楊愛平

(華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣東 廣州 510006)

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回歸20年：變化社會(huì)中的粵港政府間關(guān)系

楊愛平

(華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣東 廣州 510006)

改革開放以來，伴隨著國內(nèi)外環(huán)境的變遷，粵港政府間關(guān)系呈現(xiàn)出幾個(gè)階段性特質(zhì)。回歸之前，粵港政府間關(guān)系實(shí)際上是中英兩國分治下的國家層面間關(guān)系?；貧w以來，粵港政府間關(guān)系嬗變?yōu)椤耙粐鴥芍啤毕碌牡胤秸g關(guān)系。這種地方政府間關(guān)系，回歸初期主要體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系；但隨著央港、粵港、深港力量的此消彼長尤其是區(qū)域整合大勢(shì)的不可阻擋，粵港之間正日益形塑出新型的功能性政府間關(guān)系。相較于結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系中的非對(duì)稱性特質(zhì)，功能性政府間關(guān)系是一種問題導(dǎo)向的政府間關(guān)系，它是因應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略及粵港跨境治理問題的新思維和新路徑。

粵港； 結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系； 非對(duì)稱關(guān)系； 功能性政府間關(guān)系； 跨境治理

一、引 言

改革開放以來，伴隨著國內(nèi)外環(huán)境變化及粵港雙方力量的此消彼長，粵港政府間關(guān)系發(fā)生了幾個(gè)重要的階段性變遷?；貧w前，粵港分屬中英兩國分治，此時(shí)的粵港政府間關(guān)系是一種國家間外交關(guān)系。自1997年香港回歸以來，在“一國兩制”的政制框架下，粵港之間的橫向政府間關(guān)系已由國家間外交關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐粐鴥?nèi)部的地方政府間關(guān)系。對(duì)于粵港間這種橫向的國內(nèi)地方政府間關(guān)系，近年來有論者稱其為“非對(duì)稱政府間關(guān)系”。所謂粵港間的非對(duì)稱政府間關(guān)系，是指“一國兩制”下的香港特別行政區(qū)，其政治行政體制跟廣東省大不一樣，所享有的自治權(quán)力也不一樣，從而形成了同一個(gè)行政級(jí)別但存在綜合實(shí)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、憲制地位、管治權(quán)力不對(duì)稱的地方政府間的關(guān)系；尤其是粵港這種憲制地位和管治權(quán)力上的非對(duì)稱關(guān)系會(huì)對(duì)兩地處理相互之間關(guān)系時(shí)產(chǎn)生積極或消極的影響，帶來粵港合作的“木桶效應(yīng)”。

應(yīng)該說，根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《香港特別行政區(qū)基本法》的法理精神和法律規(guī)定，粵港雙方的確在憲制地位和管治權(quán)力方面存在不少差異，或者所謂的非對(duì)稱性；在實(shí)際的粵港互動(dòng)與合作過程中，也確實(shí)出現(xiàn)過因非對(duì)稱關(guān)系而誘發(fā)雙方的一些誤會(huì)或溝通不順問題。因此，從某種意義上講，上述觀點(diǎn)有其一定的道理。然而，政府間關(guān)系具有多元性、動(dòng)態(tài)性與靜態(tài)性相結(jié)合的特點(diǎn)，研究者不僅要從法律約定和制度文本的層面對(duì)政府間關(guān)系做一種靜態(tài)的解讀，還應(yīng)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變遷對(duì)政府間關(guān)系做動(dòng)態(tài)的審視。筆者認(rèn)為，所謂非對(duì)稱政府間關(guān)系，只是描述了回歸以后粵港政府間關(guān)系的階段性特征及其某些外在特點(diǎn)，但未能揭示其全貌及內(nèi)在本質(zhì)，尤其缺乏從動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的眼光來綜合審視粵港政府間關(guān)系。實(shí)際上，即使從靜態(tài)的結(jié)構(gòu)組成來看，粵港政府間關(guān)系也是豐富多元的，它不簡(jiǎn)單就是粵港兩個(gè)省級(jí)政府之間的事情，而是牽涉香港特別行政區(qū)政府與中央政府、廣東省政府、深圳市等廣東諸多地市級(jí)政府的關(guān)系。更重要但又未引起足夠關(guān)注的一個(gè)事實(shí)是：回歸二十年來，伴隨粵港經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展進(jìn)程的日益深入，以及國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，粵港之間正日益形塑出一種有別于傳統(tǒng)政府間關(guān)系的新型政府間關(guān)系，筆者稱之為功能性政府間關(guān)系。那么，什么是粵港結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系和功能性政府間關(guān)系？功能性政府間關(guān)系是如何逐步凸顯的？功能性政府間關(guān)系的未來走勢(shì)又如何呢？本文就此進(jìn)行拋磚引玉的初步探討。

二、“一國兩制”政制安排下的粵港結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系

加拿大學(xué)者戴維·卡梅倫曾根據(jù)制度化程度的不同，把政府間關(guān)系區(qū)分為結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系(正式政府間關(guān)系)和非結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系(非正式政府間關(guān)系)，前者是指具有溝通政府間活動(dòng)的正式結(jié)構(gòu)和程序，后者側(cè)重通過一種非正式的、隨機(jī)應(yīng)變的、因人而異的方式加以處置。本文重在討論結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系，對(duì)非正式政府間關(guān)系不做專門分析。顯然，結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系是靜態(tài)的，注重從法律、規(guī)范等制度規(guī)定和程序規(guī)則的角度對(duì)政府間關(guān)系的外顯特點(diǎn)進(jìn)行描述。一般而言，根據(jù)發(fā)生向度的不同，結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系又可細(xì)分為縱向政府間關(guān)系、橫向政府間關(guān)系、斜向政府間關(guān)系以及條塊關(guān)系?？v向政府間關(guān)系是指中央政府與地方政府之間、地方上下級(jí)政府之間的關(guān)系。橫向政府間關(guān)系指的是同級(jí)別政府之間的關(guān)系，包括同一區(qū)域各個(gè)同級(jí)別政府之間的以及不同區(qū)域各個(gè)同級(jí)別政府之間的關(guān)系和政府各部門間的關(guān)系。斜向政府間關(guān)系是指多元的無隸屬關(guān)系的行政級(jí)別不同的地方政府和政府部門之間的關(guān)系。條塊關(guān)系即“條條塊塊”，是形容不同政府組織在條塊結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，現(xiàn)實(shí)中又有不同的表現(xiàn)形式。

根據(jù)上述關(guān)于政府間關(guān)系結(jié)構(gòu)的理論概述，結(jié)合粵港政府間關(guān)系的具體實(shí)踐，筆者認(rèn)為，在“一國兩制”的政制安排或制度環(huán)境下，粵港政府間關(guān)系相應(yīng)地體現(xiàn)為以下四種正式結(jié)構(gòu)形式(參見圖1)。

一是粵港分別與中央政府形成的央地關(guān)系。眾所周知，回歸以后，香港特別行政區(qū)是根據(jù)中華人民共和國憲法第三十一條的規(guī)定而設(shè)立的。而根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第二條“全國人民代表大會(huì)授權(quán)香港特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)”，以及第十二條“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國的一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府”，可以非常清晰地得出：香港作為一個(gè)特別行政區(qū)，雖然擁有高于內(nèi)地省級(jí)政區(qū)的某些權(quán)力，但在“一國兩制”下，它首先是一個(gè)接受中央政府統(tǒng)一管轄的地方政府。因此，中央政府與香港特別行政區(qū)政府間的關(guān)系屬于憲制意義上的中央與地方關(guān)系。而廣東則是自古以來就隸屬于歷代中央政府的一個(gè)地方行政區(qū)域，目前是中央政府治下的一個(gè)省級(jí)政區(qū)。這樣從粵港雙方來看，兩地與中央政府間就分別形成一個(gè)中央與地方的關(guān)系，簡(jiǎn)稱“央地關(guān)系”。這與回歸前，粵港雙方的關(guān)系從屬于中英兩國間的國家間關(guān)系已有質(zhì)的不同，此時(shí)兩地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作，首先需要面對(duì)和處理好各自與中央政府的關(guān)系，取得中央的認(rèn)可和最大限度的支持。實(shí)際中，中央政府涉粵港澳事務(wù)的日常機(jī)構(gòu)主要有中央人民政府駐港聯(lián)絡(luò)辦(簡(jiǎn)稱“中聯(lián)辦”)、國務(wù)院港澳事務(wù)辦(簡(jiǎn)稱“港澳辦”)、全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)香港基本法委員會(huì)、中央軍委、外交部駐港特派員公署等。圖1中的①示意的是這種央地政府間關(guān)系。

二是粵港雙方橫向的非對(duì)稱政府間關(guān)系。香港特別行政區(qū)直轄于中央政府，由于擁有除外交、防務(wù)外的諸多高度自治權(quán)，包括相對(duì)獨(dú)立的行政管理權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)和終審權(quán)，就憲制地位和管治權(quán)力而言要高于廣東省。但如上所述，香港特別行政區(qū)政府已經(jīng)是一個(gè)國內(nèi)地方政府，因此，即使它擁有高于一般省級(jí)政府的非對(duì)稱權(quán)力，但它和廣東省的關(guān)系已變成法理意義上的橫向地方政府間關(guān)系。更由于一衣帶水、唇齒相依的地緣、史緣和親緣關(guān)系，粵港雙方的橫向地方政府間關(guān)系，更直接體現(xiàn)為國內(nèi)“大家庭”中的“親戚”關(guān)系，乃至區(qū)域行政中的“內(nèi)部兄弟”關(guān)系。圖1中的②示意的是這種橫向地方政府間關(guān)系。

三是香港與深圳等地市政府間的斜向非對(duì)稱關(guān)系?；浉壅g關(guān)系中的斜向非對(duì)稱關(guān)系，是指香港與深圳、廣州等廣東地市政府間形成的地方政府間關(guān)系。在實(shí)際的粵港交流互動(dòng)與合作協(xié)調(diào)過程中，廣東省政府只是一個(gè)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)者角色，具體的行動(dòng)主體是香港特別行政區(qū)政府和廣東的各個(gè)地市政府，尤其是毗鄰香港的深圳市政府。之所以說港深關(guān)系是一種斜向非對(duì)稱的政府間關(guān)系，是因?yàn)橄愀凼且粋€(gè)特別行政區(qū)政府，其政治地位和實(shí)際權(quán)限甚至高于省級(jí)政府，而不論是作為計(jì)劃單列市的深圳市還是作為省會(huì)城市的廣州市，雖然它們均為副省級(jí)城市，但其政治位階、行政級(jí)別和實(shí)際權(quán)限均低于廣東省政府，其他地級(jí)城市政府更不可同日而語。因此，香港和深圳這些地市級(jí)政府間的關(guān)系不是一個(gè)平級(jí)的地方政府間關(guān)系，而是在政治地位、行政級(jí)別、經(jīng)濟(jì)實(shí)力乃至話語能力諸方面均存在落差的斜向非對(duì)稱關(guān)系。當(dāng)然，就經(jīng)濟(jì)實(shí)力而言，近年來深圳和廣州實(shí)力大增并有超越香港之勢(shì)，下文還將進(jìn)一步闡述。圖1中的③示意的是這種斜向非對(duì)稱政府間關(guān)系。

圖1 粵港四種正式的政府間關(guān)系結(jié)構(gòu)

四是粵港政府職能部門間關(guān)系。回歸以來，粵港合作與協(xié)調(diào)問題日益頻繁，其內(nèi)容更是涉及方方面面，但實(shí)際上具體承擔(dān)合作事項(xiàng)的是粵港雙方的各級(jí)政府職能部門。這又包括三方面關(guān)系：一是香港特別行政區(qū)政府職能部門與廣東省涉港澳事務(wù)的相關(guān)職能部門(比如廣東省港澳辦)的關(guān)系。二是香港特別行政區(qū)政府職能部門與深圳等地市相關(guān)職能部門間的關(guān)系。三是廣東省涉港澳事務(wù)的相關(guān)職能部門與深圳等地市相關(guān)職能部門間的上下級(jí)關(guān)系。應(yīng)該說，粵港政府職能部門間關(guān)系是粵港間所有結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系不可或缺的部分。而且，由于眾所周知的“部門自治區(qū)”即部門利益的緣故，政府職能部門間的關(guān)系必須引起足夠的重視。圖1中的④示意的是粵港政府職能部門間關(guān)系。

三、跨境治理時(shí)代的粵港功能性政府間關(guān)系

毋庸置疑，粵港間靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系，擁有正式的法理和制度支持，因此，它是“一國兩制”政制安排下開展粵港合作、處理粵港分歧與爭(zhēng)議的前提與基礎(chǔ)。然而，粵港間尤其是深港間存在的非對(duì)稱關(guān)系，實(shí)際上對(duì)粵港合作與協(xié)調(diào)又帶來了上述所謂的“木桶效應(yīng)”。也就是說，在現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系框架下，粵港合作的很多事務(wù)難以有效解決，甚至面臨瓶頸與障礙。在這種情況下，如何既立足現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系的基礎(chǔ)，又能避免其中的非對(duì)稱關(guān)系對(duì)粵港融合產(chǎn)生負(fù)面影響，就顯得迫切而又非常必要。于是我們看到，回歸二十年來，在靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系基礎(chǔ)上，粵港間已循序漸進(jìn)地形塑和發(fā)展出一種極具現(xiàn)實(shí)意義的功能性政府間關(guān)系。所謂粵港功能性政府間關(guān)系，是指因應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略和粵港跨境治理的功能訴求，在長期的粵港合作與協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)過程中，逐步建構(gòu)和發(fā)展起來的一種問題導(dǎo)向而非憲制約束的政府間關(guān)系類型。下面對(duì)功能性政府間關(guān)系產(chǎn)生的驅(qū)動(dòng)因素及其內(nèi)在特征做具體的分析。

(一)粵港功能性政府間關(guān)系形塑的驅(qū)動(dòng)因素

一種政府間關(guān)系的產(chǎn)生或變化，背后的驅(qū)動(dòng)因素有很多，諸如人口與地理因素、歷史因素、社會(huì)與文化因素、憲法與制度因素、政治因素、經(jīng)濟(jì)因素和環(huán)境因素等。粵港結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系的出現(xiàn)，主要是受制于“一國兩制”這個(gè)政治因素及憲法與制度因素。而功能性政府間關(guān)系的產(chǎn)生，則是環(huán)境因素和經(jīng)濟(jì)因素共同作用的結(jié)果。

1.全球化時(shí)代中國國家力量的強(qiáng)勢(shì)復(fù)興重塑著央港關(guān)系

改革開放近40年來，尤其是香港回歸以后，中國政府緊緊抓住2001年加入WTO這一經(jīng)濟(jì)全球化契機(jī)，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就，史無前例地提升了國家綜合國力。與此同時(shí)，受惠于“前店后廠”的發(fā)展模式，香港的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也得到水漲船高的很大提升。但受1997年亞洲金融危機(jī)和2008年世界金融危機(jī)的影響，香港的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐放緩甚至幾度出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低迷的情況。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，改革開放初的1980年，中國內(nèi)地的GDP為4545.62億元人民幣，香港的GDP為433.01億元人民幣，此時(shí)后者是前者大約十分之一的水平；1997年香港回歸時(shí)，中國內(nèi)地的GDP為78973.03億元人民幣，香港的GDP為14704.35億元人民幣，此時(shí)后者相當(dāng)于前者18.6%的水平；但到了2015年，中國內(nèi)地的GDP為682635.10億元人民幣，香港的GDP為19268.81億元人民幣，此時(shí)后者僅相當(dāng)于前者2.8%的水平。

由此可看出，經(jīng)濟(jì)全球化重構(gòu)著中國內(nèi)地和香港的經(jīng)濟(jì)版圖，二者的力量對(duì)比發(fā)生了巨大變化。當(dāng)前，香港經(jīng)濟(jì)體量之于整個(gè)中國而言，其重要性已大不如前。更為重要的是，眼下的中國仍然是全球經(jīng)濟(jì)增長的引擎和樞紐，吸引著全世界的目光。在這個(gè)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，不要說香港，即便是美國、日本和歐盟，均要想方設(shè)法改善同中國的關(guān)系，以便獲得經(jīng)濟(jì)利益的最大化。因此，“一國兩制”發(fā)展到如今的十字路口，香港特區(qū)政府及社會(huì)各界應(yīng)懷積極主義的心態(tài)，重新審視香港與中央的關(guān)系，理性接受“中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，以及對(duì)于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)具有監(jiān)督權(quán)”這一新型央港關(guān)系的現(xiàn)實(shí)；而不應(yīng)從消極主義的立場(chǎng)對(duì)“港人治港、高度自治”做任性的理解，甚至把“高度自治”片面理解為可以游離于中央、不受中央監(jiān)督和制約的完全自治。積極主義心態(tài)下的央港關(guān)系，要求香港特區(qū)政府既享有原有的高度自治權(quán)力，同時(shí)還應(yīng)因應(yīng)環(huán)境變化的現(xiàn)實(shí)，積極配合和服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略的重大需求，擔(dān)當(dāng)推動(dòng)民族復(fù)興的分內(nèi)責(zé)任。

2.香港與廣東、深圳經(jīng)濟(jì)實(shí)力的歷史變化撼動(dòng)著傳統(tǒng)的非對(duì)稱關(guān)系

如前所述，在粵港結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系中，粵港尤其是深港之間存在一種靜態(tài)的非對(duì)稱關(guān)系，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、綜合實(shí)力、憲制地位、管治權(quán)力諸方面。應(yīng)該說，憲制地位和管治權(quán)力的非對(duì)稱關(guān)系難以改變，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和綜合實(shí)力則可以改變，而且已經(jīng)發(fā)生了今非昔比的歷史性變化。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明(見圖2)，改革開放初的1980年，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立伊始，白紙一張，其GDP僅為2.70億元人民幣，廣東的GDP也僅為249.65億元人民幣，而香港的GDP達(dá)到433.01億元人民幣，是深圳的160倍。到了香港回歸的1997年，情況有所變化，香港的GDP為14704.35億元人民幣；廣東的GDP為7774.53億元人民幣，接近香港的一半；深圳的GDP雖無法和香港比，但已達(dá)1297.42億元人民幣，接近香港9%的水平。到了香港回歸5年后的2003年，廣東的GDP達(dá)15844.64億元人民幣，歷史性地首次超過香港的GDP總量13350.85億元人民幣；而深圳的GDP雖仍無法和香港比，但已達(dá)3585.72億元人民幣，接近香港27%的水平。此后，隨著中國經(jīng)濟(jì)高速再增長10年黃金期的到來，廣東和深圳的GDP增長勢(shì)頭更猛，前者已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)把香港拋在后面，而后者也已接近香港的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，預(yù)計(jì)超過香港只是時(shí)間問題。從最新的2015年數(shù)據(jù)看，粵、港、深三地的GDP分別為72812.55、19268.81、17502.86億元人民幣，廣東的GDP是香港GDP的將近4倍，而港深之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距已經(jīng)很小。事實(shí)上，香港與廣東、深圳之間不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差距在不斷縮小乃至被歷史性超越，而且在綜合實(shí)力方面也發(fā)生了此消彼長的變化。改革開放初直至香港回歸初的1997年，香港在金融、航運(yùn)、貿(mào)易、信息、物流等領(lǐng)域均具有亞洲乃至國際中心地位，綜合實(shí)力遠(yuǎn)在廣東和深圳之上。但如今，香港的綜合實(shí)力肯定是在廣東之下，即使是和深圳比，香港也已優(yōu)勢(shì)不多，有些領(lǐng)域如港口吞吐量、創(chuàng)新科技、生物基因科學(xué)等，已被深圳趕上。

圖2 香港與廣東、深圳的經(jīng)濟(jì)總量(GDP)的變化對(duì)比

數(shù)據(jù)來源：(1)廣東省GDP數(shù)據(jù)源自《廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒2016》；(2)香港GDP數(shù)據(jù)源自《香港統(tǒng)計(jì)年刊2016》；(3)深圳市GDP數(shù)據(jù)源自《深圳市統(tǒng)計(jì)年鑒2016》。

說明：香港GDP經(jīng)由當(dāng)年人民幣相對(duì)于港幣的平均匯率換算得出。

經(jīng)濟(jì)因素是決定和處理粵港政府間關(guān)系的一個(gè)重要變量，在雙方的經(jīng)濟(jì)體量和綜合實(shí)力嚴(yán)重不對(duì)等的情況下，處于優(yōu)勢(shì)地位的香港必然對(duì)廣東尤其是深圳采取一種俯視的姿態(tài)。更為關(guān)鍵的是，香港特區(qū)政府還擁有憲制地位、管治權(quán)力方面的非對(duì)稱地位，這顯然加劇了粵港結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系的失衡格局。然而，粵港、深港彼此間在經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面發(fā)生了此消彼長的歷史性變化，這種變化雖無法改變雙方在憲制地位、管治權(quán)力領(lǐng)域的非對(duì)稱關(guān)系局面，但它無疑會(huì)給傳統(tǒng)的非對(duì)稱關(guān)系帶來沖擊和影響，甚至在某種程度上起到撼動(dòng)作用。這種改變，要求粵、港、深三地政府在面對(duì)粵港、深港間日益疊加和復(fù)雜的跨境治理問題時(shí)，應(yīng)該從現(xiàn)實(shí)主義立場(chǎng)出發(fā)，發(fā)展和建構(gòu)出新型的功能性政府間關(guān)系，采用問題導(dǎo)向的思路去有效解決跨境治理問題；而不是固守理想主義的非對(duì)稱關(guān)系思維，對(duì)粵港乃至粵港澳跨境治理問題采取被動(dòng)應(yīng)對(duì)乃至冷漠處之的態(tài)度。

(二)功能性政府間關(guān)系的形塑過程及其主要特征

香港回歸20年來，伴隨全球化帶來的宏觀環(huán)境的歷史變遷，以及香港與廣東、深圳經(jīng)濟(jì)實(shí)力此消彼長的變化，粵港及粵港澳區(qū)域整合已成為一種勢(shì)不可擋的歷史大勢(shì)。在粵港經(jīng)濟(jì)合作和社會(huì)融合過程中，一種能夠積極回應(yīng)、靈活應(yīng)對(duì)各種跨境治理現(xiàn)實(shí)問題的功能性政府間關(guān)系逐漸凸顯和建構(gòu)起來。而在功能性政府間關(guān)系的形塑過程中，有一系列特定的粵港合作政策議題起到了重要的作用。本文根據(jù)這些政策議題發(fā)生的先后順序，擇取其中幾個(gè)關(guān)鍵事件對(duì)此進(jìn)行概要回顧，從中總結(jié)和歸納出粵港功能性政府間關(guān)系的幾大特征(見表1)。

表1 香港回歸以來粵港政府間合作的主要政策議題

資料來源：作者根據(jù)相關(guān)文件整理。

首先，在價(jià)值取向上，粵港功能性政府間關(guān)系是問題導(dǎo)向的，以回應(yīng)和解決粵港合作過程中的各類跨境治理問題為依歸?！盎浉酆献髀?lián)席會(huì)議”創(chuàng)立于1998年，迄今已舉辦19次，是“一國兩制”下粵港政府合作史上的第一個(gè)重大政策議題，也是影響極其深遠(yuǎn)的政策議題，其政策初衷是“加強(qiáng)粵港兩地的溝通，協(xié)調(diào)兩地的合作發(fā)展問題”。創(chuàng)始于2003年的CEPA，其宗旨是“加強(qiáng)內(nèi)地與香港特別行政區(qū)之間的貿(mào)易和投資合作，促進(jìn)雙方的共同發(fā)展”。泛珠三角區(qū)域合作的目標(biāo)定位是“促進(jìn)港澳社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，擴(kuò)大內(nèi)地省區(qū)對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，增強(qiáng)區(qū)域整體實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力”。珠三角一體化要回應(yīng)的問題是“實(shí)現(xiàn)粵港澳經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步融合發(fā)展，推進(jìn)與港澳更緊密合作，形成粵港澳三地分工合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、全球最具核心競(jìng)爭(zhēng)力的大都市圈之一”。粵港合作框架協(xié)議的戰(zhàn)略目標(biāo)是“促進(jìn)粵港更緊密合作，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，促進(jìn)社會(huì)、文化、生活等多方面共同發(fā)展，攜手打造亞太地區(qū)最具活力和國際競(jìng)爭(zhēng)力的城市群”。近年來進(jìn)入政策議題的廣東自貿(mào)區(qū)和粵港澳大灣區(qū)，其政策著力點(diǎn)的重要方面也在于推進(jìn)粵港澳的深度合作。由此可看出，這些重大政策議題的價(jià)值取向均是問題導(dǎo)向的，目的在于通過建構(gòu)功能性政府間關(guān)系，解決經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)、民生等粵港合作發(fā)展與跨境治理問題。

其次，粵港功能性政府間關(guān)系不僅要回應(yīng)和解決粵港跨境治理問題，還需服從和服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略需要。由表1可看出，近年來在廣東自貿(mào)區(qū)和粵港澳大灣區(qū)的政策議題下，粵港功能性政府間關(guān)系要回應(yīng)和關(guān)注的問題已經(jīng)超越了粵港跨境治理這一區(qū)域治理問題，上升到了新常態(tài)下國家發(fā)展戰(zhàn)略的主動(dòng)訴求。比如，廣東自貿(mào)區(qū)總體方案提出要“建成港澳向內(nèi)地拓展、內(nèi)地借助港澳通達(dá)國際市場(chǎng)的雙向通道和重要平臺(tái)，打造粵港澳深度合作示范區(qū)，為國家構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新格局發(fā)揮重要作用”。又如，粵港澳大灣區(qū)的政策愿景是“推動(dòng)內(nèi)地與港澳深化合作，發(fā)揮港澳獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，提升在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放中的地位與功能；成為國家實(shí)施‘一帶一路’戰(zhàn)略的重要支點(diǎn)；提升珠三角區(qū)域整體國際競(jìng)爭(zhēng)力”。而事實(shí)上，早在2011年中央政府就已經(jīng)首次把粵港合作議題專列一章，寫進(jìn)了國家十二五規(guī)劃。2016年開始實(shí)施的國家十三五規(guī)劃，有關(guān)粵港合作議題專列一章再次寫入其中。這就充分說明，香港的發(fā)展既是自身的需要，也是國家的需要?；浉酆献骷捌溲苌墓δ苄哉g關(guān)系，既是粵港跨境治理的區(qū)域需要，也是當(dāng)下及未來國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

再次，府際契約是維系粵港功能性政府間關(guān)系的主要載體形式。就理想狀態(tài)而言，粵港整合或粵港區(qū)域一體化需要粵港政府合作的制度化。但如前所述，粵港結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系雖然是一種較為正式的制度化政府間關(guān)系，可由于其存在著憲制安排和管治權(quán)力上的非對(duì)稱性影響，反而對(duì)粵港合作帶來不少負(fù)面效應(yīng)。因此，為使粵港功能性政府間關(guān)系運(yùn)轉(zhuǎn)和維系起來，粵港雙方及相關(guān)行動(dòng)主體逐步探索使用了府際契約(協(xié)議)這種載體形式。所謂府際契約，是指為了適應(yīng)區(qū)域一體化發(fā)展的需要，政府之間或政府部門之間為推進(jìn)區(qū)域合作，按照平等自愿、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的基本原則，以契約的形式達(dá)成的各種政府間合作文件。香港回歸以來，為推進(jìn)粵港合作乃至香港與內(nèi)地在諸多領(lǐng)域的合作，經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，簽訂了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》、《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》、《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、《粵港合作框架協(xié)議》、《廣東自貿(mào)區(qū)總體方案》等多份具有頂層設(shè)計(jì)意義的府際契約。與此同時(shí)，市級(jí)政府或部門政府為有效落實(shí)這些頂層契約，也簽訂了一系列更細(xì)化、更具可操作性的補(bǔ)充協(xié)議或?qū)ｉT契約。另外，粵港合作聯(lián)席會(huì)議創(chuàng)辦至今雖未簽訂一個(gè)頂層契約，但其下設(shè)15個(gè)專責(zé)小組，所有合作事項(xiàng)實(shí)際是通過專責(zé)小組簽訂系列合作協(xié)議來推進(jìn)。而未來的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，既然是國家戰(zhàn)略，無疑也需要國家通過批準(zhǔn)頂層府際契約，以及粵港澳地方政府和部門政府制定的系列子契約來協(xié)同落實(shí)。

最后，粵港功能性政府間關(guān)系通過建構(gòu)動(dòng)態(tài)靈活的合作機(jī)制，體現(xiàn)了非科層式、網(wǎng)絡(luò)式的新型權(quán)力關(guān)系。在權(quán)力關(guān)系上，粵港結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系由于存在非對(duì)稱關(guān)系的束縛，因而它強(qiáng)調(diào)可感知性的層級(jí)關(guān)系，并非固定對(duì)稱關(guān)系，實(shí)踐證明，這種權(quán)力關(guān)系顯然不利于粵港開展更深度的合作。為突破粵港間尤其是深港間非對(duì)稱關(guān)系給粵港融合帶來的束縛和限制，多年來，在中央政府的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，粵港合作各相關(guān)行動(dòng)方采取務(wù)實(shí)高效的策略，建構(gòu)了一系列動(dòng)態(tài)靈活的合作機(jī)制。這些合作機(jī)制體現(xiàn)了一種非科層式、網(wǎng)絡(luò)式的新型權(quán)力關(guān)系，有別于傳統(tǒng)的非對(duì)稱權(quán)力關(guān)系。一是上述政策議題普遍建立了高層會(huì)晤和行政首長聯(lián)席會(huì)議制度，從而使粵港(澳)、粵港澳、9+2行政首長能以一種平等身份參與重大問題協(xié)商決策。二是創(chuàng)設(shè)問題導(dǎo)向的項(xiàng)目小組管理機(jī)制，靈活解決粵港合作的具體問題。比如粵港聯(lián)席會(huì)議成立眾多專責(zé)小組，CEPA除了成立聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)和聯(lián)絡(luò)辦公室，還成立專門的工作組；泛珠三角區(qū)域合作建立了部門銜接落實(shí)制度。三是探索實(shí)行部際聯(lián)席會(huì)議制度，以跨部門協(xié)作的方式解決非對(duì)稱關(guān)系束縛下難以解決的重大問題。比如，為推進(jìn)落實(shí)《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》的實(shí)施，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意，2011年9月27日，深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議制度正式建立，聯(lián)席會(huì)議包括了國家發(fā)展改革委、科技部、工信部、港澳辦、銀監(jiān)會(huì)等23個(gè)部委單位以及粵、港、深圳市政府共27個(gè)部門。四是民間合作成為粵港合作機(jī)制不可或缺的組成部分，而且作用愈發(fā)重要而凸顯。比如，“泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇”、“深港合作會(huì)議”、粵港發(fā)展策略研究小組、廣東自貿(mào)區(qū)前海片區(qū)設(shè)立的金融、法律、規(guī)劃建設(shè)、青年事務(wù)四大專業(yè)咨詢委員會(huì)，通過與會(huì)官員、專家學(xué)者、智庫人員、專業(yè)人士和企業(yè)家的深入溝通與交流，對(duì)推進(jìn)粵港、深港政府合作起到了重要的決策咨詢作用。

四、結(jié)論與展望

香港回歸20年來，在“一國兩制”的政制安排下，粵港間形成了《憲法》和《香港基本法》范導(dǎo)下的結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系。這種靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系，帶有某種程度上的非對(duì)稱關(guān)系特點(diǎn)，但非對(duì)稱關(guān)系只是結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系多重面相中的部分而非全部。因此，我們不能簡(jiǎn)單地說粵港政府間關(guān)系就是非對(duì)稱關(guān)系。從回歸初期粵港磨合和粵港政府間關(guān)系實(shí)踐來看，非對(duì)稱關(guān)系確實(shí)不利于粵港合作向廣度和深度發(fā)展。但必須與時(shí)俱進(jìn)地看到，隨著中國國力和國際影響力的巨幅提升，以及香港與廣東、深圳在經(jīng)濟(jì)體量和綜合實(shí)力方面發(fā)生的逆轉(zhuǎn)性變化，粵港、深港之間的非對(duì)稱關(guān)系也在發(fā)生量的變化。尤為重要的是，在回歸以來的粵港經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合過程中，為有效回應(yīng)和解決粵港合作發(fā)展與跨境治理中的重大政策議題，一種問題導(dǎo)向極其明顯的粵港功能性政府間關(guān)系得以形塑和逐步發(fā)展起來。功能性政府間關(guān)系是對(duì)傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系的有益補(bǔ)充，尤其突破了非對(duì)稱關(guān)系給粵港深度合作帶來的束縛與限制。筆者認(rèn)為，發(fā)展粵港功能性政府間關(guān)系，未來應(yīng)注意以下三個(gè)方面。

其一，在中央政府更加重視統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略理念下，粵港功能性政府間關(guān)系將更加凸顯和重要。如果說回歸初期的粵港合作議題更多是一種區(qū)域一體化和區(qū)域治理問題，那么，十八大以來，中央政府愈發(fā)重視頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)了對(duì)區(qū)域發(fā)展和區(qū)域治理的統(tǒng)籌規(guī)劃。隨著“一帶一路”、“廣東自貿(mào)區(qū)”、“粵港澳大灣區(qū)”這些戰(zhàn)略概念的提出，中央已經(jīng)把粵港澳合作及其跨境治理問題納入到國家整體戰(zhàn)略中，不再局限于珠三角區(qū)域發(fā)展和區(qū)域治理問題。國家戰(zhàn)略意義上的粵港澳深度合作及其跨境治理，要求配合和服務(wù)于國家參與全球競(jìng)合與全球治理、實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興偉業(yè)的需要。就此而言，立足問題導(dǎo)向、服務(wù)于國家戰(zhàn)略和粵港跨境治理功能訴求的功能性政府間關(guān)系，其地位無疑將更加凸顯和重要。

其二，香港一方應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的非對(duì)稱關(guān)系思維，立足功能性政府間關(guān)系理念主動(dòng)融入粵港跨境治理及國家發(fā)展戰(zhàn)略中?；貧w初期，受粵港尤其是深港間非對(duì)稱關(guān)系思維的束縛，香港不少人乃至部分政界人士有一種居高臨下看問題的意識(shí)，對(duì)粵港合作及其跨境治理問題不太積極主動(dòng)，甚至出現(xiàn)“粵港融合會(huì)導(dǎo)致香港大陸化”、“失去香港特色”、“矮化香港”等論調(diào)。然而，全球化和區(qū)域一體化的世界大勢(shì)根本不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，在國家綜合實(shí)力強(qiáng)勢(shì)復(fù)興以及香港與廣東、深圳經(jīng)濟(jì)實(shí)力此消彼長的大環(huán)境下，香港一方只有摒棄傳統(tǒng)的非對(duì)稱關(guān)系思維，立足功能性政府間關(guān)系理念主動(dòng)融入粵港跨境治理及國家發(fā)展戰(zhàn)略，才是保持香港繁榮穩(wěn)定和國際競(jìng)爭(zhēng)力的不二法門。

其三，粵港功能性政府間關(guān)系必須進(jìn)行持續(xù)的合作機(jī)制創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)更有效的跨制度合作。回歸以來粵港合作及其跨境治理的經(jīng)驗(yàn)表明，只有一切從實(shí)際出發(fā)、從問題出發(fā)，創(chuàng)新合作體制機(jī)制，才能突破結(jié)構(gòu)性政府間關(guān)系的瓶頸和各種束縛，進(jìn)而取得合作雙贏和多贏的局面。當(dāng)前，在廣東自貿(mào)區(qū)和粵港澳大灣區(qū)的國家發(fā)展戰(zhàn)略下，粵港功能性政府間關(guān)系還應(yīng)進(jìn)行持續(xù)的機(jī)制創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)跨制度合作的目的。比如，中央政府可強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)功能，統(tǒng)籌編制國家級(jí)大灣區(qū)城市群規(guī)劃；針對(duì)粵港澳法域和行政體系的差異，適時(shí)就大灣區(qū)進(jìn)行專門立法，實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的法治化；創(chuàng)新“一國兩制”的跨境治理模式，可考慮設(shè)立粵港澳大灣區(qū)區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)同中心，促進(jìn)9+2的城市協(xié)同發(fā)展；探索并逐步解決港澳居民在內(nèi)地就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)國民待遇問題，落實(shí)“一國兩制”下的國民公民權(quán)問題。又如，針對(duì)粵港澳甚至珠三角9市內(nèi)部在政策、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)方面的差異問題，港澳特區(qū)政府及珠三角9市政府應(yīng)加強(qiáng)制度供給側(cè)改革力度，不斷減少行政壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)制度銜接和融合。

[責(zé)任編輯 王治國 責(zé)任校對(duì) 王景周]

2017-04-20

楊愛平(1974—)，男，江西贛州人，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)榛浉郯目缇持卫怼⒊鞘信c區(qū)域治理。

華南師范大學(xué)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大培育項(xiàng)目《粵港澳跨境治理中的合作與風(fēng)險(xiǎn)管控研究》(批準(zhǔn)號(hào)：ZDPY1501)。

D676.58

A

1000-5072(2017)07-0060-09