條件編制不同的預(yù)選方案,并對其進行模擬和優(yōu)化,以確定最優(yōu)方案。對各預(yù)選方案進行一個半森林經(jīng)營周期的優(yōu)化模擬和決策分析,重點模擬森林生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)變化,以及由此帶來的生態(tài)、經(jīng)濟和社會影響[3]。

(2)在森林經(jīng)營方案編制中,技術(shù)上要以生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營理論為指引,采用多種學科,對森林資源及現(xiàn)有林業(yè)政策進行系統(tǒng)分析、綜合評價后,分別從不同側(cè)重點對森林結(jié)構(gòu)調(diào)整和森林經(jīng)營規(guī)模提出若干個優(yōu)選備用方案,采用大眾參加的形式,充分考慮周邊居民和利益相關(guān)者的意見,進行森林經(jīng)營多方案必選,同時分析不同備選方案措施的經(jīng)濟、生態(tài)和社會影響情況,對照森林經(jīng)營目標確定最優(yōu)化方案,作為經(jīng)營方案的最終方案。編案中,要注意解決為誰編、誰去編的問題,要集思廣益,尤其是要重視森林經(jīng)營者自身和周邊居民的意見[12-14]。

8 編制成果

(1)成果包括規(guī)劃文件和附件。規(guī)劃文件包括基本情況、經(jīng)營區(qū)劃、指導思想和目標、資源利用、經(jīng)營類型組織與設(shè)計、森林健康、森林培育、效益分析、政策和保障措施等內(nèi)容。附件包括附圖、附表、專題報告和相關(guān)文件等,附圖包括森林經(jīng)營措施規(guī)劃圖、森林資源現(xiàn)狀分布圖、森林類型分布圖森林功能區(qū)劃圖等,附表包括規(guī)劃預(yù)測表、各類森林資源現(xiàn)狀表和分析表等,專題報告包括森林經(jīng)營管理現(xiàn)狀分析評價報告、生態(tài)與社會影響評價報告、森林經(jīng)營決策分析報告等,以及包括規(guī)劃設(shè)計單位資質(zhì)、規(guī)劃論證意見及其他相關(guān)會議紀要等相關(guān)文件[7]。

(2)森林經(jīng)營方案成果包含文本文件、圖標文件、檔案文件、管理系統(tǒng)等。圖件要在時間、空間上體現(xiàn)出經(jīng)營方案內(nèi)容,附件包括數(shù)據(jù)收集、處理與分析報告,森林經(jīng)營多方案比較選擇分析報告,森林經(jīng)營生態(tài)與社會影響的評估報告等部分[15-18]。

9 實施要求

9.1 實施與監(jiān)測

森林經(jīng)營規(guī)劃由林業(yè)主管部門實施,按規(guī)劃安排年度任務(wù)實施并進行年度總結(jié)。而森林經(jīng)營方案則由森林經(jīng)營單位實施,按方案制定年度生產(chǎn)計劃,組織編制作業(yè)設(shè)計,組織各項森林經(jīng)營活動。每年或者每個階段的經(jīng)營活動結(jié)束后,森林經(jīng)營單位應(yīng)進行認真自查,依據(jù)年度計劃和相關(guān)標準、規(guī)定,驗收經(jīng)營作業(yè)成果并檢查方案執(zhí)行情況并形成報告。其中,簡明森林經(jīng)營方案由森林經(jīng)營主體實施,按方案安排年度作業(yè),按要求組織作業(yè)設(shè)計材料和編寫施工作業(yè)記錄。

9.2 效果評估

林業(yè)主管、森林經(jīng)營單位、森林經(jīng)營主體要按期按照監(jiān)測狀況,評估森林經(jīng)營規(guī)劃、方案執(zhí)行和實施效果,并根據(jù)國家、區(qū)域森林可持續(xù)經(jīng)營規(guī)范與指標體系進行可持續(xù)經(jīng)營狀態(tài)評價。

9.3 計劃調(diào)整

森林經(jīng)營規(guī)劃應(yīng)隨著社會經(jīng)濟的變化而變化,當社會經(jīng)濟發(fā)生重大變化時可申請對規(guī)劃進行修整。森林經(jīng)營單位一般在經(jīng)理期中期依據(jù)監(jiān)測、評估效果對森林經(jīng)營進行1次調(diào)整。如果進行重大調(diào)整,如調(diào)整經(jīng)營目標、森林分類區(qū)劃、采伐利用規(guī)劃等應(yīng)按要求補充修改意見并重新審批。簡明森林經(jīng)營方案一般不做調(diào)整。在森林經(jīng)營規(guī)劃發(fā)生變化時,即重新編制和實施新的方案[8]。

9.4 實施監(jiān)管

森林經(jīng)營單位和森林經(jīng)營主體應(yīng)配合林業(yè)主管部門對經(jīng)營方案執(zhí)行情況進行監(jiān)管。

10 方案與規(guī)劃比較

森林經(jīng)營方案與森林經(jīng)營規(guī)劃既有聯(lián)系又有區(qū)別,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:森林經(jīng)營規(guī)劃的編施組織部門為林業(yè)行政主管部門,而森林經(jīng)營方案則為國有森林經(jīng)營主體,簡明森林經(jīng)營方案為集體或個人森林經(jīng)營主體;森林經(jīng)營規(guī)劃的適用地域范圍為行政管轄區(qū)域,森林經(jīng)營方案則是森林經(jīng)營主體經(jīng)營權(quán)屬范圍;森林經(jīng)營規(guī)劃是宏觀指導性文件,森林經(jīng)營方案是指導性、計劃性文件;森林經(jīng)營規(guī)劃的編制周期為10~20年,森林經(jīng)營方案為10年,一般需要中期調(diào)整;森林經(jīng)營規(guī)劃落實到分區(qū)、分期,森林經(jīng)營方案則是落實到山頭地塊和年度;森林經(jīng)營規(guī)劃由人民政府或上級林業(yè)主管部門組織論證、審批備案及監(jiān)管,而森林經(jīng)營方案由林業(yè)主管部門或上級林業(yè)主管部門組織論證、審批備案和監(jiān)管,其中簡明森林經(jīng)營方案由林業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站組織論證、備案和監(jiān)管[19-20]。

11 結(jié)語

自20世紀90年代以來,漢中市漢臺區(qū)在林業(yè)發(fā)展方面取得了巨大成績,森林資源已實現(xiàn)連續(xù)20多年面積和蓄積增長。但同時也要看到,由于種種原因,漢臺區(qū)的森林資源在總量、結(jié)構(gòu)、布局,以及現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)生產(chǎn)能力、生態(tài)服務(wù)功能等方面還遠遠不能滿足社會經(jīng)濟快速發(fā)展的客觀需要,究其原因關(guān)鍵在于缺乏對森林的科學經(jīng)營。而科學經(jīng)營森林的核心方式就是森林經(jīng)營規(guī)劃與森林經(jīng)營方案,兩者相輔相成,缺一不可。因此,探討和研究森林經(jīng)營規(guī)劃和森林經(jīng)營方案,對于積極推動現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展將起到十分積極的作用。

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