程麒臺(tái)

2016年11月7日，全國(guó)人大常委會(huì)三審高票通過(guò)了《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，新聞出版廣電總局召開(kāi)了發(fā)布會(huì)，向社會(huì)釋放了這一重磅消息，當(dāng)天晚問(wèn)新華社受權(quán)全文公開(kāi)了這部法律。此前，規(guī)范電影行業(yè)的最高法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院2001年制定，2002年起實(shí)施的《電影管理?xiàng)l例》。彼時(shí)中國(guó)電影全年票房還不到10個(gè)億（2002年為9.2億），電影行業(yè)還被定性為“事業(yè)”。14年過(guò)去，當(dāng)年的票房趕不上現(xiàn)今的一個(gè)零頭，電影也早已成為了炙手可熱的“產(chǎn)業(yè)”。這部產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的立法速度，跟產(chǎn)業(yè)的速度比起來(lái)，顯然是慢了點(diǎn)。

《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的姍姍來(lái)遲，絲毫不影響她的魅力。法律的通過(guò)，很快引爆了業(yè)界的熱情。這一部法律究竟能給電影行業(yè)帶來(lái)什么樣的變化，從不同的視角能看到不同的風(fēng)景。從娛樂(lè)法學(xué)的角度，本文主要關(guān)注兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是少了多少證，即行政許可的松緊度；二是加了多少油，即具體扶持措施的力度。

需要說(shuō)明的是，本文的分析主要基于《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》與《電影管理?xiàng)l例》的文本對(duì)比，講的純粹是法律中的電影。在實(shí)踐中，《電影管理?xiàng)l例》的一些規(guī)定部分已經(jīng)被細(xì)化了，部分已經(jīng)不適用了，但都在所不問(wèn)。通過(guò)分析，本文想和讀者一起體悟，在這電影高歌猛進(jìn)的14年間，國(guó)家立法以及在國(guó)家立法所體現(xiàn)的廣大人民的意志，希望電影和電影行業(yè)發(fā)生什么樣的變化？

從“數(shù)證”看《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》中的簡(jiǎn)政放權(quán)

在我國(guó)，行政許可的表現(xiàn)形式主要就是“辦證”。①干事創(chuàng)業(yè)最怕的，除了缺錢，就是辦證了，拍電影也一樣。在以前，制片有攝制許可證，合拍片有合作電影許可證，拍完片了得申請(qǐng)公映許可證，發(fā)行公司得有發(fā)行許可證，電影院要有放映許可證。一個(gè)證就是一個(gè)障礙、一個(gè)門檻、一個(gè)紅燈。所以，在《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《促進(jìn)法》）立法的全過(guò)程，筆者密切關(guān)注的是，這部法律既然以溫情脈脈的“促進(jìn)”為名，一改“管理?xiàng)l例”的冷冰冰的管教姿態(tài)，應(yīng)該能讓從業(yè)者少辦幾個(gè)證，甚至一個(gè)證都不辦。所以，最終法律文本公布后，筆者做的第一件事就是數(shù)證。

首先，《促進(jìn)法》并沒(méi)有廢除許可。一個(gè)證都不留總是不現(xiàn)實(shí)的。電影作為最活躍的文化領(lǐng)域，在“中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特殊國(guó)情”下，廣電部門負(fù)有重要的監(jiān)管責(zé)任。②無(wú)論是從監(jiān)管手段的延續(xù)性，還是從監(jiān)管技術(shù)的滯后性來(lái)看，“持證上崗”對(duì)于監(jiān)管部門來(lái)說(shuō)都是必要的。

第二，《促進(jìn)法》沒(méi)有增加新的行政許可。雖然《促進(jìn)法》是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律，但整個(gè)制定過(guò)程還是由政府主管部門主導(dǎo)的，部門利益驅(qū)動(dòng)下，總有權(quán)力擴(kuò)張的沖動(dòng)。③但這次廣電部門并沒(méi)有借機(jī)“要糖吃”，顯示出了監(jiān)管層的理性和誠(chéng)意。

第三，《促進(jìn)法》少了三個(gè)行政許可（也就是三個(gè)證）。這三個(gè)證分別是《攝制電影許可證》《攝制電影片許可證（單片）》和《中外合作攝制電影片許可證》。根據(jù)《電影管理?xiàng)l例》，這三個(gè)證都是針對(duì)電影制片環(huán)節(jié)的。

1.《攝制電影許可證》。根據(jù)《電影管理?xiàng)l例》，只有電影制片單位，才能攝制電影、制作電影復(fù)制品、發(fā)行并被許可公映電影及其復(fù)制品。而要申請(qǐng)?jiān)O(shè)立電影制片單位，要由國(guó)務(wù)院廣播電影電視行政部門審批，發(fā)給《攝制電影許可證》，申請(qǐng)人要拿到《攝制電影許可證》，才能到工商部門領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。電影制片單位可不是隨便設(shè)立的，國(guó)家還要對(duì)電影制片單位的總量、布局和結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃，我們熟悉的各大電影制片廠就是這一規(guī)定的產(chǎn)物。

2.《攝制電影片許可證（單片）》。電影制片單位以外的單位想要獨(dú)立從事電影攝制業(yè)務(wù)，就要事先到國(guó)務(wù)院廣播電影電視行政部門領(lǐng)取一次性的《攝制電影片許可證（單片）》，從而獲得參照電影制片單位拍電影的權(quán)利。

3.《中外合作攝制電影片許可證》。電影制片單位經(jīng)批準(zhǔn)，可以與境外電影制片者合作攝制電影片（其他單位和個(gè)人都不允許合拍），發(fā)給申請(qǐng)人一次性的《中外合作攝制電影片許可證》。

在以往，這三個(gè)證牢牢把住了電影行業(yè)的入口，所以才會(huì)有很多“聯(lián)合攝制”的電影出現(xiàn)，第一出品方拿著拍攝許可證，其他無(wú)證公司投入資金參與電影拍攝，這其中也引發(fā)了不少法律上的爭(zhēng)議，憑空增加了拍攝成本和風(fēng)險(xiǎn)。④后來(lái)為了鼓勵(lì)社會(huì)資本參與電影攝制，監(jiān)管部門在執(zhí)行上曾經(jīng)有所調(diào)整，規(guī)定“攝制完成過(guò)2部以上依法準(zhǔn)予公映的電影的企業(yè)，可以申請(qǐng)領(lǐng)取《電影攝制許可證》”⑤，在《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》立法初期也曾吸收過(guò)實(shí)踐中的這一既定做法，但最終這三個(gè)證還是取消了，這不得不說(shuō)是一件痛快事。

第四，《促進(jìn)法》仍然保留了三個(gè)行政許可（三個(gè)證）。這三個(gè)證是：《電影公映許可證》《電影發(fā)行經(jīng)營(yíng)許可證》和《電影放映經(jīng)營(yíng)許可證》。

1.《電影公映許可證》。電影攝制完成后，要送國(guó)務(wù)院電影主管部門或者省級(jí)電影主管部門審查，準(zhǔn)予公映的，頒發(fā)電影公映許可證（所謂的貼“龍標(biāo)”）。這個(gè)許可證是最厲害的了，因?yàn)闆](méi)有這個(gè)證的電影，不得發(fā)行、放映，不得通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳播，不得制作為音像制品，也不能參加電影節(jié)（展）。

2.《電影發(fā)行經(jīng)營(yíng)許可證》和《電影放映經(jīng)營(yíng)許可證》。顧名思義，這是電影發(fā)行企業(yè)或電影院等需要辦的證。保留的這三個(gè)證，在作用上與《管理?xiàng)l例》并無(wú)二致。

第五，《促進(jìn)法》中還保留了幾個(gè)隱形的許可。這幾個(gè)行政許可，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》并沒(méi)有直接點(diǎn)名，本文暫且望文生義起幾個(gè)名。

1.重大特殊題材電影劇本或梗概許可證。涉及重大題材或者國(guó)家安全、外交、民族、宗教、軍事等方面題材的電影劇本梗概或者電影劇本，要由國(guó)務(wù)院電影主管部門或者省級(jí)電影主管部門出具批準(zhǔn)文件。

2.合拍電影許可證。與境外組織合作攝制電影發(fā)，要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院電影主管部門批準(zhǔn)。

3.舉辦涉外電影節(jié)（展）許可證。在境內(nèi)舉辦涉外電影節(jié)（展）的，要得到國(guó)務(wù)院電影主管部門或者省級(jí)電影主管部門的批準(zhǔn)。

整個(gè)《促進(jìn)法》，明里暗里的證就這么些。雖然看上去證仍然有點(diǎn)多，但今后“觸電”辦證就不會(huì)再像原來(lái)那么費(fèi)勁了。在11月7日的新聞發(fā)布會(huì)上，新廣總局副局長(zhǎng)閻曉宏表示，多項(xiàng)審批事項(xiàng)已下放到省級(jí)新聞出版廣電管理部門，也就是說(shuō)，不用動(dòng)不動(dòng)跑總局了。閻局長(zhǎng)還表示，今后還要堅(jiān)持放管結(jié)合，更加注重事中事后的監(jiān)管。言外之意是不會(huì)太卡事前的審批。這符合電影產(chǎn)業(yè)簡(jiǎn)政放權(quán)、激活市場(chǎng)活力的重要方向。⑥

從“加油”看《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》中的政策扶持

雖說(shuō)2002年電影還主要是國(guó)家舉辦的一項(xiàng)“事業(yè)”，還屬于政府的“管理”對(duì)象，更加注重社會(huì)效益，但立法層面顯然已經(jīng)照顧到了電影的經(jīng)濟(jì)屬性，在《條例》中加入了不少鼓勵(lì)和支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定。而《促進(jìn)法》直接將電影定位為國(guó)家大力促進(jìn)的產(chǎn)業(yè)，電影的經(jīng)濟(jì)效益被顯著放大，在扶持和鼓勵(lì)政策上更是新加了不少油。

首先是身份上的重新定位。《促進(jìn)法》將電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，這給了電影在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一個(gè)“正式身份”。從此，電影產(chǎn)業(yè)成為國(guó)務(wù)院國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。同時(shí)，《促進(jìn)法》要求縣級(jí)以上地方人民政府除了根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況將電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之外，還應(yīng)該根據(jù)電影創(chuàng)作的需要，為電影創(chuàng)作人員深入基層、深入群眾、體驗(yàn)生活等提供必要的便利和幫助。比如像十五條所規(guī)定那樣，協(xié)調(diào)公安、文物保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)管理等部門，為法人、其他組織依照本法從事電影攝制活動(dòng)提供必要的便利和幫助。這些規(guī)定，相對(duì)于《條例》籠統(tǒng)地鼓勵(lì)企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織及個(gè)人資助、投資電影攝制，建設(shè)、改造電影院，顯然是加大了力度。

其次是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度和范圍的加大。《條例》雖然明確了電影制片單位對(duì)其攝制的電影片依法享有著作權(quán)，但對(duì)于與之相關(guān)的延伸權(quán)利并沒(méi)有涉及。而《促進(jìn)法》中，鄭重申明了只要“與電影有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯?！薄皣?guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法開(kāi)發(fā)電影形象產(chǎn)品等衍生產(chǎn)品?！贝送膺€提出，縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法的部門應(yīng)當(dāng)采取措施，保護(hù)與電影有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，依法查處侵犯與電影有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為。另外，也提醒從事電影活動(dòng)的公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，提高運(yùn)用、保護(hù)和管理知識(shí)產(chǎn)權(quán)的能力。更能體現(xiàn)立法者對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)維護(hù)堅(jiān)強(qiáng)意志的是，第三十一條直接規(guī)定任何人未經(jīng)權(quán)利人許可，不得對(duì)正在放映的電影進(jìn)行錄音錄像，還賦予了電影院的制止行為和要求離場(chǎng)的禁令“執(zhí)法權(quán)”。

第三是救濟(jì)渠道的通暢?！稐l例》時(shí)代，電影制片單位對(duì)電影審查決定不服的，唯一途徑就是自收到審查決定之日起30日內(nèi)向國(guó)務(wù)院的復(fù)審機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)審。但復(fù)審結(jié)果不滿意，沒(méi)有后續(xù)解決措施?！洞龠M(jìn)法》新時(shí)代，當(dāng)事人對(duì)國(guó)務(wù)院電影主管部門作出的不準(zhǔn)予電影公映的決定不服的，可以先依法申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服，可以再提起行政訴訟。最重要的是，對(duì)電影公映的審查機(jī)構(gòu)，也由原來(lái)的行政部門變?yōu)榱说谌降膶＜倚〗M，保證了獨(dú)立性、專業(yè)性、公正性。

第四是鼓勵(lì)政策的加碼。除了保留了《管理?xiàng)l例》的電影專項(xiàng)資金，《促進(jìn)法》在第四章規(guī)定了若干電影產(chǎn)業(yè)支持、保障政策，包括但不限于引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金、基金加大對(duì)電影產(chǎn)業(yè)的投入，實(shí)施必要的稅收優(yōu)惠政策，支持電影院建設(shè)和改造，提供融資、保險(xiǎn)、擔(dān)保服務(wù)，保障合理用匯需求，實(shí)施電影人才扶持計(jì)劃，鼓勵(lì)國(guó)產(chǎn)電影境外推廣等?？偟膩?lái)說(shuō)，第四章的規(guī)定較為原則性，上述政策尚待進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)，但國(guó)家在支持電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的決心已經(jīng)充分顯露。

最后是為電影插上技術(shù)的翅膀?！稐l例》第25條簡(jiǎn)單提出攝制的電影，技術(shù)質(zhì)量應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。彼時(shí)的電影技術(shù)還是一種工具，停留在“好用”的范圍。而《促進(jìn)法》明確了國(guó)家鼓勵(lì)電影科技的研發(fā)、應(yīng)用，將制定并完善電影技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的電影技術(shù)創(chuàng)新體系。由此，未來(lái)電影新技術(shù)創(chuàng)新將成為電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展新方向，電影技術(shù)將由工具轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮に嚒保@也更加符合電影是“藝術(shù)與技術(shù)”結(jié)晶的本質(zhì)。

除了這些，《促進(jìn)法》在很多方面都扎扎實(shí)實(shí)體現(xiàn)出了“促進(jìn)”的意圖。比如，參加境外電影節(jié)（展）只需向主管部門備案，而不再需批準(zhǔn)；電影主管部門對(duì)發(fā)行、放映單位的審批時(shí)間也從60日斷崖式下降到30日；國(guó)家除了鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)電影放映活動(dòng)，還將利好人群擴(kuò)大到了未成年人、老年人、殘疾人、城鎮(zhèn)低收入居民以及進(jìn)城務(wù)工人員等；對(duì)國(guó)產(chǎn)電影的保護(hù)，增加了電影院需合理安排國(guó)產(chǎn)電影的放映場(chǎng)次和時(shí)段的雙保險(xiǎn)……小結(jié)

通觀整個(gè)《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，其實(shí)無(wú)非就是“松綁”和“加油”兩個(gè)大方面。辯證地說(shuō)，松綁也是一種促進(jìn)，紅燈少了，加油才有意義；促進(jìn)也有利于松綁，車速跑得起來(lái)才有必要建高速公路。然而，更多的時(shí)候，松綁是不得不松的結(jié)果，原有的繩索已經(jīng)綁不住電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勢(shì)頭；而促進(jìn)更大的意義是表明一種態(tài)度和立場(chǎng)，畢竟，只要能賺錢，不用立法，各種社會(huì)力量都會(huì)積極為“從事電影攝制活動(dòng)”提供“便利和幫助”。在這個(gè)意義上理解《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，對(duì)于少辦的證和新加的油，我們也許能有更客觀的評(píng)價(jià)。也正因?yàn)槿绱?，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的法律條文雖然明晰，但只有把簡(jiǎn)政放權(quán)與政策扶持作為理念不折不扣地貫穿于行業(yè)管理中，電影產(chǎn)業(yè)才能真正得到促進(jìn)。換句話說(shuō)，歷經(jīng)磨難的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的出臺(tái)，其在立場(chǎng)和理念上的意義可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律條文本身。

電影行當(dāng)最講究個(gè)檔期，但顯然《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》沒(méi)有趕上好檔期，2016年年末幾個(gè)月的票房數(shù)據(jù)并未能配合立法的出臺(tái)營(yíng)造行業(yè)的蓬勃?dú)庀?。我們看到的情況反而是票房增長(zhǎng)速度明顯放緩，悲觀者甚至認(rèn)為走入了下滑通道，先前許多人將這部法律視作行業(yè)的一劑興奮劑，但似乎效果并不好。此情此景，似乎給這部法律蒙上了一絲尷尬。但好在，通過(guò)立法只意味著“殺青”，這部法律正式“公映”實(shí)施“定檔”在明年的3月。在今年票房遇冷的襯托下，明年《促進(jìn)法》的促進(jìn)作用也許會(huì)更加凸顯，讓我們拭目以待。