喬剛+吳怡

面對遲遲不肯采取行動的政府，開始關注環(huán)境的一些議員變得坐立不安，決心要避開遲延不履行的政府，采取私人議案投票的方式，加速清潔空氣法案的制定。

倫敦市區(qū)內(nèi)分布著許多以煤為主要能源的火力發(fā)電站，每個家庭都用燃煤取暖。煤炭燃燒產(chǎn)生二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫和粉塵等氣體。連續(xù)數(shù)日幾近無風引發(fā)了連續(xù)數(shù)日的大霧天氣。從1952年12月5日到8日的4天，倫敦市死亡人數(shù)高達4000人，在12月9日之后，由于天氣變化，雖然毒霧逐漸消散，但是在此后的兩個月之內(nèi)，又有近8000人因為煙霧事件而死于呼吸系統(tǒng)疾病。

在英國的治霾史上，1956年誕生的《清潔空氣法》無疑是對倫敦煙霧事件的直接回應，然而很少有人知道，當時的英國政府并不是主動開展治霾工作，推動治霾立法重要力量來自幾位具有遠見的議員提出的私人議案。

“政府不可能解決所有的問題”

“部長先生，您不能否認就在上個月，倫敦地區(qū)因煙霧事件而死亡的人數(shù)比去年整個國家死于交通事故的人數(shù)還要高出幾倍的事實?！币晃粊碜韵伦h院的議員在議會上面對著對面無動于衷、態(tài)度消極的哈羅德·麥克米倫部長質問道。他抨擊的是英國政府推卸責任、被動應對的態(tài)度。

倫敦史無前例的嚴重煙霧事件短短一周時間奪去了4000余人的寶貴生命，當人們開始寄托于政府的行動時，當時身居負責英國空氣污染治理等相關公共事務的住房和地方政府部部長要職的哈羅德·麥克米倫卻斷然否認了通過國家立法治理煙霧的必要，言論一出立即招致了全國上下鋪天蓋地的不滿與質詢，但哈羅德·麥克米倫部長對此并不買賬，以一句看似無懈可擊的“政府不可能解決所有的問題”粉飾了自己的政治立場。

麥克米倫為確保保守黨最終能夠競選成功而公開做出承諾：“在英國修建30萬套房屋，以此改善倫敦乃至整個英國戰(zhàn)后房屋緊缺的局面?！?952年對于麥克米倫來說，是“大有作為”的好時機，因此，“半路殺出”的空氣污染問題根本不是他的工作重心。

“我尊敬的先生們，你們必須清醒地認識到為此不得不將諸多的經(jīng)濟因素考慮在內(nèi)。”麥克米倫表示空氣污染的治理成本嚴重超出了政府財政的負荷，“英國政府為了償還高額的戰(zhàn)爭債務所采取的措施之一是，將優(yōu)質無煙煤出口到美國或者其他歐洲國家，而把大量的劣質煤留在國內(nèi)使用。另外，用于改造燃煤設施如家庭壁爐或蒸汽機車所需的資金投入也過于龐大。”

私人議案推動法律制定

遲延作為的消極政府交織著肆虐橫行的有毒煙霧，極大地滋生了底層民眾激進的反抗情緒，與此同時，上議院的無公職議員和下議院的議員都在為說服政府推動立法而不斷奔走呼告。最終，在議員和民眾的雙重壓力之下，麥克米倫艱難地做出了一次讓步，首先形成一個事件調(diào)查委員會，即于1953年5月成立的一個由休·比佛爵士擔任主席的調(diào)查委員會。

這是1952年倫敦煙霧事件發(fā)生后，英國政府為治理空氣污染做出的首次讓步。揭示倫敦煙霧“殺手”的比佛報告直到1955年才得以發(fā)表，報告中指明了造成1952年倫敦煙霧事件大量人員傷亡的主要原因是家庭和工廠排放的有毒氣體，其中家庭排放總量是工業(yè)排放總量的兩倍。因此，報告建議之一是政府必須保障國內(nèi)無煙煤的供應，為改造家庭壁爐提供財政支持。

比佛報告原本為英國國家立法治理煙霧奠定了切實可行的基礎，但政府并沒有按照人們的預期開展立法工作，所以政府此次讓步的本質是試探性的，因為第二次世界大戰(zhàn)創(chuàng)傷仍在影響著這個國家的經(jīng)濟。

面對遲遲不肯采取行動的政府，開始關注環(huán)境的一些議員變得坐立不安，決心要避開遲延不履行的政府，采取私人議案投票的方式，加速清潔空氣法案的制定。杰拉德·納巴羅就是其中杰出的代表。作為一名來自保守黨的無公職議員，他利用自身獨特的政治資源和社會資本，制定并通過了私人議案《納巴羅清潔空氣條例》，以此來向英國政府施加壓力，督促政府盡快制定并實施治理空氣污染的法案。

雖然在英國有無數(shù)先例表明，私人議案的出現(xiàn)大大推動了英國社會諸多領域的變革，但這種來自下議院或者上議院無公職議員的議案最終幾乎無一成功“落地”成為法律?！都{巴羅清潔空氣條例》同樣沒能走出這樣一個“魔咒”，納巴羅于1956年與政府協(xié)商后，決定將此條例收回。但作為收回自己私人議案的條件之一，英國政府必須盡快將清潔空氣立法提上議程。

法律讓倫敦甩掉霧都的帽子

“這是一部由政府主導的，治理力度弱于納巴羅條例的清潔空氣法案”，但被稱為“世界上第一部空氣污染防治法案”的《清潔空氣法》仍然是空氣污染治理史上的里程碑。

1956年《清潔空氣法》是英國控制空氣污染的基本法，適用范圍包括《制堿法》規(guī)定的控煙對象以外可能排放黑煙、煤煙和灰塵的其他主體，具體指企事業(yè)單位、居住或非居住的房屋、商鋪、機動車等。法案不僅授權地方公共團體通過制定條例規(guī)定工廠建立煙囪應達至的高度標準，防止有毒氣體集聚導致公害事件的發(fā)生，還設立無煙區(qū)，大幅提升天然氣在居民生活中的使用率，逐步實現(xiàn)城區(qū)冬季的集中供暖。在《清潔空氣法》實施以后，英國城市的空氣污染得到了有效的遏制，空氣質量狀況也得到了明顯的改善。接近70年代中期，英國已基本甩掉了“霧都”的帽子。

《清潔空氣法》先后經(jīng)歷過兩次修訂。議員艾恩·馬克思維爾通過提交私人議案，明確指出了1956年《清潔空氣法》暴露出的問題癥結在于中央政府與地方政府相互牽制的職權劃分，并且有針對性地提出修改建議和意見。1968年，新修訂的《清潔空氣法》賦予了“大臣直接命令地方當局呈遞煙霧控制計劃并敦促實施的權力”，由此穩(wěn)固了地方政府防治空氣污染的重要職權。英國在1993年又一次修訂了法案，并沿用至今。

“很難想象，50年前的政府和大部分倫敦人竟然無法認同不燒煤炭是多么明智的決定。如果沒有來自議員們的發(fā)聲即私人議案，我們家族可能會祖祖輩輩都住在當初得益于政府修建的30萬套房屋內(nèi)，而失去人類世世代代都賴以生存的地球家園?！?002年12月，在倫敦煙霧事件50周年的紀念活動上，前倫敦市長肯·利文斯通動情地說道。

回顧英國1956年《清潔空氣法》的“難產(chǎn)”之路，政府從一開始的推卸責任，到正面回應空氣污染，助推國家立法的兩種截然不同的態(tài)度轉變并非一蹴而就。