“財(cái)政政策”分論壇主要觀點(diǎn)綜述

2017年4月22日，第21次全國(guó)財(cái)政理論研討會(huì)“財(cái)政政策”分論壇在北京舉行。分論壇研討的主題包括財(cái)政政策如何更加積極有效、財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)如何防范、財(cái)政政策如何與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)接等。來(lái)自財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、亞洲開發(fā)銀行、國(guó)泰君安證券股份有限公司、江蘇省財(cái)政廳、遼寧省財(cái)政廳、中國(guó)人民大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)等單位的15位專家學(xué)者就上述主題展開深入研討，成果頗豐，現(xiàn)綜述如下。

一、財(cái)政政策如何更加積極有效？

與會(huì)專家認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財(cái)政政策“積極”和“有效”的具體內(nèi)涵應(yīng)該進(jìn)一步厘清。所謂“積極”，就是要積極主動(dòng)發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，增強(qiáng)財(cái)政政策的預(yù)見性和預(yù)防性。所謂“有效”，就是要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵問(wèn)題，精準(zhǔn)發(fā)力、對(duì)癥下藥，達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。與會(huì)專家就財(cái)政政策“積極”和“有效”的具體舉措達(dá)成了一些共識(shí)。

（一）財(cái)政政策如何更加“積極”？

當(dāng)前財(cái)政形勢(shì)變化的新特征表現(xiàn)為：收入下降趨勢(shì)明顯、財(cái)政支出剛性強(qiáng)、財(cái)政改革進(jìn)入深水區(qū)、財(cái)政支出集權(quán)化和收入分權(quán)化同步推進(jìn)。與會(huì)專家提出，財(cái)政政策更加“積極”可從以下方面著手：

一是減稅降費(fèi)要更加積極。在2016年初安排的財(cái)政赤字率是3%，2017年赤字率繼續(xù)安排為3%，2017年積極財(cái)政政策主要的著力點(diǎn)就是大力實(shí)施減稅降費(fèi)政策，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。在美國(guó)特朗普減稅方案計(jì)劃實(shí)施的大背景下，我國(guó)目前的稅改力度和幅度仍顯不足。減稅降費(fèi)改革步伐要邁得更大一點(diǎn)，如適當(dāng)降低企業(yè)所得稅稅率，加大稅收優(yōu)惠力度，降低增值稅稅率，開展個(gè)人所得稅綜合改革，一些收費(fèi)和政府性基金可以進(jìn)一步清理、規(guī)范。

二是財(cái)政支出要更加“積極”。從數(shù)據(jù)上看，全國(guó)財(cái)政支出2017年一季度增長(zhǎng)了21%，高出收入增幅6.9個(gè)百分點(diǎn)，目的是支持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)，保證基本民生兜底。進(jìn)一步，經(jīng)濟(jì)性和行政性的支出可以再壓縮，一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，財(cái)政不支出，市場(chǎng)或企業(yè)未必就不會(huì)支出，政府要從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境出發(fā)，避免過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，防止“擠出效應(yīng)”。此外，社會(huì)性支出及其分配可以再公平些，質(zhì)量和效率再高些，讓中下階層具備更多向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)和能力。

三是預(yù)算約束力要更加“嚴(yán)厲”。預(yù)決算的偏離不僅是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，更是個(gè)責(zé)任和信任問(wèn)題，要樹立預(yù)算即是法的觀念。預(yù)算調(diào)整程序要完整，財(cái)經(jīng)紀(jì)律應(yīng)更加嚴(yán)肅；收取“過(guò)頭稅”以及采取“空轉(zhuǎn)”方式虛增財(cái)政收入的行為，應(yīng)該受到嚴(yán)懲。

四是債務(wù)管控機(jī)制要更加“實(shí)際”。有必要甄別“隱性債務(wù)”和“隱蔽債務(wù)”，嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“明降暗升”。目前來(lái)看，融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型似乎停滯不前，地方政府違規(guī)舉債的懲罰機(jī)制存在“空轉(zhuǎn)”的困境，軟約束普遍存在。下一步應(yīng)強(qiáng)化地方政府債務(wù)的限額管理、預(yù)算管理，嚴(yán)格依法履行政府債務(wù)和融資平臺(tái)公司等企業(yè)債務(wù)邊界，深入推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警，加大查處違法違規(guī)舉債人行為和問(wèn)責(zé)力度。

五是財(cái)政擴(kuò)張力度要更加“可量化”。能夠更準(zhǔn)確反映積極財(cái)政政策力度的指標(biāo)或者分析框架，還需進(jìn)一步研究探討。如測(cè)算年度赤字率時(shí)，動(dòng)用地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金會(huì)計(jì)上不算收入，但是確實(shí)算是當(dāng)年支出，對(duì)當(dāng)年的財(cái)政支出是正向的，這種支出是否要算作當(dāng)年赤字。再如，全面分析積極財(cái)政政策的力度和效果，還有必要考慮政府動(dòng)用的其他財(cái)政性資源（如鑄幣稅），以及財(cái)政、貨幣政策工具的加總效應(yīng)。

（二）財(cái)政政策如何更加“有效”？

新常態(tài)下財(cái)政政策既是國(guó)家基礎(chǔ)政策和支柱政策，要總攬全局，注重政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和環(huán)境協(xié)調(diào)；財(cái)政政策又是結(jié)構(gòu)性政策，要注重內(nèi)部結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)（如減稅、增支與舉債的協(xié)調(diào)）和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)等。學(xué)者認(rèn)為，在諸多目標(biāo)下，財(cái)政政策必須強(qiáng)調(diào)有限資源下的目標(biāo)優(yōu)先序。

一是明確財(cái)政政策“有效”的標(biāo)準(zhǔn)。在政府目標(biāo)多元化的情況下，建立一個(gè)比較全面科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，綜合評(píng)價(jià)財(cái)政政策效果，是一個(gè)很迫切的問(wèn)題。頂層設(shè)計(jì)是財(cái)政政策本質(zhì)屬性，定位于國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，現(xiàn)階段財(cái)政政策“有效”性的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是：?jiǎn)?dòng)了多少真實(shí)有效的財(cái)政改革，為國(guó)理財(cái)；推動(dòng)了多少其他領(lǐng)域的改革，為國(guó)分憂。此外，財(cái)政政策評(píng)估應(yīng)該有科學(xué)的方法和數(shù)據(jù)作為支撐。

二是支持推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力解決供需結(jié)構(gòu)性失衡。在支持“三去一降一補(bǔ)”方面，財(cái)政政策做了很多工作，取得了較好的成效。2017年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金增長(zhǎng)30.3%，用于支持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧；財(cái)政大力支持深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、支持節(jié)能環(huán)保等。財(cái)政客觀上還承擔(dān)了一些建設(shè)性的支出職能，未來(lái)有必要更好地統(tǒng)籌各類財(cái)政資金，加強(qiáng)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，減少重復(fù)和浪費(fèi)，提高政策效率。

三是將財(cái)政政策置于整個(gè)宏觀調(diào)控體系中發(fā)揮作用。財(cái)政政策從來(lái)都不是獨(dú)立的政策工具，要想發(fā)揮作用，還是要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)多種目標(biāo)、多種政策手段的協(xié)調(diào)配合，更好地發(fā)揮財(cái)政、貨幣、金融、產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、土地等方面的政策協(xié)調(diào)。比如，在市場(chǎng)流動(dòng)性趨緊的情況下，財(cái)政政策、貨幣政策如何配合，積極財(cái)政政策如何實(shí)現(xiàn)，它跟貨幣政策之間是什么關(guān)系。還有房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)，地方財(cái)力很大一塊兒靠出讓土地，這些方面需要進(jìn)一步統(tǒng)籌，而不是就財(cái)政論財(cái)政。

四是將財(cái)政政策置于國(guó)際宏觀政策協(xié)調(diào)的大背景下發(fā)揮作用。2008年國(guó)際金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為走出困境而持續(xù)使用超常的貨幣政策，但未能解決深層次經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。從國(guó)際角度來(lái)講，特朗普政府施政措施會(huì)引領(lǐng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)新趨勢(shì)，減稅計(jì)劃反映了全球競(jìng)爭(zhēng)的新情況、新態(tài)勢(shì)，這種情況對(duì)國(guó)內(nèi)財(cái)稅政策制定必將帶來(lái)深刻影響，國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)框架下財(cái)政政策和稅收競(jìng)爭(zhēng)向何處走，是政府必須高度關(guān)注的重要問(wèn)題。從國(guó)內(nèi)角度來(lái)講，隨著經(jīng)濟(jì)開放度的提高，2016年中國(guó)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率已達(dá)39%，超過(guò)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)宏觀政策的外溢性顯著增強(qiáng)，但對(duì)大國(guó)貨幣政策、財(cái)政政策的理論創(chuàng)新和突破鮮有見地。未來(lái)有必要從大國(guó)經(jīng)濟(jì)、大國(guó)財(cái)政的角度，思考國(guó)際宏觀經(jīng)濟(jì)背景下的財(cái)政政策制定。

二、積極財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)如何防范？

我國(guó)積極財(cái)政政策能否持續(xù)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)如何判斷，積極財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)如何防范，與會(huì)專家就此問(wèn)題進(jìn)行了深入研討。

（一）積極財(cái)政政策與風(fēng)險(xiǎn)的失聯(lián)

與會(huì)專家一致認(rèn)為，財(cái)政政策實(shí)施要想達(dá)到理想的效果，需要注意很多事項(xiàng)，有很多假設(shè)條件和潛在風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施積極財(cái)政政策，如果沒(méi)有注意到假設(shè)條件和風(fēng)險(xiǎn)，就很難達(dá)到既定的目標(biāo)。積極財(cái)政政策實(shí)施的前提條件主要包括：實(shí)際增速低于潛在增速；準(zhǔn)確判斷經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)及危害程度；可以快速?zèng)Q策，有效實(shí)施；多政策工具協(xié)調(diào)配合。不注重前提條件，積極財(cái)政政策的執(zhí)行效果就是一廂情愿的想法而已。

積極財(cái)政政策在決策的制定、執(zhí)行以及事后都會(huì)產(chǎn)生一些政府預(yù)期外的影響或風(fēng)險(xiǎn)，主要包括四種：債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、通脹風(fēng)險(xiǎn)、效率損失風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。上述風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)是有前提條件的，如財(cái)政支出的投向是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)還是新興產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)期財(cái)政政策寬松的適度性、政策效應(yīng)長(zhǎng)期與短期的協(xié)調(diào)性、現(xiàn)代財(cái)政制度的有效性，尤其需要關(guān)注地方政府財(cái)政預(yù)算以及地方政府債務(wù)監(jiān)管。再如，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體的一個(gè)新現(xiàn)象是虛擬經(jīng)濟(jì)占比非常大，實(shí)體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)已經(jīng)變成相對(duì)獨(dú)立的兩塊兒，這種情況下，財(cái)政政策對(duì)總需求影響的前提假設(shè)是否成立，值得論證；積極財(cái)政政策如果能落到實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，可以達(dá)到原來(lái)的效果，相反通過(guò)某些渠道作用到了虛擬經(jīng)濟(jì)里面，對(duì)總供給和總需求的影響能有多大，達(dá)到什么樣的效果，同樣值得研究。

（二）積極財(cái)政政策背景下的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

積極財(cái)政政策的可能風(fēng)險(xiǎn)中，尤其引人關(guān)注的是政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與會(huì)專家認(rèn)為政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在地方政府的債務(wù)上，但是目前市場(chǎng)對(duì)地方政府性債務(wù)的擔(dān)憂要比前幾年小一些，原因在于：一是中央政府對(duì)地方政府性債務(wù)高度重視，并通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管、違規(guī)處理、財(cái)政重整等制度安排，使得債務(wù)失控的風(fēng)險(xiǎn)下降；二是地方政府剝離了融資平臺(tái)的債務(wù)，轉(zhuǎn)而由地方政府負(fù)責(zé)，從而降低了違約風(fēng)險(xiǎn)?？偟目?，地方政府性債務(wù)置換后可能存在一定的道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)很大程度上取決于中央政府對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)全局和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的把控程度。

當(dāng)前市場(chǎng)人士對(duì)于政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂主要還是集中在PPP支出責(zé)任、政策性銀行等導(dǎo)致的隱性債務(wù)問(wèn)題以及財(cái)政貨幣化現(xiàn)象。一是近年P(guān)PP模式發(fā)展迅猛，但非標(biāo)準(zhǔn)化的PPP以及PPP運(yùn)作中的高杠桿率給政府帶來(lái)新的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是PPP引導(dǎo)基金在促進(jìn)財(cái)政政策更加積極有效方面做出了重要的貢獻(xiàn)，但是引導(dǎo)基金過(guò)快的擴(kuò)張速度、資金來(lái)源結(jié)構(gòu)的不透明可能成為政府債務(wù)新的雷區(qū)。三是在國(guó)家開發(fā)銀行等政策性銀行“軟貸款”的推動(dòng)下，政策性銀行貸款已發(fā)展成為第二財(cái)政，但其并未列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算之中，從而也加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）積極財(cái)政政策的可持續(xù)性

1.積極財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)可控

亞行駐中國(guó)代表處高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭龍運(yùn)先生提供并分析了國(guó)際清算銀行公布的關(guān)于中國(guó)社會(huì)融資總量及結(jié)構(gòu)變化的相關(guān)數(shù)據(jù)（見表1）。表1第一列顯示的是社會(huì)融資總量，社會(huì)融資總量等于政府融資、家庭融資、企業(yè)融資這三部分的加總，這是一個(gè)閉環(huán)的數(shù)據(jù)。分析表明：

首先，從2007年至2016年，積極財(cái)政政策并不是一直的財(cái)政擴(kuò)張，主要體現(xiàn)在一種積極的做事態(tài)度。社會(huì)總?cè)谫Y量占GDP比重的變化率實(shí)際上有兩次大的變化（2009年和2012年），如2009年社會(huì)總?cè)谫Y占GDP的比重由140%多提高到170%多，比重變化率從-3.6%突然提高到了34.7%，擴(kuò)張力度確實(shí)非常大；2012年重新出現(xiàn)大波動(dòng)，之后的社會(huì)融資比重變化率保持穩(wěn)定，其中2012-2016年企業(yè)部門的貸款在增加，政府和家庭融資相對(duì)比較穩(wěn)定，從這個(gè)角度看財(cái)政信用相對(duì)保持穩(wěn)定，赤字增加的力度變化不大。

其次，我國(guó)社會(huì)融資總量中，政府融資約占46%，家庭融資約占43%，企業(yè)融資約占160%。對(duì)比來(lái)看，我國(guó)政府融資占比并不大，但是社會(huì)融資總量占GDP的比例相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家水平，企業(yè)融資占比大于發(fā)達(dá)國(guó)家水平；從政府本身講，財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有達(dá)到危險(xiǎn)的程度，處于可控狀態(tài)。倒是貨幣政策近幾年擴(kuò)張的力度非常大，實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)特別是國(guó)企杠桿率高的風(fēng)險(xiǎn)很大。

2.財(cái)政可持續(xù)：后續(xù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)

未來(lái)在國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)浪潮下，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，積極財(cái)政政策實(shí)施中面臨著多方面壓力。

一是高度關(guān)注美國(guó)減稅以及全球稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)中國(guó)的影響。特朗普政府致力于推動(dòng)美國(guó)減稅，未來(lái)其減稅方案的實(shí)施將進(jìn)一步削弱中國(guó)制造業(yè)企業(yè)的成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，我國(guó)要想保持制造業(yè)的成本優(yōu)勢(shì)，有必要進(jìn)一步加大減稅降費(fèi)的力度，這將給財(cái)政增加巨大的壓力。二是隨著供給側(cè)改革的推進(jìn)，“去產(chǎn)能”中需要安置的職工數(shù)量將進(jìn)一步上升，在職工安置、社會(huì)保障等方面產(chǎn)生不小的財(cái)政壓力。三是我國(guó)人口老齡化已進(jìn)入快速發(fā)展階段，養(yǎng)老方面的社會(huì)福利支出上升以及人口老齡化帶來(lái)的儲(chǔ)蓄率下降，將影響經(jīng)濟(jì)效率提高，且給財(cái)政收支帶來(lái)巨大壓力。據(jù)國(guó)泰君安證券股份公司研究團(tuán)隊(duì)測(cè)算，預(yù)計(jì)至2050年全國(guó)社保體系缺口將達(dá)到9萬(wàn)億元（見表2）。同時(shí)未來(lái)幾年財(cái)政在民生方面的持續(xù)投入及其支出剛性會(huì)進(jìn)一步加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.通過(guò)減少財(cái)政政策的不確定性防范風(fēng)險(xiǎn)

積極或者擴(kuò)張財(cái)政政策是可以用的，而且各國(guó)實(shí)踐證明短期內(nèi)也是有效的，但實(shí)施中要通過(guò)減少財(cái)政政策的不確定性避免風(fēng)險(xiǎn)。

一是避免短期措施長(zhǎng)期化。財(cái)政赤字?jǐn)U大化有很大的誘惑力，很難止住，因?yàn)樨?cái)政支出增長(zhǎng)往往是剛性的，一旦擴(kuò)大以后很難下降。所以財(cái)政赤字的擴(kuò)大要定一個(gè)目標(biāo)和時(shí)點(diǎn)，不必強(qiáng)調(diào)年度財(cái)政平衡，但要強(qiáng)調(diào)周期性的財(cái)政平衡，否則赤字就會(huì)無(wú)限擴(kuò)大化。

表1 中國(guó)社會(huì)信用總量及其變化單位：%

表2 我國(guó)社會(huì)保障體系的資金缺口單位：億元

二是避免總量政策結(jié)構(gòu)化。財(cái)政政策是通過(guò)調(diào)節(jié)總量來(lái)調(diào)節(jié)供給，如果只做結(jié)構(gòu)性的政策，積極財(cái)政政策就不再是擴(kuò)張的財(cái)政政策，就是在常態(tài)的財(cái)政政策下傾向調(diào)結(jié)構(gòu)，是兩個(gè)不同的概念。所以總量的政策應(yīng)該歸結(jié)于總量調(diào)節(jié)，不應(yīng)把總量政策和結(jié)構(gòu)性政策混為一談。

三是避免財(cái)政政策效果理想化。積極財(cái)政政策有效的假設(shè)前提是多方面的，政策風(fēng)險(xiǎn)也是多樣化的，不要把政策效果理想化，決策和評(píng)價(jià)都要更加復(fù)雜、客觀一些。

綜上所述，與會(huì)專家普遍認(rèn)為積極財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)可控，但是對(duì)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以及新型融資工具帶來(lái)的隱形債務(wù)問(wèn)題值得各方廣泛關(guān)注。

三、積極財(cái)政政策如何與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)接？

與會(huì)專家認(rèn)為，以結(jié)構(gòu)性調(diào)整為目的的供給側(cè)改革離不開財(cái)政政策的支持，甚至某種意義上財(cái)政政策的策應(yīng)力度直接影響著供給側(cè)改革的成效，財(cái)政政策可以通過(guò)改變商品、服務(wù)和要素的相對(duì)價(jià)格，進(jìn)而達(dá)到影響資源配置的作用。

（一）財(cái)政助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的江蘇實(shí)踐

近年來(lái)，江蘇以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，重點(diǎn)推進(jìn)“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”五大任務(wù)，全省經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持了總體平穩(wěn)、轉(zhuǎn)型升級(jí)的態(tài)勢(shì)，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化不斷加速，新動(dòng)力正在逐步形成。江蘇財(cái)政緊緊圍繞省委省政府供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策部署，充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，開展了諸多探索。

1.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下優(yōu)化地方財(cái)政調(diào)控的基本思路

江蘇財(cái)政主要從以下四方面做了探索和思考：一是增加公共服務(wù)領(lǐng)域投入，提升財(cái)政保障功能。二是推進(jìn)實(shí)施減稅清費(fèi)政策，發(fā)揮財(cái)政激勵(lì)功能。三是創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，實(shí)現(xiàn)財(cái)政杠桿作用。如建立地方政府與企業(yè)在PPP項(xiàng)目合作中的利益協(xié)同機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，制定科學(xué)、平等的合作計(jì)劃，并提前做好風(fēng)險(xiǎn)處理預(yù)案，確保合作各方均能按合同規(guī)章辦事，有效規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)等后續(xù)問(wèn)題。四是調(diào)整公共投資支出方向，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)目標(biāo)。如為解決共性核心技術(shù)的“缺能力”問(wèn)題，由財(cái)政出資構(gòu)建創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)集群以整合研發(fā)力量，突破微觀個(gè)體的創(chuàng)新約束，構(gòu)建政府、企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)協(xié)同式區(qū)域創(chuàng)新體系，加大基于質(zhì)量與效益的戰(zhàn)略性創(chuàng)新投資，搶占新興科技制高點(diǎn)，確保江蘇對(duì)前沿技術(shù)的掌控力。

2.江蘇財(cái)政助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本舉措

江蘇充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)供給側(cè)要素投入的調(diào)控，合理運(yùn)用財(cái)政政策，支持?jǐn)U大有效投資，提升全要素生產(chǎn)率，具體舉措有六個(gè)方面：支持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)；創(chuàng)新財(cái)政資金投入方式；優(yōu)化專項(xiàng)資金使用結(jié)構(gòu)；降低企業(yè)收費(fèi)負(fù)擔(dān)；補(bǔ)齊民生和社會(huì)事業(yè)“短板”；推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。如在支持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)方面，江蘇省和蘇南地區(qū)共同設(shè)立投資基金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，總規(guī)模3年內(nèi)超過(guò)百億元，支持蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)打造創(chuàng)新高地；省級(jí)科技成果轉(zhuǎn)化基金采用市場(chǎng)化方式投資科技型企業(yè)。

（二）聚焦于收入分配制度，將財(cái)政政策與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)接

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更加有效的關(guān)鍵在于調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)的財(cái)政政策要立足于收入政策和支出相關(guān)政策的協(xié)同。從財(cái)政支出的角度，可分為政府和市場(chǎng)兩個(gè)層面。從國(guó)內(nèi)看，支出應(yīng)更多地由中東部地區(qū)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，完善轉(zhuǎn)移支付制度、提高轉(zhuǎn)移支付效率，通過(guò)規(guī)范化的基本公共服務(wù)均等化來(lái)體現(xiàn)公平。從國(guó)際看，支出要立足于提供更多、更有效的國(guó)際公共品，圍繞“一帶一路”戰(zhàn)略，從周邊國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施能力建設(shè)入手，為穩(wěn)定的國(guó)際投資與政治環(huán)境創(chuàng)造有利條件。從市場(chǎng)層面看，財(cái)政支出的重點(diǎn)有賴于創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)保障托底。

積極的財(cái)政政策如果不能依托市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，是很難發(fā)揮效果的。讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，就要解決經(jīng)濟(jì)中的兩大約束，一是金融領(lǐng)域的各種約束和風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配，二是收入分配制度，只有讓金融約束、消費(fèi)約束盡量縮小，財(cái)政政策的乘數(shù)效應(yīng)才能發(fā)揮更大作用。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院陳少?gòu)?qiáng)樊軼俠整理

（責(zé)任編輯：邢荷生）