劉金林

推進(jìn)統(tǒng)一社會信用代碼制度乃至其他制度變革，應(yīng)當(dāng)尊重既成的行政及社會現(xiàn)實，尊重規(guī)律性，強(qiáng)調(diào)各相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)溝通，重視過渡性措施，注重提供各類便利。

舊的機(jī)構(gòu)代碼已按規(guī)定無法申領(lǐng)，新的社會信用代碼又沒有歸口部門發(fā)放，有些地區(qū)的村委會、居委會遇上了這樣一個麻煩。有的村委會在辦理土地確權(quán)申請、經(jīng)濟(jì)往來開具發(fā)票等事項中，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)要求村委會提供組織機(jī)構(gòu)代碼證書或者統(tǒng)一社會信用代碼，但是當(dāng)村委會人員找到相關(guān)政府部門后，各部門均表示不能辦理上述代碼，導(dǎo)致村委會難以辦理相關(guān)事項，嚴(yán)重影響其相關(guān)權(quán)益。

村委會為何會遇到政府相關(guān)部門既要求提供、卻又不賦予統(tǒng)一社會信用代碼的尷尬情況？記者就相關(guān)問題進(jìn)行了梳理并采訪了專家。

統(tǒng)一社會信用代碼的前世今生

據(jù)記者了解，統(tǒng)一社會信用代碼的前身是組織機(jī)構(gòu)代碼。

組織機(jī)構(gòu)代碼，是指根據(jù)代碼編制規(guī)則編制，賦予每一個組織機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)唯一的、始終不變的識別標(biāo)識碼?！督M織機(jī)構(gòu)代碼管理辦法》于2007年12月28日經(jīng)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局局務(wù)會議審議通過，自2009年3月1日起施行。該辦法規(guī)定，組織機(jī)構(gòu)代碼證書自頒發(fā)之日起4年內(nèi)有效。

隨著國家對社會信用體系建設(shè)的重視，國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》提出：出臺以組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設(shè)總體方案，推動信用記錄共建共享。

為什么組織機(jī)構(gòu)代碼要轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一社會信用代碼？2015年6月11日《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設(shè)總體方案的通知》（以下簡稱“《通知》”）提出：“法人和其他組織由現(xiàn)行的注冊登記代碼、組織機(jī)構(gòu)代碼分別申領(lǐng)辦理，改為一次申領(lǐng)辦理，取得唯一統(tǒng)一代碼；由現(xiàn)行自愿申領(lǐng)組織機(jī)構(gòu)代碼，改為源頭賦予統(tǒng)一代碼，形成準(zhǔn)入登記與賦碼同步完成機(jī)制，確保統(tǒng)一代碼覆蓋所有法人和其他組織。”

原先除了組織機(jī)構(gòu)代碼，還有工商登記注冊代碼、稅務(wù)登記注冊代碼等，現(xiàn)在則僅需要一個統(tǒng)一代碼即可，特別是對企業(yè)來說，“三證合一”省去了很多麻煩。

為了建立以組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度，《通知》還要求，本方案實施后，各有關(guān)部門應(yīng)盡快完成現(xiàn)有機(jī)構(gòu)代碼向統(tǒng)一社會信用代碼過渡。短期內(nèi)難以完成的部門可設(shè)立過渡期，在2017年年底前完成。有特殊困難的個別領(lǐng)域，最遲不得晚于2020年年底。在過渡期內(nèi)，統(tǒng)一社會信用代碼與現(xiàn)有各類機(jī)構(gòu)代碼并存。

過渡期的尷尬

法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設(shè)總體方案步步推進(jìn)，然而，在實踐中，村委會、居委會卻遇到了很大的“麻煩”。

由于原先的組織機(jī)構(gòu)代碼系自愿申領(lǐng)，所以很多村委會、居委會并沒有去主動申領(lǐng)。而在2015年12月31日，國家質(zhì)檢總局《關(guān)于貫徹落實法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設(shè)總體方案有關(guān)事項的通知》要求，各地質(zhì)監(jiān)部門（市場監(jiān)督管理部門）從2016年1月1日起，不再向機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體及其他依法成立的機(jī)構(gòu)發(fā)放和更換組織機(jī)構(gòu)代碼證書。這就是說，村委會、居委會已經(jīng)不能再從各地質(zhì)監(jiān)部門獲得組織機(jī)構(gòu)代碼證書了。

那么，應(yīng)該由哪個部門給村委會、居委會賦予統(tǒng)一社會信用代碼呢？記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，問題并不是那么簡單。

據(jù)記者了解，2015年12月，國家發(fā)展改革委等部門召開法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼載體協(xié)調(diào)會，建議居民委員會、村民委員會統(tǒng)一社會信用代碼由民政部門賦碼，請民政部研究提出意見。

記者就此向民政部相關(guān)部門提出采訪請求。幾天后，民政部新聞辦工作人員答復(fù)稱，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司確實在牽頭組織對村民委員會、居民委員會賦予統(tǒng)一社會信用代碼這一問題的研究，并正在和其他部門進(jìn)行協(xié)商。

對村委會、居委會賦碼，民政部相關(guān)部門有何意向？工作人員沒有明確表態(tài)。但記者從民政部官方網(wǎng)站看到，至少7次明確答復(fù)：“民政部高度重視，積極與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，共同研究相關(guān)工作。有關(guān)部門認(rèn)為，鑒于現(xiàn)行法律均未明確村民委員會、居民委員會的法人主體地位，建議對村民委員會、居民委員會暫不賦予統(tǒng)一社會信用代碼。”

但有的村委會在提交土地權(quán)屬爭議案件申請書時，當(dāng)?shù)貒临Y源部門要求村委會必須提供組織機(jī)構(gòu)代碼或者統(tǒng)一社會信用代碼。近期，更有一些地方的村委會、居委會反映，在經(jīng)濟(jì)往來中，應(yīng)該向他人開具增值稅發(fā)票，但是稅務(wù)部門要求其必須提供統(tǒng)一社會信用代碼。

記者就此向有關(guān)部門進(jìn)行了了解。國土資源部辦公廳新聞宣傳處工作人員答復(fù)記者稱，關(guān)于村委會提交土地權(quán)屬爭議案件申請書時是否要提供組織機(jī)構(gòu)代碼或者統(tǒng)一社會信用代碼證書，國土資源部對此并無要求，該要求應(yīng)當(dāng)是各地自行提出的。

誰來為措施不到位買單

未曾申領(lǐng)組織機(jī)構(gòu)代碼的村委會、居委會目前既不能申領(lǐng)組織機(jī)構(gòu)代碼，也不能賦予統(tǒng)一社會信用代碼，而一些地方的國土資源、稅務(wù)等部門仍要求統(tǒng)一社會信用代碼。實踐中的尷尬如何解決？記者就此采訪了相關(guān)專家。

中國行政法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)教授劉莘認(rèn)為，在國家尚未明確如何賦予村委會、居委會統(tǒng)一社會信用代碼的情況下，地方國土資源等部門提出必須提供統(tǒng)一社會信用代碼的要求是違法的。劉莘表示，從目前國家層面來說，既沒有法律要求村委會、居委會可以擁有這個統(tǒng)一社會信用代碼，也沒有規(guī)定民政部門可以依他們的申請向他們賦予這個代碼。按照立法法的規(guī)定，所有規(guī)章包括地方規(guī)章和國務(wù)院部門規(guī)章都不能在沒有上位法授權(quán)的情形下，隨意增加相對人的義務(wù)或者限縮相對人的權(quán)利。地方國土資源等部門要求提供統(tǒng)一社會信用代碼的行為屬于額外賦予當(dāng)事人的義務(wù)，顯然違法。

中國行政法學(xué)研究會副會長、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順則表示，制度變革的過程中，總是難免發(fā)生這樣或者那樣的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。只要認(rèn)真對待，設(shè)置相應(yīng)的過渡性措施，一般就可以較好地解決問題。在國家尚未明確如何賦予村委會、居委會統(tǒng)一社會信用代碼的情況下，各地國土資源等部門提出必須提供組織機(jī)構(gòu)代碼或者統(tǒng)一社會信用代碼證的要求，是不合適的，甚至可以說是違背客觀規(guī)律的濫用權(quán)力之舉。

在是否及如何賦予其統(tǒng)一社會信用代碼這件事情上，如何保障村委會、居委會的合法權(quán)益？楊建順表示，村委會和居委會的地位很特殊，與通常的行政機(jī)關(guān)不能完全等同。推進(jìn)統(tǒng)一社會信用代碼制度乃至其他制度變革，應(yīng)當(dāng)尊重既成的行政及社會現(xiàn)實，尊重規(guī)律性，強(qiáng)調(diào)各相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)溝通，重視過渡性措施，注重提供各類便利。楊建順建議，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡快拿出協(xié)調(diào)解決辦法，而不應(yīng)當(dāng)讓村委會、居委會為相關(guān)部門的改革措施不到位買單，長期處于這種尷尬境地。