劉司可??

摘要：隨著精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)期，我國貧困人口脫貧進(jìn)程不斷加快，相對(duì)靜態(tài)的扶貧管理方式已難以滿足當(dāng)前貧困退出工作需要。對(duì)湖北省徐家村的田野調(diào)查顯示：貧困戶與普通農(nóng)戶對(duì)于扶貧動(dòng)態(tài)管理和貧困退出的意見和態(tài)度既存在相似性，也存在差異性，貧困戶希望動(dòng)態(tài)管理能夠更加全面，普通農(nóng)戶則希望貧困進(jìn)出通道更加暢通。扶貧動(dòng)態(tài)管理和貧困退出機(jī)制不夠健全，如進(jìn)出機(jī)制不夠靈活、動(dòng)態(tài)監(jiān)測指標(biāo)單一等問題是貧困戶和普通農(nóng)戶的共識(shí)；貧困戶認(rèn)為動(dòng)態(tài)監(jiān)測不全面，導(dǎo)致自身部分貧困問題得不到及時(shí)幫扶；普通農(nóng)戶認(rèn)為貧困進(jìn)出機(jī)制不靈活，一旦成為貧困戶便可以長期占有扶貧資源，新的貧困群體則難以介入。為化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)全面建成小康社會(huì)，不但要強(qiáng)化扶貧動(dòng)態(tài)管理，并逐步構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、公平高效的貧困退出機(jī)制；還應(yīng)堅(jiān)持正向激勵(lì)，強(qiáng)化問責(zé)督導(dǎo)，讓貧困退出經(jīng)得起社會(huì)和時(shí)間的檢驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：貧困退出；扶貧動(dòng)態(tài)管理；貧困戶；普通農(nóng)戶；扶貧對(duì)象；精準(zhǔn)扶貧；貧困識(shí)別；扶貧資源

中圖分類號(hào)：C913.7；F328文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16748131（2017）04007409

一、引言

2016年4月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，明確要求運(yùn)用動(dòng)態(tài)管理的思路推進(jìn)貧困退出工作，并重點(diǎn)指出要在貧困退出工作中做好對(duì)扶貧對(duì)象的跟蹤研判，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決扶貧對(duì)象的各類苗頭性、傾向性問題。扶貧動(dòng)態(tài)管理不僅是一種政府行為，同樣也是對(duì)扶貧公平性的監(jiān)督與約束，更是基層治理的重要手段，其管理方式、強(qiáng)度、范圍等都會(huì)對(duì)貧困人群的日常生產(chǎn)生活造成重要影響。扶貧動(dòng)態(tài)管理要求對(duì)貧困人口進(jìn)行長期跟蹤監(jiān)測，摸清貧困人口在生產(chǎn)生活方面的發(fā)展變化，包括收入支出、生產(chǎn)經(jīng)營、教育程度等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并研判貧困人口的各種變化，進(jìn)而評(píng)判其是否具備脫貧條件。隨著我國扶貧開發(fā)工作進(jìn)入沖刺期，在“十三五”余下的幾年時(shí)間里，每年都將有數(shù)千萬的貧困人口退出貧困，如何將扶貧動(dòng)態(tài)管理更好地運(yùn)用到貧困退出機(jī)制中，既讓已具備脫貧條件的農(nóng)戶精準(zhǔn)脫貧，又有效化解基層治理中的社會(huì)矛盾，將是全面建成小康社會(huì)的重要保障。

學(xué)界對(duì)于扶貧動(dòng)態(tài)管理的研究主要可以分為兩類。一是對(duì)貧困動(dòng)態(tài)性的研究（Ravallion，1988，2000；王朝明 等，2010；羅楚亮，2010）。在我國總體貧困人口中有過半人口屬于暫時(shí)性貧困，而且暫時(shí)性貧困與持久性貧困的成因并不相同；不同年份中貧困人口比重也是不同的；部分農(nóng)民即使脫貧，仍存在較高的返貧風(fēng)險(xiǎn)。二是對(duì)貧困測量的研究（鄒薇 等，2011；杜毅 等，2015）。貧困動(dòng)態(tài)測量是多維度的，應(yīng)重點(diǎn)從貧困人口收入、教育和生活質(zhì)量三個(gè)維度進(jìn)行綜合測量；目前的扶貧對(duì)象分類不夠細(xì)致，貧困人口識(shí)別與退出存在一定偏差，應(yīng)基于扶貧對(duì)象識(shí)別機(jī)制、分類救助機(jī)制、自身造血機(jī)制、動(dòng)態(tài)考核與退出機(jī)制和部門整合與資源整合機(jī)制構(gòu)建科學(xué)高效的扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)。

學(xué)界對(duì)于貧困退出機(jī)制的研究始于20世紀(jì)80年代。一是對(duì)貧困低保機(jī)制的研究（汪三貴，2005；鄧維杰，2014；王祖祥 等，2006；劉解龍，2015）。國家可以為貧困人口建立公益性工作崗位，通過“以工代賑”促進(jìn)貧困退出，采取低保漸退制，建立低保戶再就業(yè)援助制度，建立專職低保管理者，把低保管理與低保戶就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)結(jié)合起來，靈活運(yùn)用低保附帶福利，促進(jìn)低保戶再就業(yè)；城市低保退出機(jī)制在執(zhí)行過程中也存在許多困難，低保人群主動(dòng)退出難、被保貧困人口收入動(dòng)態(tài)監(jiān)測難、社區(qū)政府在操作退出程序時(shí)隨意性較大。二是對(duì)貧困縣退出機(jī)制的研究（吳寶國，2012；張喜杰，2015；張琦，2016；虞崇勝，2016）。由于貧困表現(xiàn)和貧困成因的多樣性，確定和調(diào)整貧困縣應(yīng)建立以包括收入和非收入貧困指標(biāo)為基礎(chǔ)的、權(quán)重設(shè)置合理的、數(shù)據(jù)來源可靠的指標(biāo)體系；目前對(duì)貧困縣的考核缺乏針對(duì)性，國家在貧困縣退出條件、退出計(jì)劃、退出程序等方面也缺乏相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。

劉司可：扶貧動(dòng)態(tài)管理和貧困退出中的矛盾及其解決

綜上所述，相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)扶貧動(dòng)態(tài)管理與貧困退出機(jī)制分別進(jìn)行了一定的探討，但鮮見兩個(gè)領(lǐng)域之間的交叉研究。有關(guān)扶貧動(dòng)態(tài)管理與貧困退出機(jī)制的研究方法并不豐富，多以定性研究為主，缺乏基于實(shí)際樣本數(shù)據(jù)的實(shí)證研究；同時(shí)，研究視野有待進(jìn)一步拓寬，比如對(duì)貧困人口與非貧困人口的比較及矛盾分析。亨廷頓（2008）在《變化社會(huì)中的政治秩序》中提到，經(jīng)濟(jì)增長的直接影響常常是擴(kuò)大收入的不平等，而這種不平等往往是社會(huì)沖突與不穩(wěn)定的根源。扶貧工作的初衷是解決貧困人口的生存與發(fā)展問題，縮小貧富差距，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。隨著我國扶貧力度的不斷加大，資源再次分配的力度不斷擴(kuò)大，社會(huì)公平遭受考驗(yàn)，若存在不公則會(huì)使普通人群與貧困人群之間的產(chǎn)生對(duì)立情緒，進(jìn)而激化農(nóng)村社會(huì)矛盾，不利于小康社會(huì)的全面建成。如果貧困退出過程中采取的措施不當(dāng)，不僅不能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，反而會(huì)造成新的社會(huì)問題。因此，本文基于對(duì)湖北省徐家村實(shí)地調(diào)研材料，分析貧困戶與非貧困戶對(duì)當(dāng)前扶貧動(dòng)態(tài)管理和貧困退出的意見及其矛盾，進(jìn)而從化解其引發(fā)的農(nóng)村社會(huì)矛盾的角度倒推優(yōu)化扶貧動(dòng)態(tài)管理和貧困退出機(jī)制的路徑及措施。

二、樣本村及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

貧困村徐家村位于湖北省北部，總戶數(shù)560戶，總?cè)丝? 396人。其中，普通農(nóng)戶408戶、1 932人，人口占比80.6%；貧困戶建檔立卡152戶、464人，人口占比19.4%。貧困戶中開發(fā)扶貧對(duì)象74戶、266人，助學(xué)扶智扶貧對(duì)象5戶、22人，醫(yī)療救助扶貧對(duì)象37戶、95人，危房改造7戶、18人，低保五保扶貧對(duì)象29戶、63人。根據(jù)最新數(shù)據(jù)，該村2015年退貧22戶、72人，2016年退貧58戶、172人。該村人口基數(shù)較大，貧困人口占全村人口近五分之一，且涉及多種致貧原因。該村居民平時(shí)主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，由于離縣城較近，部分青壯年勞動(dòng)力除進(jìn)行農(nóng)業(yè)勞動(dòng)以外，也會(huì)去鄰近地區(qū)打零工，賺取兼職收入，大部分農(nóng)戶每年有較長時(shí)間居住在本村。鑒于以上特點(diǎn)，本研究選取該村作為田野調(diào)查點(diǎn)。

筆者在2015年12月至2016年12月組織課題組成員進(jìn)行多次調(diào)研，對(duì)徐家村農(nóng)戶和村干部開展問卷調(diào)查和個(gè)案訪談。在實(shí)地調(diào)研期間，課題組與當(dāng)?shù)氐鸟v村工作隊(duì)合作，借助扶貧工作人員的力量，共同探討調(diào)研思路與問卷題目，并在正式調(diào)查之前對(duì)問卷進(jìn)行了預(yù)調(diào)研。本次問卷采取全覆蓋的抽樣方法，試圖最大程度弄清農(nóng)戶的真實(shí)情況，在徐家村發(fā)放問卷560份，覆蓋了全村所有農(nóng)戶；同時(shí)，為保證問卷回收，入戶調(diào)查時(shí)間盡量選擇在農(nóng)閑時(shí)節(jié)和春節(jié)前后；對(duì)于少部分不在家的農(nóng)戶，采取電話聯(lián)系的方式獲取數(shù)據(jù)；對(duì)于實(shí)在聯(lián)系不上或有特殊情況的農(nóng)戶，由熟悉情況的村組組長代為填寫。

本次問卷調(diào)查最終實(shí)際回收有效問卷535份，有效率為95.5%。問卷共16個(gè)題目，由被調(diào)查者基本信息、家庭收入、生產(chǎn)發(fā)展、低保待遇、思想動(dòng)態(tài)與貧困退出機(jī)制實(shí)施情況、貧困對(duì)象動(dòng)態(tài)管理現(xiàn)狀等部分組成。對(duì)回收問卷使用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行分析。此外，為了更加客觀真實(shí)地反映問題，針對(duì)政策實(shí)施難點(diǎn)，課題組還對(duì)村委干部及扶貧工作人員進(jìn)行了個(gè)案訪談。根據(jù)對(duì)徐家村農(nóng)戶的調(diào)研結(jié)果，目前貧困人口動(dòng)態(tài)管理及退出工作各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行基本順暢，但在管理范圍、運(yùn)轉(zhuǎn)效率、預(yù)防返貧等環(huán)節(jié)還存在一些漏洞，而貧困戶與普通農(nóng)戶的看法和意見也存在差異。

三、貧困戶對(duì)扶貧動(dòng)態(tài)管理和貧困退出的意見

1.對(duì)扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理范圍有限，貧困退出不夠精準(zhǔn)

《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》中明確指出，貧困人口退貧不僅要人均收入超過國家標(biāo)準(zhǔn)，更要做到義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障（三保障）。但由于貧困管理目標(biāo)體系不夠系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)管理范圍有限，面對(duì)農(nóng)村發(fā)展的復(fù)雜情況，對(duì)“兩不愁、三保障”的判斷不夠精準(zhǔn)，難以充分滿足“脫貧成效精準(zhǔn)”的要求。

由于貧困管理投入不足，動(dòng)態(tài)監(jiān)測主要還停留在貧困人口的收入部分，人均收入成為衡量能否退貧的主要標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)部門通過問詢、估算等方式對(duì)貧困戶進(jìn)行收入核查，但是對(duì)于部分打零工或是外出務(wù)工的貧困人口，收入來源往往難以精確統(tǒng)計(jì)。由于貧困人口普遍存在福利依賴心理，瞞報(bào)或少報(bào)等情況時(shí)常發(fā)生，在收入統(tǒng)計(jì)上極易出現(xiàn)偏差（饒水根，2016）。村委干部通常會(huì)按照工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)外出務(wù)工的貧困家庭按照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算其收入，相比常年在村內(nèi)務(wù)農(nóng)的貧困戶，會(huì)讓務(wù)工家庭先退貧。而在務(wù)工農(nóng)戶看來，外出務(wù)工缺乏穩(wěn)定性，且生活成本較高，有時(shí)甚至連家庭基本生計(jì)都無法維持，根本不足以脫貧。

對(duì)于“三保障”的評(píng)測管理更為欠缺。人的能力、資源、心理以及客觀條件等多方面的差異都可能是造成貧富差距的原因，單一的收入研判并不足以支撐動(dòng)態(tài)管理的合理性與科學(xué)性，收入情況需要與支出情況一同分析才更具說服性。部分貧困家庭可能有一定的收入來源，但如果遇到重大或慢性疾病、多子女上學(xué)、市場風(fēng)險(xiǎn)等問題，就會(huì)立即產(chǎn)生大量支出，極有可能出現(xiàn)入不敷出的情況，此時(shí)貧困戶收入就算高于一般農(nóng)戶水平，也并不能說明其具備脫貧條件。在缺乏深入調(diào)查的情況下，將有勞動(dòng)能力及一定收入的貧困戶率先劃入退貧序列，往往忽視了這些貧困家庭的支出狀況及其隱藏的部分社會(huì)隱患。根據(jù)調(diào)查了解到，在徐家村貧困戶中，21.5%的被調(diào)查者認(rèn)為退貧結(jié)果不公平，75.6%的被調(diào)查者認(rèn)為收入情況主要通過問詢、估算得來，75%的被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)該將家庭支出納入動(dòng)態(tài)管理（參見表1）。

2.對(duì)脫貧過程的動(dòng)態(tài)管理不足，脫貧長效機(jī)制尚未形成

2017年，我國還有貧困人口4 000多萬，大多分布在中西部貧困地區(qū)，貧困程度深、脫貧難度大、返貧幾率高，已經(jīng)成為我國扶貧攻堅(jiān)的硬骨頭，如何實(shí)現(xiàn)這些貧中之貧、困中之困的人口成功脫貧，構(gòu)建脫貧長效機(jī)制才是成功關(guān)鍵（談智心，2016）。脫貧是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，貧困人口由于基礎(chǔ)較為薄弱，生產(chǎn)經(jīng)營能力較差，在脫貧過程中很可能面臨諸多困難；如果缺乏對(duì)其脫貧過程的動(dòng)態(tài)管理，不能及時(shí)幫助其克服苦難，不但不能使其快速脫貧，還很有可能使其陷入更深的貧困。目前，部分貧困地區(qū)尚未對(duì)貧困戶脫貧過程展開有效管理，動(dòng)態(tài)管理頻率較低、缺乏連貫性，難以為貧困退出提供有力保障，進(jìn)而難以形成脫貧長效機(jī)制。

當(dāng)前的扶貧模式，大多是采取一次性的方式將資源給予貧困戶，比如集中向貧困戶發(fā)放一批果苗、豬苗等進(jìn)行培育，或是采取“公司+合作社+貧困戶”的模式讓貧困戶成為合作社的“托管戶”，以此作為脫貧的條件。但在實(shí)際脫貧過程中，缺乏對(duì)貧困戶的長效動(dòng)態(tài)管理。一些貧困戶在生產(chǎn)經(jīng)營過程中遭遇技術(shù)、銷售等難題時(shí)沒有被及時(shí)關(guān)注，進(jìn)而未能對(duì)其提供有效指導(dǎo)與幫扶，導(dǎo)致部分貧困戶雖然投入很多精力開展生產(chǎn)經(jīng)營，收益回報(bào)卻增長緩慢，有的甚至還要賠本，結(jié)果變得更加貧困。進(jìn)入合作社工作的貧困戶，也可能由于心理不適應(yīng)或是體力跟不上等原因難以長期堅(jiān)持。動(dòng)態(tài)管理對(duì)貧困人口缺少持續(xù)有效的關(guān)注，貧困戶在發(fā)展過程中普遍缺少具有針對(duì)性的幫扶，造成前期的大量投入極有可能由于經(jīng)營不善而破產(chǎn)，直接影響了脫貧進(jìn)程（張立冬，2013）。根據(jù)調(diào)查，徐家村貧困戶中21.1%的被調(diào)查者認(rèn)為貧困戶的生產(chǎn)生活問題不能被及時(shí)得到關(guān)注，79.6%的被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)該將生產(chǎn)經(jīng)營狀況納入動(dòng)態(tài)管理。

3.對(duì)脫貧人口的跟蹤管理較少，返貧預(yù)防機(jī)制尚未健全

目前，由于對(duì)新脫貧人口的管理還不夠健全，預(yù)防返貧的機(jī)制也尚未完全建立，對(duì)于貧困人口的后顧之憂缺乏系統(tǒng)性政策保障，“扶上馬送一程”有待進(jìn)一步落實(shí)。根據(jù)我們的調(diào)查，徐家村貧困戶普遍對(duì)脫貧摘帽存在畏難情緒，他們擔(dān)心退貧以后政府的關(guān)注就會(huì)減少，從前所能享受的技術(shù)支持、補(bǔ)貼優(yōu)惠等政策會(huì)迅速失去。而事實(shí)上，貧困戶在退貧以后，扶貧動(dòng)態(tài)管理對(duì)他們的關(guān)注確實(shí)有所減弱。由于扶貧資源有限，政府通常會(huì)將扶貧資源優(yōu)先安排給貧困農(nóng)戶，對(duì)于已經(jīng)退貧的農(nóng)戶，雖然會(huì)保留一些幫扶政策，但扶持力度與貧困戶之間的差距較為明顯。新脫貧人口仍處于貧困邊緣，生產(chǎn)經(jīng)營并未完全走上正軌，政策幫扶的減弱極易導(dǎo)致返貧（張琦，2016）。

同時(shí)，部分貧困戶反映，由于缺少適當(dāng)?shù)恼蚣?lì)引導(dǎo)與責(zé)任追究機(jī)制，早退貧和晚退貧基本是一個(gè)效果，提早退貧也很難得到政策獎(jiǎng)勵(lì)，因此不少農(nóng)戶對(duì)脫貧并沒有表現(xiàn)出足夠的熱情，導(dǎo)致福利依賴心里滋生，寧愿一直帶著貧困戶的帽子，長時(shí)間享受扶貧待遇。根據(jù)部分訪談發(fā)現(xiàn)，為了盡量避免上訪、扯皮等基層治理難題，村委干部在貧困管理方面也存在“多一事不如少一事”的負(fù)面心理。在返貧預(yù)防機(jī)制缺失或不健全的情境下，貧困人口脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力不能被完全激發(fā)，脫貧前后的待遇落差以及獎(jiǎng)懲機(jī)制的缺失既打擊了貧困戶的脫貧積極性，也不利于基層政府發(fā)揮管理職能。根據(jù)調(diào)查了解到，徐家村貧困戶中57.3%的被調(diào)查者不會(huì)主動(dòng)報(bào)告家庭收入、人口、財(cái)產(chǎn)等變化情況，23%的被調(diào)查者認(rèn)為存在返貧現(xiàn)象（參見表1）。

四、普通農(nóng)戶對(duì)扶貧動(dòng)態(tài)管理和貧困退出的意見

1.扶貧動(dòng)態(tài)管理和貧困退出不及時(shí)，扶貧資源分配失衡

一些貧困人口具備退貧條件后，由于動(dòng)態(tài)管理滯后等原因而未及時(shí)退貧，導(dǎo)致其長時(shí)期占用扶貧資源。普通農(nóng)戶認(rèn)為部分貧困戶的實(shí)際條件已經(jīng)得到改善，甚至與自己的生活水平相當(dāng)，卻依然在享受幫扶，而自己卻沒有得到任何照顧，比如近年來普通農(nóng)戶參加新農(nóng)合費(fèi)用上漲而貧困戶參加新農(nóng)合則費(fèi)用減免，等等。對(duì)此，普通農(nóng)戶認(rèn)為受到不公平對(duì)待，進(jìn)而導(dǎo)致普通農(nóng)戶與貧困戶之間產(chǎn)生矛盾。我國貧困人口普遍具有暫時(shí)性貧困的特征，但目前貧困退出管理較為固化，每年按照固定計(jì)劃開展退貧工作，通常在年底集中進(jìn)行統(tǒng)一的退出評(píng)定，對(duì)貧困動(dòng)態(tài)性考慮不足。比如危房改造完成、子女畢業(yè)參加工作、疾病得到治愈等，都可能讓貧困戶在某個(gè)時(shí)間擺脫貧困?，F(xiàn)實(shí)中，貧困家庭也很少主動(dòng)上報(bào)財(cái)產(chǎn)、收入、人口等動(dòng)態(tài)情況，導(dǎo)致部分已實(shí)際脫貧的農(nóng)戶依然在占用扶貧資源，而真正的貧困人口卻沒有得到更多幫扶（鄒薇 等，2011）。根據(jù)調(diào)查了解到，徐家村普通農(nóng)戶中32.5%的被調(diào)查者認(rèn)為貧困退出結(jié)果不公平，21%的被調(diào)查者認(rèn)為有貧困戶不該享受低保待遇卻在領(lǐng)取低保金（參見表2）。

2.扶貧動(dòng)態(tài)管理覆蓋面較窄，脆弱人群難以得到及時(shí)關(guān)注

脆弱人群是潛在的貧困人口，他們可能具備一定的勞動(dòng)能力，但是往往受到資金、技術(shù)等限制，收入相對(duì)微薄，只能維持基本生活開支。脆弱人群雖不是貧困戶，可一旦遭遇外部打擊極易陷入貧困狀態(tài)（郭勁光，2011）。貧困人口生活生產(chǎn)狀態(tài)的變化或發(fā)展傾向，需要?jiǎng)討B(tài)管理及時(shí)發(fā)現(xiàn)；而一些新的貧困問題如果不能得到及時(shí)監(jiān)測，很有可能會(huì)陷入“舊貧未愈，新貧蔓延”的窘境。目前，貧困戶名額通常是有限的。只有當(dāng)舊的貧困人口退貧，才能空出相應(yīng)數(shù)量的貧困名額，新的貧困人口才可能得到被識(shí)別的機(jī)會(huì)，進(jìn)入貧困戶序列享受扶貧資源。但是，一方面，對(duì)貧困人口監(jiān)測頻率較低，造成部分貧困人口退貧不及時(shí)；另一方面，缺乏對(duì)非貧困人口的管理，不能及時(shí)監(jiān)測潛在貧困人口的生產(chǎn)生活狀況，即使有新的貧困人口產(chǎn)生，也可能由于沒有足夠的貧困名額而無法獲得及時(shí)幫助。因此，退貧機(jī)制的滯后性導(dǎo)致貧困戶退出較為緩慢，而潛在貧困人口難以及時(shí)獲得新的幫扶指標(biāo)，造成扶貧進(jìn)出通道的阻塞，形成較為封閉的扶貧局面。根據(jù)調(diào)查了解到，徐家村普通農(nóng)戶中23.7%的被調(diào)查者認(rèn)為存在新致貧的農(nóng)戶，45.4%的被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)該將普通農(nóng)戶納入扶貧動(dòng)態(tài)管理，44.9%的被調(diào)查者認(rèn)為沒有普通農(nóng)戶通過扶貧動(dòng)態(tài)管理進(jìn)入貧困戶序列（參見表2）。

3.扶貧動(dòng)態(tài)管理的民主協(xié)商機(jī)制缺失，貧困退出公平性得不到保障

伊斯頓（1999）在《政治生活的系統(tǒng)分析》中指出，“（對(duì)當(dāng)局來說）發(fā)現(xiàn)自己由于純粹的無能或缺乏資源所致的失敗，是非同尋常的?！辛朔答仯敵鼍涂赡苁歉叨认嗷リP(guān)聯(lián)的、累積性的、前后一貫的，根據(jù)反饋的信息，能夠根據(jù)正在考慮的目的而努力修正其行為?！痹谕素毠ぷ髦校ㄟ^收集、采納普通農(nóng)戶的意見，可以獲取更加豐富的數(shù)據(jù)資料、反饋意見，有助于辨別眾多貧困信息的真實(shí)性，對(duì)不準(zhǔn)確的信息進(jìn)行及時(shí)調(diào)整與糾正，這樣既可以提高退貧工作的精準(zhǔn)度，也可以降低工作成本（吳曉燕 等，2015）。因此，應(yīng)為廣大群眾參與評(píng)議提供對(duì)話與溝通的平臺(tái)，廣泛聽取普通農(nóng)戶的意見。哪些貧困戶情況改善較為明顯，哪些普通農(nóng)戶家庭發(fā)生變故，都可以從廣大群眾那里獲取有效信息。

協(xié)商為保障村民平等參與扶貧事務(wù)提供了制度平臺(tái)，而村民愿意參與既源于涉及切身利益，也源于其對(duì)村莊扶貧工作的影響力，通過參與可以把自己的想法及時(shí)傳遞給決策制定者或執(zhí)行者，減少?zèng)Q策的失誤或執(zhí)行的偏差。但在實(shí)際情況中，民主評(píng)議在退貧機(jī)制中的作用并不明顯，普通群眾在貧困戶退貧甄別中參與度不足，不少普通農(nóng)戶對(duì)參與退貧評(píng)議有積極性，但貧困管理者對(duì)普通農(nóng)戶意見采納卻相對(duì)較少。由于評(píng)議機(jī)制的缺失，極易造成普通農(nóng)戶對(duì)貧困戶退貧產(chǎn)生質(zhì)疑，部分普通農(nóng)戶認(rèn)為自家的條件還比不上某些貧困戶，認(rèn)為某些貧困戶應(yīng)該退貧。但這些質(zhì)疑聲卻難以找到合適的交流渠道，進(jìn)而導(dǎo)致貧困退出工作在農(nóng)民群眾中并未獲得足夠支持。根據(jù)調(diào)查了解到，徐家村普通農(nóng)戶中72.4%的被調(diào)查者沒有參與退貧評(píng)議（參見表2）。

五、結(jié)論與建議

目前，由于弄虛作假套取扶貧資金現(xiàn)象的少量存在，導(dǎo)致群眾對(duì)干部存在猜忌與質(zhì)疑，不安全感與焦慮感成為農(nóng)村無法否認(rèn)的集體情緒和集體焦慮（李祿勝，2017）。扶貧政策滋生了新的利益述求群體，扶貧資源分配又將觸碰農(nóng)村社會(huì)固有格局，干群之間、農(nóng)戶之間的利益沖突逐漸顯現(xiàn)。無論是

貧困戶還是普通農(nóng)戶，對(duì)扶貧動(dòng)態(tài)管理和貧困退出都存在一些不滿，而作為扶貧政策的具體實(shí)施者，村委干部極易成為這些矛盾的發(fā)泄口。在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶與村干部之間的矛盾在當(dāng)前鄉(xiāng)村確實(shí)較為普遍。村干部作為基層政策實(shí)施者，在扶貧動(dòng)態(tài)管理上具有較大的話語權(quán)。農(nóng)戶的發(fā)展變化，需要依靠村委干部作為具體觀察者，村委干部對(duì)某家農(nóng)戶的情況陳述在村民大會(huì)上具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性。因此，如果某貧困戶與村委干部走動(dòng)比較多，村委干部對(duì)其情況自然更為了解，在退貧的時(shí)候，該貧困戶可能會(huì)更加“安全”；相反的，如果某貧困戶與村委干部平時(shí)聯(lián)絡(luò)較少，村委干部對(duì)其了解不夠全面，就比較容易出現(xiàn)一些誤判。根據(jù)我們的調(diào)查，部分農(nóng)村權(quán)勢集團(tuán)為了維護(hù)自身的利益，干擾村級(jí)組織工作，拉關(guān)系、走后門的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)“人情?！薄瓣P(guān)系保”長期存在。

扶貧資金分配涉及農(nóng)村財(cái)富的重新分配問題，最易引起農(nóng)戶之間的利益沖突，客觀公平的貧困退出機(jī)制是化解矛盾的重要前提（趙斌 等，2015）。貧困戶與普通農(nóng)戶對(duì)于扶貧動(dòng)態(tài)管理和貧困退出的意見和態(tài)度既存在相似性，也存在差異性。扶貧動(dòng)態(tài)管理和貧困退出機(jī)制不夠健全，如進(jìn)出機(jī)制不夠靈活、動(dòng)態(tài)監(jiān)測指標(biāo)單一等問題是貧困戶和普通農(nóng)戶的共識(shí)。貧困戶認(rèn)為動(dòng)態(tài)監(jiān)測不全面，導(dǎo)致自身部分貧困問題得不到及時(shí)幫扶；普通農(nóng)戶認(rèn)為貧困進(jìn)出機(jī)制不靈活，一旦當(dāng)選貧困戶，便可以長期占有扶貧資源，新的貧困群體則難以介入。貧困戶想要維護(hù)既得利益，因此普遍希望動(dòng)態(tài)管理能夠更加全面，特別是在生產(chǎn)經(jīng)營中得到較為持續(xù)的關(guān)注，可以隨時(shí)反映新問題，得到及時(shí)幫助；普通農(nóng)戶也想獲得資源（財(cái)富）分配的機(jī)會(huì)，普遍希望暢通貧困進(jìn)出通道。因此，普通農(nóng)戶更加關(guān)注扶貧的公平性，在普通農(nóng)戶看來，發(fā)展條件較為成熟的貧困戶，特別是生產(chǎn)生活水平已經(jīng)與普通農(nóng)戶相當(dāng)?shù)呢毨?，?yīng)該及時(shí)退出貧困序列，而不是等待一年一次甚至更長時(shí)間的退貧篩選，以此體公平性與普惠性，減少農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素（杜毅 等，2015）。

1.規(guī)范扶貧動(dòng)態(tài)管理，建立科學(xué)的貧困退出機(jī)制

我國扶貧政策實(shí)施力度的不斷加大，貧困戶可以享受到諸如貼息貸款、房屋改造等實(shí)惠的政策越來越多，而貧困戶指標(biāo)變得越來越緊俏，貧困戶的進(jìn)出也變得越來越受關(guān)注。因此，要提高貧困退出效率，改進(jìn)滯后的階段式評(píng)測，增強(qiáng)貧困人口進(jìn)出靈活性，讓脆弱人群在陷入貧困的時(shí)候可以得到及時(shí)關(guān)注和幫助。

第一，加大對(duì)扶貧動(dòng)態(tài)管理投入。我國貧困人口具有分布廣、人員散的特點(diǎn)，要想及時(shí)知曉貧困群眾的最新動(dòng)態(tài)，需要充足的人力物力以及更為科學(xué)有效的觀測方法。值得注意的是，如果僅依靠村委會(huì)或社區(qū)政府作為扶貧動(dòng)態(tài)管理主體，力量較為薄弱，難以大幅提高管理工作效率。要想切實(shí)提高扶貧動(dòng)態(tài)管理水平，可以采取聘用等方式增添有生力量，讓更多工作人員參與到貧困群眾的日常管理工作中來，讓工作人員與更多貧困戶進(jìn)行對(duì)接，真正做到精準(zhǔn)化管理（鄧維杰，2014）。

第二，強(qiáng)化對(duì)貧困戶的脫貧動(dòng)態(tài)管理。改變過去以年末或年中為時(shí)間節(jié)點(diǎn)的階段性測評(píng)方式，提高動(dòng)態(tài)管理頻率，針對(duì)貧困戶日常生產(chǎn)生活狀況給予更具連貫性的監(jiān)測，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類傾向性問題或變化，快速反映貧困戶的實(shí)時(shí)情況，為貧困退出工作提供更加及時(shí)的數(shù)據(jù)資料。如部分因?qū)W致貧的貧困戶孩子在上半年可能已經(jīng)畢業(yè)或是就業(yè)，部分需要危房改造的貧困戶房屋已經(jīng)修葺完畢，部分需要產(chǎn)業(yè)幫扶的貧困戶已經(jīng)找到了致富途徑，這些情況都需要?jiǎng)討B(tài)管理及時(shí)發(fā)現(xiàn)并迅速反饋，以便貧困退出機(jī)制做出相應(yīng)行動(dòng)，及時(shí)優(yōu)化調(diào)整扶貧資源配置。

第三，充實(shí)貧困退出的評(píng)價(jià)指標(biāo)。“兩不愁、三保障”是黨中央對(duì)貧困退出標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)概括，雖然只有短短六個(gè)字，卻囊括了貧困人口的吃穿住行和生產(chǎn)發(fā)展，為貧困退出工作指明了方向且提供了參考依據(jù)。因此，對(duì)貧困退出指標(biāo)體系的構(gòu)建也要緊緊圍繞這六個(gè)字展開，我們不僅要關(guān)注貧困群眾的收入變化，更要加強(qiáng)對(duì)貧困群眾其他狀況的觀測，包括住房改善、疾病治療、生產(chǎn)經(jīng)營、子女教育、養(yǎng)老保障、家庭支出等與生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的方方面面，用更加全面的指標(biāo)體系反映出貧困人口的真實(shí)情況（Thorbecke et al，2005）。

第四，建立和完善群眾評(píng)議機(jī)制。村民評(píng)議機(jī)制的缺失，導(dǎo)致貧困戶與普通農(nóng)戶之間缺少必要的溝通與交流，有些貧困戶雖然獲得了一些扶貧資源，但是由于基礎(chǔ)條件較差，家庭條件仍然十分貧困，生產(chǎn)發(fā)展依然較為緩慢。而部分一般農(nóng)戶由于不太了解貧困戶的真實(shí)情況，看到政府經(jīng)常對(duì)他們進(jìn)行慰問關(guān)懷、發(fā)錢發(fā)物，容易產(chǎn)生一些對(duì)立情緒，甚至認(rèn)為不少貧困戶都是通過走后門、拉關(guān)系獲得的。因此，加強(qiáng)村內(nèi)民主協(xié)商，增進(jìn)普通農(nóng)戶與貧困戶之間的相互了解，是化解農(nóng)戶之間矛盾的有效途徑之一。要為村民參與退貧評(píng)議協(xié)商提供制度平臺(tái)，使每個(gè)人都有充分發(fā)表自己意見的權(quán)利，讓家家戶戶都知曉且積極參與退貧討論，哪些貧困家庭條件得到明顯改善，哪些貧困家庭仍然沒有起色，都可以從群眾的聲音中獲得參考依據(jù)。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部的思想教育。部分農(nóng)村干部思想較為僵化，喜歡憑經(jīng)驗(yàn)辦事，要改進(jìn)農(nóng)村基層干部的辦事作風(fēng)，讓村干部的思想切實(shí)由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)他們更多地聽取民意。

第五，構(gòu)建公平公正的貧困退出評(píng)估機(jī)制。扶貧工作不能是政府 “自說自話”，要充分發(fā)揮第三方評(píng)估的作用，對(duì)貧困退出工作進(jìn)行有效的監(jiān)測評(píng)估。構(gòu)建科學(xué)有效的貧困退出評(píng)估指標(biāo)體系，政府接受評(píng)估機(jī)構(gòu)以及群眾的監(jiān)督，對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)入與退出進(jìn)行科學(xué)、有效、公正的監(jiān)測評(píng)估（陳輝 等，2016）。

2.構(gòu)建和完善正向激勵(lì)機(jī)制，保證“苦干實(shí)干先摘帽”的不吃虧

一方面，用正向激勵(lì)消除扶貧對(duì)象的后顧之憂。為確保貧困戶穩(wěn)定脫貧，對(duì)已脫貧的貧困戶，在攻堅(jiān)期內(nèi)繼續(xù)給予政策扶持，避免出現(xiàn)“剛脫貧、又返貧”現(xiàn)象；對(duì)已脫貧的貧困村和貧困縣，在攻堅(jiān)期內(nèi)原有扶貧政策不變，扶持力度不減，進(jìn)一步鞏固脫貧成果。同時(shí)，完善脫貧摘帽正向激勵(lì)措施，對(duì)提前摘帽的貧困縣（戶），給予一次性資金獎(jiǎng)勵(lì)，保證“苦干實(shí)干先摘帽”的不吃虧，對(duì)脫貧不主動(dòng)不積極的貧困縣則逐步給予政策約束。用正向激勵(lì)的辦法激勵(lì)扶貧對(duì)象、扶貧干部主動(dòng)退、積極退，增強(qiáng)他們主動(dòng)退貧意識(shí)，扭轉(zhuǎn)以往“扶貧干部不敢退、貧困群眾不主動(dòng)退”的局面。

另一方面，切實(shí)做好“扶上馬送一程”。建立對(duì)退貧人口的跟蹤監(jiān)測機(jī)制，及時(shí)掌握其生產(chǎn)生活狀況，并根據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測情況，適當(dāng)給予貧困退出人口在建檔立卡期間所享受的扶貧政策。貧困群眾在建檔立卡期間會(huì)集中獲得來自政府與社會(huì)各界的大力幫扶，脫貧以后難免會(huì)與之前的幫扶力度有一定落差。如果之前享受到的各項(xiàng)政策待遇被突然拿走或是扶持力度驟然減弱，很有可能會(huì)打擊脫貧群眾的生產(chǎn)積極性，這樣既不利于脫貧群眾的進(jìn)一步發(fā)展，也不利于提高脫貧質(zhì)量，還有可能讓貧困群眾對(duì)退貧產(chǎn)生抗拒心理。

同時(shí)，也要建立和落實(shí)懲罰機(jī)制。扶貧工作不能只獎(jiǎng)不罰，不能讓某些戴貧困帽子的地方政府非但沒有恥辱感，反倒生長榮譽(yù)感，對(duì)在扶貧方面一直不作為的“懶政行為”堅(jiān)決懲處。部分村級(jí)組織對(duì)扶貧對(duì)象的退貧自作主張，既不公開也很少公示，只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)不對(duì)群眾負(fù)責(zé)，純粹是“數(shù)字脫貧”，則應(yīng)對(duì)上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行處罰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)做得不好就處罰縣（市）政府，讓上級(jí)政府對(duì)下級(jí)部門的行為負(fù)責(zé)，實(shí)行倒逼機(jī)制。對(duì)退貧不主動(dòng)的扶貧對(duì)象也要適當(dāng)進(jìn)行約束，遏制“等靠要”思想的滋生，樹立扶貧對(duì)象自力更生的脫貧決心。

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Dynamic Management for Poverty Alleviation and

Contradiction in Poverty Quitting and Their Solution

—Survey Analysis Based on Poor Households and General Farmer

Households in Xujia Village of Hubei Province

LIU Sike

（Institute for Finance and Trade， Hubei Academy of Social Science， Hubei Wuhan 430077， China）

Abstract： With accuracy poverty alleviation entering serious stage， Chinas poverty populations poverty removal is accelerated， as a result， relative static poverty alleviation management mode is difficult to meet the demand of current poverty quitting work. The field survey on Xujia Village of Hubei Province shows that the attitude of poor households and general households towards the dynamic management of poverty alleviation has similarity but also has difference， the poor households hope that dynamic management should be more overall but the general households hope that the pass in and out of poverty should be more smoothed. Presently both believe that the dynamic management of poverty alleviation and poverty quitting mechanism are not perfected， that the mechanism in and out of poverty is not flexible， that dynamic monitoring indicator is simple and so on. The poor households believe that the dynamic monitoring is not overall， which causes that their poverty can not get help in time. The general households believe that poverty quitting mechanism is not flexible， once becoming the poor households， the resources for poverty alleviation can be owned for a long time， new poor groups are difficult to get in. In order to neutralize social contradiction， boost the construction of allround wellbeing society， China should enhance the dynamic management， gradually construct the poverty quitting mechanism with standard and highefficiency， stick to positive encouragement， strengthen responsibilityinvestigation and supervision， and let poverty quitting be tested by society and by time.

Key words： poverty quitting； dynamic management of poverty alleviation； poor household； general farmer household； the object for poverty alleviation； accuracy poverty alleviation； poverty distinguishing； poverty alleviation resources

CLC number：C913.7；F328Document code： AArticle ID： 16748131（2017）04007409

（編輯：夏冬）