劉 亮，呂萬剛，付志華，慎承允，蘇建蛟

新時期我國體育體制的理性化重塑
——研究路徑回顧與分析框架探索

劉 亮1、2，呂萬剛1，付志華1，慎承允2，蘇建蛟2

從黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，到黨的十八屆五中全會將建設“健康中國”上升為國家戰(zhàn)略，中國已進入全面深化改革的新時期，體育也置身于一個嶄新的價值體系中被重新考量。2014年1月，《人民日報》連發(fā)5篇體育系列報道，直指體育改革核心問題；2017年1月，《新華社》開年時評，聚焦體育主管部門集行政、事業(yè)、社團、企業(yè)職能于一身的體制“牢籠”。2017年3月，國家體育總局局長茍仲文在全國政協(xié)十二屆五次會議體育界別聯組會議總結發(fā)言時表示，“體育出現的問題主要是體制問題”。新時期的體育改革已不再是業(yè)務層面的局部調整，而將面臨著體制重塑的“自我革命”。

1 文獻回顧：我國體育體制改革的主要研究路徑

體育體制改革作為與經濟社會體制改革相伴而生的問題，一直受到學界的關注。前期研究以體育行政主管部門于1986年、1993年、2000年和2002年發(fā)布的4次關于體育改革的重要文件為背景①，圍繞“如何破除封閉的體制”、“如何與經濟體制相適應”以及“如何建立具有中國特色的社會主義體育新體制”等問題，形成了清晰的研究脈絡。由于體育體制改革是一項涉及多學科領域的系統(tǒng)工程，為能準確地找出前期成果間的邏輯關系，在此嘗試將共性與歷時性分析相結合，重點從橫向的關聯和學科互動中進行文獻梳理。

1.1 經濟學研究路徑

與中國經濟體制改革的實踐相對應，理論界的研究也是源于對“體育如何適應市場經濟”這一主題的關注。對該類問題的討論始終聚焦于“市場機制”這一核心，從經濟學的視角對體育體制中存在的深層次問題和矛盾進行解讀與探索。從最初把體育看成是“上層建筑”，到承認體育具有“生產性”，再到提出體育“市場化”，學界的認識經歷了一個深入分析和不斷反思的發(fā)展過程。在這一過程中，學者們對體育的“上層建筑”與“經濟基礎”屬性、社會效益與經濟效益的關系、市場機制與計劃機制的最佳結合點等問題進行了辨析［24，31］，從而在“體育具有生產性”這一點上達成共識，但同時也帶來了“體育能否進入市場經濟”以及“市場經濟介入程度”的討論［46］。

一類觀點對引入“市場機制”持謹慎的保留態(tài)度。有研究認為，體育不是單純的經濟現象，不能單純按經濟規(guī)律辦事，且市場經濟也有其自身的弱點和缺陷，難以實現社會利益最大化［16］；在社會主義市場經濟時代，體育的本質屬性應當是事業(yè)性質，應當按照事業(yè)單位的方式去組織、運作和管理［7］；市場機制的引入削弱甚至剝奪了社會成員的基本體育權利，“體育市場化”的結果將弱化體育在中國特色社會主義建設中的作用［3］。另一類觀點則對引入“市場機制”持積極樂觀的態(tài)度。有研究指出，傳統(tǒng)行政壟斷的體育體制存在“產權模糊”問題，與市場的要求產生沖突［5］；“體育與其他公共事業(yè)的屬性不同，更加接近于私人用品，通過市場機制配置資源才最有效率”［39］；將體育作為一種公共產品靠政府養(yǎng)起來在理論、政策和法律上都難以成立［20］。此類觀點贊成體育要盡量市場化以促進體育產業(yè)的發(fā)展，認為現代體育體制的一個重要特點就是遵循市場機制的調控作用［19］，研究強調，根據“效益”這一檢驗標準可以也必須引入市場機制［26］。也有觀點指出，當前在體育領域推行市場化改革已絕不再是當初的改革與保守之爭，而是要綜合考慮各方面利益的平衡和體育事業(yè)的發(fā)展乃至整個宏觀社會經濟的平穩(wěn)［21］；要“探索在具體條件下市場機制作用的強度和范圍”［45］，探索產業(yè)養(yǎng)事業(yè)的機制，從而實現“體育事業(yè)與體育產業(yè)的協(xié)同發(fā)展”［18］。

雖然存在著以上幾種不同觀點，但從將體育視為公益性的公共事業(yè)，認為“體育資源的配置不能由市場來調節(jié)”，到認同“體育事業(yè)的某些部分可以進入市場經濟”，再到“按經濟發(fā)展規(guī)律引導體育的生產者和消費者”“積極培育多元化體育市場體系”。可以說，市場機制的介入順應了國家、社會改革發(fā)展的趨勢，也符合體育運動發(fā)展的內在規(guī)律［4］，“由事業(yè)型向經營型轉變是體育體制改革的關鍵環(huán)節(jié)和突破口”［6］這一判斷已經獲得越來越多的認同，推動中國體育體制從計劃性向市場性和契約性轉變，成為中國體育體制改革的美好愿景。

1.2 社會學研究路徑

體育首先是一種社會現象，與各種社會現象之間必然存在著因果或相關關系。體育體制作為一種對社會結構的觀念反映和行動表達，調節(jié)、規(guī)范著體育行動主體之間的互動關系和互動行為。因此，要對其做出說明和解釋，須將其納入社會大系統(tǒng)中進行考察。此類研究主要分為兩類。

1. 借鑒社會學理論，從社會分化、社會分層、利益格局等角度探討體育體制改革的方向和目標。有學者指出，體育體制改革是一種權力和利益的再分配，而權力和利益的歸屬，決定了體育及其管理體制的性質和形態(tài)［32］。而在計劃經濟體制下，體育利益主體單一［13］，其體育組織結構是一種依附行政權力構架的縱向組織結構，缺乏覆蓋全社會的橫向組織網絡［11］。在這種體制下，單位作為國家與個人之間的聯結點，充當了體育資源配置的基本單元［34］。隨著總體性社會向分化性社會轉型，一方面，單位體育功能弱化與外移，部分體育管理和服務“溢出”了現有的體制框架，國家與社會之間出現了體育治理的“真空”區(qū)域；另一方面，由于利益和權力的再分配，國家對于體育的支持程度與管理權限將不可避免地減弱，體育將不得不轉向社會尋求支持［23］。有學者指出，現代化的突出表現是社會高度的分化［27］，而社會結構的分化必然帶來利益多元化與組織化。體育不可能游離于社會結構之外，必須通過體制改革進行利益格局的調整以主動適應這種分化。這就意味著國家要向社會分權以“建立適合中國發(fā)展的扁平化組織模式”［36］和“有宏觀控制的社會自我協(xié)調發(fā)展模式”［14］。要實現這一目標，當前理論界既有中國體育管理體制改革重心是“變革當前垂直分工型組織結構為水平分工型組織結構”［30］的判斷，又有“先進行垂直分化、后試行水平分化的‘漸近式’變革”［29］的思路，以及通過“跨界整合糾正條塊分割的體制性障礙”［37］的設想，也有對“權力分化后社會組織承接能力是體育改革難點”［3］的擔憂。

2. 以“體育社會化改革”為切入點，將體育體制改革放到政府與社會關系變動的視野中加以考量。根據“在體育體制的各類關系中，政府與社會的關系具有奠基性作用”［48］這一判斷，如何理順政府與社會的關系，調動社會辦體育的積極性，就成為研究關注的焦點。有學者指出，政府與社會之間不應是此消彼長的對立關系，而應是相互協(xié)調的合作關系［10］；也有學者認為，社會辦體育符合社會化大生產和專業(yè)化分工需要，是我國體育事業(yè)未來的發(fā)展方向［16］。然而，盡管在20世紀80年代就提出了“體育社會化”的口號，但在體育實踐層面“社會”千呼萬喚難出來［25］，這不僅賦予了我國體育“強政府、弱社會”的特征，而且“成為目前中國體育所有問題的根源”［48］?；谝陨吓袛?，理論界在“實現‘強政府、強社會’的改革目標”上基本形成共識。而如何實現從當前的“弱社會”走向“強社會”，學者們大都認為“體育社團實體化和去行政化”將是體育體制改革的重頭戲，這也是中國體育體制改革不可逆轉的趨勢。而作為體育社會化和體育自治的重要載體，體育社團的研究自然被學者們關注和重視。學者們圍繞中華全國體育總會、中國奧林匹克委員會、運動項目管理中心、單項運動協(xié)會等社團組織，對存在的問題進行了深入的剖析，進而在“管辦分離”這一未來體育管理體制改革的走向上基本達成了共識。

1.3 行政學研究路徑

我國體育體制改革的歷程是行政體制改革的一個縮影，而機構改革與政府職能轉變是行政體制改革的核心主題?；谶@樣的改革邏輯和現實，體育界的研究也嘗試與中國行政體制改革聯系起來，且總體表現出體育的“行政管理”向“公共管理”轉變的基本態(tài)勢［30］。

20世紀80年代以前，我國一直采取單純的行政手段發(fā)展體育事業(yè)，“政府承擔著從宏觀到微觀幾乎全部的體育事務”［9］，從而形成了組織嚴密的體育行政管理體系，競技體育“舉國體制”就是這一體系的集中表現。不同時代有不同的問題，隨著經濟社會形勢的變化和體育實踐的發(fā)展，這種單純依靠行政管理的不足愈發(fā)凸顯。伴隨學者對“舉國體制”的討論，體育體制改革的呼聲逐漸出現。政府包辦過多的弊端成為研究關注的焦點，有學者指出，體育體制改革是一種權利的轉移和再分配，關鍵在政府向社會讓權、還權［21］；“運動項目管理中心”作為體育體制改革的直接產物，邁開了政事分離的政府職能轉變第一步。研究中，理論界以破解政、事、社、企“四位一體”的困局為切入點，在運動項目管理中心改革上各抒己見。有學者指出，運動項目管理中心仍是一個管辦不分的半官方、半市場化組織，其本質仍然是政府行為與職能的延伸［13］；也有學者進一步指出，它作為一種過渡性的設計，不但沒有向社會化、市場化轉型，反而行政化價值取向越來越明顯，其結果是遭到市場經濟規(guī)律的抵觸和排斥［17］。

“管辦不分、政企不分”作為體育系統(tǒng)架構的源頭性問題，已成為學界的共識。為此，學者們提出了以分權為核心的改革思路，主要觀點如下：1）分權不等于撒手不管。有學者強調，“轉變政府體育職能”并不是要“削弱政府體育職能”［8］，而是構建“能夠明晰其權責并高效地完成其權責的政府”［10］；政府職能轉變并不簡單地等同于政府退出［33］，對社會機構和個人辦不了又辦不好的事務由政府自己直接辦并不是越位和錯位，而是政府職能的到位和盡責［2］；政府要做好“元治理”的角色，主動引導其他主體參與［42］；更有學者提出，構建突出政府“強勢作用”為特征的“政府直接干預為主”［16］的發(fā)展模式。2）通過分類改革重構政府職能。有學者提出，“將體育管理職能更多賦予協(xié)會和將國家體育管理職能進行拆分”［40］的改革構想；也有研究認為，運動項目管理中心應逐漸向單項運動協(xié)會過渡，最終實現協(xié)會制管理體制［47］；應將國家體育總局作為一個過渡性機構并最終撤銷［7］；要根據大部制改革方向，將體育、教育、文化等部門相重疊的職能按照體育的功能實行歸口管理［12］。3）應打造有效政府。有研究認為，在理念上要從權力無限政府轉變?yōu)闄嗔τ邢拚?，由直接管理轉向間接管理［22］；在角色定位上要注重“服務”而非“掌舵”［43］，注重政府部門的橫向協(xié)作；在職能上要從資源配置向制定規(guī)則和維護秩序轉變，職能方式要由行政手段向運用經濟手段轉變［16］；在方法上要創(chuàng)新管理手段，建立政府績效評價體系，實行行政問責制度［38、41］。

部分學者循著“法學研究路徑”形成了“法治是調整政府、社會、市場之間利益關系的關鍵”這一共識，以及從“史學研究路徑”以追述與解釋的方式對體育體制改革的本質與規(guī)律進行了揭示和闡述?？偟膩碚f，前期研究從不同側面對體育體制改革問題進行了有益的探索，這些成果為后續(xù)研究或是給出了價值所在，或是提供了理論借鑒，或是形成了邏輯起點，成為本文的理論支撐和重要基礎。但由于體育體制改革作為一個資源重新分配和利益調整的系統(tǒng)工程，它既要反映（也必須反映）體育的客觀規(guī)律，又必然凝結和反映著一個時代的價值追求。這種性質決定了體育體制改革不僅是體育學、經濟學、社會學和行政學等學科的共同課題，而且應置于完整的理論框架下進行系統(tǒng)性闡釋，以及結合“新時期”這一現實背景進行分析和討論。

2 探索新的研究路徑：“三維聯動”分析框架

2.1 新時期體育體制重塑的現實問題

體育體制重塑研究的對象是體育實踐，而體育實踐作為一種真實存在和主觀見于客觀的人類活動，是動態(tài)的、具體的和生動的。根據社會學家迪爾凱姆的觀點，要保證通過邏輯推演所構建理論的自洽性和解釋度，必須立足于體育的現實環(huán)境條件，對各種體育事實保持深刻的洞識，進而從實踐中提煉出具有普便意義的理論來指導實踐。為之，本文認為，以下4個現實問題是當前體育體制改革所不能回避的問題。

2.1.1 體育體制重塑的實質

“重塑”是一種存在類型向另一種更高存在類型的具有進步意義的變革，包括原有組成要素的重組和新的結構要素的導入。這種重塑既是一個從認識到實踐、從理論到現實的互動過程，又是一個重塑體制優(yōu)勢、重塑事務邊界、重塑權力結構和重塑發(fā)展動力的過程。精確地提煉出匹配實踐的問題是重塑的關鍵，而當前中國體育最大的問題：1）體育公共服務供給不充分、不均等；2）社會發(fā)育不足，體育社會組織自組織的能力太弱。這兩大問題又可以“化約”為一個問題，即政府在體育事務中的行政色彩過于濃重。多年來的體育改革由于并未真正觸及這一核心問題，因此尚未達到預期的目標。如果說政府通過行政權力建立起來的“管理型體育體制”是特定經濟社會環(huán)境下的必然選擇，那么，新時期的體育體制重塑須回應十八屆三中全會提出的“治理”概念，將形成“治理型體育體制”作為體育改革的歷史使命和責任擔當。由“管”到“治”的一字之差，既彌補了原有“管理”內涵的局限，又體現出打造改革升級版的實質性變化，這也是我國體育體制重塑的實質。

2.1.2 體育體制重塑的基本依據

作為一種政治目標，黨的十八屆三中全會勾畫了政府與市場、社會關系的新愿景，強調“市場決定性”“政府不缺位”和“政社分開”；作為一個認識對象，學界對政府與市場、社會的關系并不缺乏抽象的學理性界說，并提出了一系列富有創(chuàng)見的觀點和理論；但作為改革的行動對象，即在特定的體育語境與改革事境中，幾者關系卻缺乏系統(tǒng)的理論界說和事敘化認定。這種缺少共識的疑惑或者說研究者的集體焦慮，導致了我國體育體制深層次改革的依據不足，其結果是“體育部門改革行動上的原地踏步”［15］。

2.1.3 體育體制重塑的目標與核心

體育體制改革目標作為對體育實踐的一種預期，是體育實踐行為的起點與歸宿，也是整個體育改革的定向機制。在“推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革總目標下，重塑體育體制的目的就是“推進國家體育治理體系和體育治理能力現代化”，從而形成“有為政府、有效市場與有機社會”良性互動的共治格局。根據行政學原理，職能、結構、功能作為有機結合的3個要素，是體制架構的關鍵變量。其中，職能是邏輯起點并決定組織、結構和機制。顯然，有為政府的打造、有效市場的建立、有機社會的培育，都離不開政府職能轉變這一核心。因此，體育體制重塑的核心是體育行政職能轉變，這包括部分職能的轉出或弱化，以及部分職能的轉入或強化兩個向度。

2.1.4 體育體制重塑的動力機制

上述分析表明，重塑體育體制的核心是轉變政府體育職能，其實質是體育行政部門的自我削權和主動讓利。而實現這種“刀刃向內、以權力改革權力”的自我革命，必須依靠充足、可持續(xù)的動力機制來推動。根據“國家-社會”二元分析框架，改革的動力或是來自于體制內“由上至下”的推動力，或是來自于體制外“由下至上”的底動力。由于改革的最終執(zhí)行者是在體制內，而根據我國“自上而下”的行政管理模式，政府的績效評價作為一種能夠整合兩種力量的約束與糾錯工具，無疑是推動體育體制重塑最為理想的動力機制。

2.2 “三維聯動”分析框架的提出與解釋

基于以上問題分析，本文通過結構性思維對我國體育體制重塑進行整體性把握，構建了一個集“理論依據-應然目標-動力機制”于一體的三維聯動分析框架（圖1）。框架將重塑各治理主體間的新型關系、政府職能轉變與績效評價視為體育體制改革的核心要素和關鍵變量，既關注政府職能的單體式考察，又重視各治理主體間的關系式剖析；既有對權責邊界的理論性闡釋，又有對職能設定的價值性判斷，以及對績效評價的實踐性探索。

圖1 我國體育體制重塑的“三維聯動”分析框架圖Figure 1. Rational Remodeling of Chinese Sports System“Three-Dimensional Linkage” Analytical Framework

2.2.1 框架要素一：新型關系重建

體制是通過各種關系構建起來的復雜綜合體，重塑體制就是理順各種關系，包括重塑政府與市場的邊界、重建政府與社會的新型關系、重構政府內部的權責關系等。當前，雖然理論界通過抽象思辨所形成的改革導向已被廣泛認同，且“打破體育主管部門集行政、事業(yè)、社團、企業(yè)職能于一身的體制‘牢籠’，破解職能交叉、結構重疊”這一制約體育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的體制難題也已是各方共識。但由于改革實踐是一項涉及到深層次利益調整的系統(tǒng)工程，既要從理論層面對各主體關系進行理喻化的把握，又要在操作層面結合體育實踐的客觀規(guī)律，用實體的、具象的、經驗的手段，找到改革的理論依據和現實基礎。主要包括：1）體育行政部門、體育經營實體、體育社會組織作為行政管理、體育市場和體育社會化的主體，究竟具有什么不同的組織屬性？2）作為體育政務、體育商務、體育社務的本體，究竟具有什么不同的體育事務邊界？3）國家體育總局和地方體育行政部門作為不同層級的行政主體，以及體育與教育、文化等不同職能部門之間，究竟應有什么不同的權責區(qū)別？這些問題必須借鑒多學科知識，并結合體育特定的語境和權境，對幾者關系和定位做出事敘化認定［28］，以增強改革實踐的操作性。

2.2.2 框架要素二：政府職能轉變

作為體育體制架構的關鍵節(jié)點，政府是最具權威的公共機構，在體制改革中起到發(fā)生、傳動、生效的整體效應。在法治背景下，政府職能來源于法律授權。政府體育職能作為體育行政權力的外在表現，是政府一切體育實踐活動的邏輯與現實起點。但從現實情況來看，政府在履行體育公共服務職能外，還擔當著體育產業(yè)主要投資主體、體育社會組織主要建設主體的角色，接管了許多本應由社會組織和市場自主決定的事項，由于存在“越位”現象而倍受詬病。當前，無論是從“全能政府”向“有限政府”的改革趨勢，還是不斷發(fā)展變化的經濟社會條件和時代背景，以及體育體制重塑的內在要求，都對政府履行體育職能的內容、形式、行為、程序等提出新的要求。因此，從最根本的意義來看，政府體育職能轉變的合理性將直接決定未來改革的有效性、充分性和徹底性。而政府職能本是一個客觀的描述性概念，意味著可以通過績效考核來評價。但職能的設定則是規(guī)范的，負載著一定的“價值”取向，必須將其置于當前的時代背景中，進行整體性和關聯式的動態(tài)考察，進而對政府體育職能的轉出、弱化和導入、強化做出價值性判斷。主要內容包括：1）政府體育職能在適應未來體育發(fā)展中所存在的問題與瓶頸是什么？2）如何根據新的價值取向和目標定位實現向市場放權、向社會讓權、橫向分權和縱向移權？這些問題須結合時代背景進行分析，以增強改革實踐的目標指向性。

2.2.3 框架要素三：績效評價轉向

體制的改革需要動力來推動，這種動力既有體制外主體對理順關系的強烈期待與利益訴求所形成的民意支撐，又有體制內主體的認識自覺與制度規(guī)范所形成的內在驅動力。在當前，政府雖然是推動體制改革的決定性力量，但已有的改革實踐也表明，由于體制內官員要承擔改革有可能出錯的風險和責任，故體制內對改革的動力和緊迫感要遠小于體制外。而且，從經濟學“理性人”的角度看，部門利益永遠是存在的，政府做出任何決策判斷都會進行“成本-收益”分析，總會試圖以最小阻力、最低代價來完成行政目標，世界各國概莫能外。即便將政府視為“公共人”，在特定的行政體制和社會背景下，政府也會有自己的行為偏好。因此，有效的體育體制改革須著眼于體制內激勵機制問題的解決，并能有效整合體制內、外兩種力量。而根據我國自上而下的行政管理模式，結合第三方的績效評估加強對政府部門的考核、約束與問責，將形成一種改革定向與糾錯機制。這既能為改革提供一種外部性、工具性力量，又可激發(fā)改革主體的自主性、功能性力量，從而推動政府職能轉變和政策落實。因此，推動體育體制改革須將績效評價與問責制有機結合起來，并從以下幾個層面展開探索：1）實現績效評價從當前政府部門的內部監(jiān)控向結果問責轉變；2）實現由政府主導的一元評估向社會參與的多元轉變；3）由自控性內評向第三方介入的外評轉變。這些問題的解決，既能形成杠桿效應，撬動體育體制深層次的利益格局，又能形成“正向激勵+反向倒逼”機制，增強政府自我改革的自覺性。

3 新時期我國體育體制重塑的政策建議

3.1 遵循功能匹配原則，確定政府轉移職能的功能屬性

在正確處理政府、市場與社會關系的基礎上推進體育行政職能轉變，是當下體育體制改革的核心和關鍵，理論界在這一點上已達成共識。但從我國體育體制改革的實踐來看，政府行政權力的轉移并未真正實現政、事分離的職能轉換［44］，比如，運動項目管理中心的設立，仍然由于管辦不分而受到各界質疑。究其原因，在于對這種所轉移權力的屬性缺乏理論層面的準確把握。如果政府將行政權力進行原封不動地向市場和社會轉移，轉移后的行政權力性質并未改變，只是權力的實施主體發(fā)生了變化，實質依舊換湯不換藥，那么勢必形成“二政府”的角色。因此，政府向市場、社會轉移的并不是行政權力本身，而是過去由行政權力承載的體育資源配置、資質規(guī)范、業(yè)務培訓、溝通協(xié)調、賽事組織等公共管理職能［28］。這種轉移后的公共管理職能不能再沿用政務的管理方式加以履行，而應根據功能匹配原則確定其功能屬性，進而按照社務或商務的規(guī)律予以履行。

根據美國學者Steven Cohen的“功能匹配”理論，國家、市場和社會根據其功能特點有不同的公共任務分擔，有些公共職能由私人部門履行最為高效，有些則由非營利組織或政府履行更為合理。就當前的體育體制而言，政府、企業(yè)、社會組織在體育實踐運行中有不同的使命和目標，也有不同的責任。由于它們的價值、目標、約束等組織特性各異，對承擔具體公共體育職能的要求也有所不同。從組織特性來看，社會組織最重要的特性是社會自主性和非營利性，某項體育行政職能如果轉移給社會組織，社會組織必須通過自身特有的機制而非行政手段來履行該公共職能。而市場主體以利潤最大化為組織目標，但也兼具有服務于社會的特性，某項體育行政職能如果轉移給市場，那么，原有的行政權力也必須隨之發(fā)生改變，取而代之的應是遵循企業(yè)內部運行規(guī)則和生產經營活動規(guī)律的體育事務管理功能。因此，遵循功能匹配原則，確定政府轉移職能的權力屬性，進而在尋找組織特性與公共體育職能之間最佳連接點的基礎上確定職能履行主體，是實現政府體育職能轉換、推動體育體制重塑的前提。

3.2 建立“三個清單”制度，邁開政府職能轉變的關鍵一步

體育行政職能是政府根據法律所賦予的權力，對公共體育事務進行管理的過程中所承擔的責任功能的總和，它不但反映了一定時期內體育行政管理的主要內容，且負載著特定時代的價值取向。作為一種法律授權，體育行政職能是政府介入體育事務的邏輯與現實起點，政府在體育工作中的政策、協(xié)調、監(jiān)管等要素都是由職能派生而來。政府職能在一定時期內具有恒定性特點，但它也不是凝固不變的，其內容和重心都會隨著時代的變化而動態(tài)發(fā)展。有學者提出，當社會處于大規(guī)模變革的轉型階段時，舊的體制關系必然發(fā)生松弛和解體，這時，國家政權的重要作用就在于創(chuàng)建新的體制因素，并確定政府的新職能以和新的體制因素銜接配套［11］。對體育體制重塑而言，其本質是政府體育職能的轉變，這種轉變包括部分政府體育職能的轉出或弱化，以及部分政府體育職能的導入或強化兩個向度。而到底哪些能夠管、必須管，哪些不該管、不能管，必須通過“清單制度”的形式，明確政府的行為邊界和責任，這將是實現政府職能轉變的一個關鍵環(huán)節(jié)。

以權力清單、責任清單和負面清單為主要內容的清單制度，是一場行政權力的自我革命，也是政府依法行政的“先手棋”。2013年以來，國家體育總局已經取消或下放了多項行政審批，并公開了含9項行政審批事項在內的權力清單。但對體育體制改革而言，這只是邁出的第一步。一方面，由于我國體育行政層級較多，同一種體育行政權力，在不同地方可能存在著數量、范圍、流程等方面的差別，且不同的體育事務統(tǒng)籌性質和協(xié)調范圍決定了行政權力的縱向配置也有所不同。因此，必須要理清政府縱向和橫向間的內部關系，加強權力清單的銜接。另一方面，權力與責任向來是相伴而生的，權力清單不能成為政府部門不作為的借口，要能得到真正落實必然需要責任清單的跟進。責任清單要按照權責統(tǒng)一的原則明確責任主體，督促政府“法定職責必須為”，即權力運行到哪里，監(jiān)督就跟進到哪里。同時，政府還要保證轉移與下放后的權力有人接、接得住、接得好，必須處理好與市場、社會的外部關系，積極培育社會組織，實行負面清單制度，充分發(fā)揮市場機制和社會自治的作用，從而提高公共體育資源的使用效率。

3.3 探索“協(xié)作性治理”，讓離實踐最近的主體有決策權

隨著公共部門的協(xié)同行動、跨地區(qū)協(xié)作和跨邊界實踐，公共職能已不再是政府的唯一領域，由相關利益者共同參與的“協(xié)作性治理”正在成為一種新的公共管理發(fā)展趨向。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》引入了“治理”這一新的概念，從理論上、政策上確立了協(xié)作性治理的根基，標志著協(xié)作性治理將成為我國政府建設的方向，這也為當前我國體育體制改革提供了一種新的思路和政策選擇。作為一種處理政府和市場、社會之間關系的新模式，協(xié)作性治理強調包括政府與非政府部門的利益相關者直接參與至圍繞公共政策或公共項目的協(xié)商式集體決策過程，非政府部門不再僅僅是公共機構的“咨詢對象”。在體育公共事務復雜化和利益主體多元化的今天，每一個公共體育問題的解決都涉及多個組織、多種主體，需要政府多個職能部門以及市場、社會組織的協(xié)同配合。如何在有效整合公共管理的機構、職能、流程與資源的基礎上，通過協(xié)調形成共識并賦予離實踐最近的主體以決策權，將是我國體育體制改革的方向。

當前體育實踐中存在著諸多積重難返的問題，這些問題要得到徹底解決，必須通過協(xié)作性治理發(fā)揮不同參與者的優(yōu)勢，從過去的一方主導、封閉決策走向協(xié)作參與、多元決策。1）政府作為最重要的公共權力載體，是公共體育利益和體育秩序的維護者，但不意味著政府在公共體育事務居于中心地位，其決策的性質應該是規(guī)則的制定者、合作行為的推動者和激勵者，擔當的是一種有邊界、有限制、有效能的元治理角色。2）對市場來說，市場機制的本質是微觀經濟主體的分散決策，獨立的市場主體能夠對資源配置做出直接決策，因而被認為是最有效率的一種資源配置機制。因此，根據十八屆三中全會提出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的論斷和“法無禁止即可為”的現代私權原則，應還原企業(yè)作為體育市場主體在法規(guī)框架內自主性決策的本質屬性。3）社會組織是聯系政府與社會、個人之間的最佳載體，應按照最小公共成本理論將相應體育公共服務和解決的事項交由社會組織承擔，充分發(fā)揮其聚合社會資源、協(xié)調各方關系等方面的獨特作用。

3.4 建設“績效型政府”，發(fā)揮評估和行政問責的杠桿效應

績效評估作為一種推動管理的理性工具和約束機制，是公共行政的“指揮棒”，為政府職能轉變發(fā)揮著導向和監(jiān)督作用。從黨的十八大報告明確提出“創(chuàng)新行政管理方式，推進政府績效管理”，到黨的十八屆三中全會進一步強調“嚴格績效管理，突出責任落實”，建設績效型政府已是趨勢。實現體育體制的理性化重塑，必須以建設績效型政府為契機，根據體育工作的特點構建科學的績效考核體系，并結合常態(tài)化、制度化的行政問責形成一個閉合的約束環(huán)，徹底改變過去評估缺位、問責乏力的尷尬局面，從而撬動體育體制深層次的利益格局，推動體育行政管理的自我革命。

以往我國的體育部門的工作重心更多聚焦于競技體育，各級政府將追求獎牌尤其是金牌視為發(fā)展體育的目標。這種金牌至上的政績觀形成了政府大包大攬式的體育資源單向投入方式，制約了市場資源和社會資源投入體育的積極性。因此，改變政府“唯金牌導向”的決策偏好和大包大攬式的“全能形象”，必須建設以科學的績效評估和有效的行政問責為基礎的績效型政府：1）以提高認識為先導，強化政府的法治思維和改革意識，自覺把體育體制改革引入政府績效考核之中，并將改革內容細化為具體的操作內容；2）以制度建設為基礎，制定綜合的體育工作評價體系，從評價指標方面引導全國體育界樹立正確的體育政績觀，并結合清晰、明確的評估指標，從操作上和技術上解決行政問責的測算難題；3）以方法創(chuàng)新為抓手，綜合利用多元參與、第三方評價、信息化手段等多種方法，建立起內部執(zhí)行力和外部公信力并重的考核機制，推動績效型政府的建設進程；4）以輿論監(jiān)督為壓力，營造激勵先進、鞭策后進的良好氛圍，實現政府績效的持續(xù)改進；5）以行政問責為保障，將責任分解到每一位政府工作人員身上，結合整合多元問責主體的力量，建立起立體化的問責體系，實現問責過程與問責對象的無縫對接。

4 結語

在全面深化改革的大背景下，體育領域的改革正如火如荼地進行：1）從全民健身上升為國家戰(zhàn)略，到全民健身工作部際聯席會議制度應運而生，全民健身在與全民健康深度融合中打開了一個全新的圖景；2）首次允許業(yè)余選手參與的全運會改革，催生了體育賽事回歸民眾的熱潮；3）引導體育產業(yè)發(fā)展的一系列文件形成了“組合拳”，基本勾勒出中國體育產業(yè)未來的發(fā)展輪廓；4）以足球改革作為引領的全國性單項體育協(xié)會實體化探索，激發(fā)了中國體育的潛在動能。顯然，當前的改革在力度、深度和廣度上都前所未有，中國體育已經進入了一個新舊交替、不可逆轉的歷史嬗變期，這必將賦予體育以前所未有的生機，改革成果也必將惠及到每個人。

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Rational Remodeling of Chinese Sports System in the New Period—Reviewing the Research Approach and Exploring the Analysis Framework

LIU Liang1、2，LV Wangang1，FU Zhihua1，SHIN Seungyun2，SU Jian-jiao2

通過文獻的回顧與梳理，從經濟學、社會學、行政學等角度闡述了我國體育體制改革的研究路徑；在對新時期我國體育體制重塑的實質、基本依據、目標與核心、動力機制進行剖析的基礎上，構建了一個集“理論依據-應然目標-動力機制”于一體的三維聯動分析框架，并從新型關系重建、政府職能轉變、績效評價轉向等層面對分析框架的構成要素進行解讀。根據分析框架提出了我國體育體制理性化重塑的政策建議：1）遵循“功能匹配”原則，確定政府轉移職能的權力屬性；2）建立“三個清單”制度，邁開政府職能轉變的關鍵一步；3）探索“協(xié)作性治理”，讓離實踐最近的主體有決策權；4）建設“績效型政府”，發(fā)揮評估和行政問責的杠桿效應。

體育體制；政府職能；績效；評價

Through reviewing and combing the literature，this paper discusses the research approach of Chinese sports system reform in the perspectives of economics，sociology and administration science. Based on the analysis of the remodeling essence，fundamental basis，objective and core，dynamic mechanism in the new period Chinese sports system，we established a three-dimensional linkage analytical framework including “theoretical basis-responsible target-dynamic mechanism”. We also interpreted elements of analytical framework from reconstruction of new relationship，transformation of government functions，and transition of performance evaluation. The analyses suggested that：1） follow the principle of function matching，to confirm the right characteristic of the government transfer functions；2） establish a three-inventory system，to walk away from the transformation of government functions；3） explore the collaborative governance，to give decision-making power to those who is the most close to practice；4） build a performance government，to develop leverage effect of evaluation and administrative accountability.

sports system；government’s function；performance；appraisal

G80-05

A

1000-677X（2017）07-0003-07

10. 16469/j. css. 201707001

2017-05-08；

2017-06-13

國家社會科學基金重點資助項目（15ATY003）；國家社會科學資助項目基金（17BTY026）。

劉亮，男，博士，副教授，主要研究方向為體育人文社會學，E-mail：Liuliang@whsu.edu.cn；呂萬剛，男，教授，博士研究生導師，主要研究方向為體育教育訓練學、體育人文社會學，E-mail：Lwangang@whsu.edu.cn。

1.武漢體育學院，湖北 武漢 430079；2.龍仁大學，韓國京畿道龍仁1.Wuhan Sports University，Wuhan 430079，China；2. Yong In University，Gyeonggi-do 449-714，Korea.

注：① 《國家體委關于體委體制改革的決定（草案）》（1986年4月）；《國家體委關于深化體育改革的意見》（1993年4月）；《國家體委關于深化體育改革的意見》（2000年12月）；《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》（2002年7月）。