時(shí)明德

摘要：學(xué)前教育作為一項(xiàng)社會(huì)性公益事業(yè)，其資源優(yōu)化配置對(duì)滿足人們的教育需求，促進(jìn)教育公平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本研究調(diào)查表明，盡管河南省學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展取得較大成就，但也存在許多困境，不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和河南省“十三五”規(guī)劃發(fā)展的需求。具體表現(xiàn)在：學(xué)前教育資源總量不足、農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展緩慢、學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入不足、幼兒教師整體素質(zhì)不高、學(xué)前教育資源配置管理體制不健全、科學(xué)保教水平不高等。

關(guān)鍵詞：河南?。粚W(xué)前教育事業(yè)；資源配置；發(fā)展現(xiàn)狀

一、引言

資源有自然資源和社會(huì)資源兩大類。其中，社會(huì)資源是指社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中人力、物力和財(cái)力的總和。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)資源會(huì)出現(xiàn)不均衡性、稀缺性等特點(diǎn)，必然會(huì)造成資源配置的現(xiàn)實(shí)困境，這就需要依據(jù)社會(huì)發(fā)展的變化和需求，對(duì)有限的社會(huì)資源在不同地區(qū)和部門，根據(jù)不同用途進(jìn)行合理分配，以實(shí)現(xiàn)資源的最佳利用。教育資源是社會(huì)資源的一種，在學(xué)前教育領(lǐng)域，人力資源集中體現(xiàn)為幼兒教師，財(cái)力資源主要是辦園經(jīng)費(fèi)，物力資源則表現(xiàn)為實(shí)物化的辦學(xué)條件。學(xué)前教育是我國(guó)的社會(huì)性公益事業(yè)，學(xué)前教育資源配置合理，能夠節(jié)約各種社會(huì)資源，帶來(lái)巨大的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)今，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，需要在學(xué)前教育資源配置的公平與效率之間尋找最佳配置點(diǎn)，既要追求學(xué)前教育資源配置的數(shù)量和效率，求得資源的最大利用率，又要關(guān)注資源配置公平，保障每個(gè)幼兒都獲得公平的教育起點(diǎn)。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國(guó)“十三五”期間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方向，旨在以人為核心，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，這會(huì)對(duì)學(xué)前教育資源的優(yōu)化配置和均衡公平提出新的要求和挑戰(zhàn)，并帶來(lái)新的機(jī)遇和變化。因此，為了提高配置效率，最大化并盡可能公平地滿足公眾需求，學(xué)前教育資源配置必須適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口分布和發(fā)展變遷的特點(diǎn)，并根據(jù)變化趨勢(shì)及時(shí)做出前瞻性的規(guī)劃與調(diào)整，否則，就可能出現(xiàn)決策失誤。

河南省是人口大省、農(nóng)業(yè)大省。截至2016年年底，河南省總?cè)丝跒?0788.14萬(wàn)人，常住人口9532.42萬(wàn)人，其中，城鎮(zhèn)常住人口4623.22萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為48.5%。河南省“十三五”規(guī)劃提出，到2020年將爭(zhēng)取新增農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口900萬(wàn)左右，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)56%。從地市情況來(lái)看，以鄭州市和洛陽(yáng)市為例：鄭州市2016年城鎮(zhèn)人口690.6萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到71%；洛陽(yáng)市2016年城鎮(zhèn)常住人口369.63萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為54.35%。目前，全省城區(qū)人口規(guī)模超過(guò)20萬(wàn)人的城市已經(jīng)達(dá)到39個(gè)。伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐，2016年，河南省又迎來(lái)具有劃時(shí)代意義的發(fā)展機(jī)遇。國(guó)務(wù)院分別在2016年8月和12月，發(fā)文決定設(shè)立中國(guó)（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，批復(fù)實(shí)施《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)函〔2016〕210號(hào)）。河南自貿(mào)區(qū)的設(shè)立和《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》的實(shí)施，標(biāo)志著河南省進(jìn)入了國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃，成為第7個(gè)獲批的國(guó)家級(jí)城市群，這必將快速促進(jìn)河南省成為城鄉(xiāng)一體化程度較高、城鎮(zhèn)化水平較高的新的核心增長(zhǎng)極，實(shí)現(xiàn)中部崛起的國(guó)家戰(zhàn)略。而這種大格局的建立也必將為河南省學(xué)前教育帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇，需要我們把握現(xiàn)狀、厘清問(wèn)題，科學(xué)配置學(xué)前教育資源，以適應(yīng)中原城市群建設(shè)和河南省“十三五”規(guī)劃發(fā)展的需要。

二、“十二五”時(shí)期河南省學(xué)前教育發(fā)展成就

自2011年起實(shí)施兩期學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”以來(lái)，河南省學(xué)前教育事業(yè)迎來(lái)了可喜的發(fā)展局面，取得了一些發(fā)展成就。

（一）幼兒園數(shù)量快速增長(zhǎng)，入園率提高

根據(jù)《河南省教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)，圖1顯示，2010年—2015年間，河南省學(xué)前教育發(fā)展速度較快，學(xué)前三年毛入園率從52.8%提高到83.18%，增長(zhǎng)了30多個(gè)百分點(diǎn)，比《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》所制定的全國(guó)60%的發(fā)展目標(biāo)高出20多個(gè)百分點(diǎn)。

2010—2015年，河南省幼兒園數(shù)量快速增長(zhǎng)，圖2和圖3顯示：這五年間，幼兒園數(shù)從7698所增加到17481所，增加了9783所；在園幼兒數(shù)由196.67萬(wàn)人增加到393.37萬(wàn)人，在園幼兒數(shù)增加了一倍多。

（二）幼兒園教職工隊(duì)伍擴(kuò)大，專任教師數(shù)增長(zhǎng)較快

2010年，河南省幼兒園教職工11.06萬(wàn)人，其中，專任教師7.2萬(wàn)人；2015年，河南省幼兒園教職工27.33萬(wàn)人，其中，專任教師16.53萬(wàn)人。幼兒園教職工數(shù)和專任教師數(shù)分別增加了16.27萬(wàn)人和9.33萬(wàn)人。圖4顯示，五年間，河南省幼兒園教職工數(shù)和專任教師數(shù)實(shí)現(xiàn)雙增長(zhǎng)。

與此同時(shí)，河南省還非常重視師資培訓(xùn)，借助于實(shí)施農(nóng)村幼兒教師“國(guó)培計(jì)劃”、幼兒園名師培育工程等項(xiàng)目，通過(guò)專題講座、案例教學(xué)、工作坊、送教下鄉(xiāng)、參訪名校、網(wǎng)絡(luò)研修等多種培訓(xùn)方式，每年共完成對(duì)4000名幼兒園專任骨干教師的重點(diǎn)培訓(xùn)和對(duì)2.5萬(wàn)名幼兒園專任教師全員崗位培訓(xùn)的任務(wù)，推進(jìn)了幼兒教師隊(duì)伍素質(zhì)的不斷提升。

（三）民辦幼兒園占據(jù)河南省學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的半壁江山，發(fā)展勢(shì)頭迅猛

近年，隨著國(guó)家大力發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)，持續(xù)推進(jìn)學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”，以及河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所帶來(lái)的發(fā)展需求，公辦幼兒園的發(fā)展規(guī)模和數(shù)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足幼兒入園的需求。民辦幼兒園數(shù)量在此背景下快速增長(zhǎng)，發(fā)展勢(shì)頭迅猛，從表1可窺見一斑。2015年，河南省民辦幼兒園數(shù)占比79.08%、民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占比64.35%，兩者均占據(jù)河南省學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的半壁江山。

（四）政府高度重視，適應(yīng)河南省學(xué)前教育快速發(fā)展需要，做出系列重大決策和部署

在總結(jié)第一期學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”的基礎(chǔ)上，河南省印發(fā)實(shí)施了第二期學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”，圍繞“擴(kuò)資源、調(diào)結(jié)構(gòu)、建機(jī)制、提質(zhì)量”的發(fā)展改革總目標(biāo)，提出如下發(fā)展任務(wù)：第一，適應(yīng)河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，完善學(xué)前教育資源配置，基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。到2016年，全省新建改擴(kuò)建公辦幼兒園1200所，扶持普惠性民辦幼兒園5000所，實(shí)現(xiàn)“雙85%”，即全省學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%左右，公辦園和普惠性民辦園覆蓋率達(dá)到85%以上。第二，建設(shè)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、師德高尚、業(yè)務(wù)精良的幼兒師資隊(duì)伍，具有?？萍耙陨蠈W(xué)歷的園長(zhǎng)和專任教師比例達(dá)到85%以上，通過(guò)國(guó)培、省培、市培、縣培等多類培訓(xùn)層次，培訓(xùn)幼兒園園長(zhǎng)、專任教師和保育員10萬(wàn)名。第三，加大學(xué)前教育投入，建立健全學(xué)前教育投入長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制，初步建立以公共財(cái)政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制。第四，加強(qiáng)幼兒園管理，健全幼兒園動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，全面提升辦園水平和保教質(zhì)量。

根據(jù)教育部部署和要求，2016年4月，河南省發(fā)布了《關(guān)于編制第三期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目規(guī)劃的通知（教基二〔2016〕205號(hào)）》，科學(xué)謀劃河南省2017—2019年學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，推進(jìn)河南省學(xué)前教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。通知提出，在第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃期間，河南省將著力實(shí)施普惠性幼兒園建設(shè)工程，確保學(xué)前教育事業(yè)的公益性和普惠性，到2019年年末，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)全省學(xué)前三年毛入園率達(dá)到90%左右，公辦和普惠性民辦園覆蓋率穩(wěn)定在85%以上，基本普及學(xué)前教育的目標(biāo)。為此，各級(jí)政府將采取有針對(duì)性的措施：城鎮(zhèn)地區(qū)要落實(shí)小區(qū)配套幼兒園政策，農(nóng)村地區(qū)要加快建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）公辦幼兒園，城鄉(xiāng)繼續(xù)扶持普惠性民辦幼兒園等，保障公益普惠的目標(biāo)逐步落實(shí)。

河南省相關(guān)部門依據(jù)實(shí)際，全方位地出臺(tái)了相關(guān)政策：2011年12月31日，省財(cái)政廳、教育廳發(fā)布《關(guān)于對(duì)加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)的通知》（豫財(cái)教〔2011〕463號(hào)），其他還有《河南省財(cái)政扶持民辦幼兒園發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理暫行辦法》（豫財(cái)教〔2011〕475號(hào)），《河南省財(cái)政扶持城市學(xué)前教育發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理暫行辦法》（豫財(cái)教〔2011〕476號(hào)），《支持中西部地區(qū)農(nóng)村小學(xué)增設(shè)附屬幼兒園實(shí)施方案的通知》（豫財(cái)教〔2011〕472號(hào)），《支持中西部地區(qū)利用農(nóng)村閑置校舍改建幼兒園實(shí)施方案的通知》（豫財(cái)教〔2011〕473號(hào)）等文件，各部門齊抓共管，極大地推動(dòng)了河南省學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展。

三、河南省學(xué)前教育發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）學(xué)前教育資源總量不足，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園數(shù)量不足

幼兒園數(shù)量，公辦、民辦幼兒園比例可以從一定角度說(shuō)明學(xué)前教育物力資源配置情況。以2015年我國(guó)和河南省教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)比較為例，河南省公辦園比例僅占20%，全國(guó)公辦園占比34.56%，河南省低于全國(guó)平均水平十幾個(gè)百分點(diǎn)。具體到地市發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，根據(jù)洛陽(yáng)市2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)，全市注冊(cè)幼兒園934所，在園幼兒總數(shù)241006人，其中，政府舉辦的公辦幼兒園26所，在園幼兒15187人，政府舉辦的公辦園僅占幼兒園總數(shù)的2%，在園幼兒數(shù)量占在園幼兒總數(shù)的6.3%。另外，河南省許多縣城多年來(lái)只有1到2所公辦園，而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村至今沒(méi)有一所公辦園。由于公辦園占比過(guò)低，容納孩子數(shù)量太少，導(dǎo)致“大班額”現(xiàn)象的出現(xiàn)，“入園難”普遍表現(xiàn)為“入公辦園難”。研究者在洛陽(yáng)各縣區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)縣城的公辦幼兒園在園幼兒數(shù)達(dá)到上千人，招生人數(shù)最多的公辦園幼兒數(shù)高達(dá)1602人，普遍超過(guò)《幼兒園工作規(guī)程》要求的每所幼兒園招生360人的生源上限，這反映出質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公辦幼兒園數(shù)量嚴(yán)重短缺，不能滿足人民群眾的需要，不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，距離“辦人民滿意的教育”還有很大的差距?！肮嫫栈荨背潭炔桓叱蔀橹萍s河南省學(xué)前教育發(fā)展的主要矛盾。

建設(shè)和發(fā)展普惠性幼兒園是將學(xué)前教育作為民生工程來(lái)抓，落實(shí)政府責(zé)任，確保幼兒園公益性的具體體現(xiàn)和重要措施。目前，學(xué)界和各級(jí)政府教育部門對(duì)普惠性幼兒園的界定不一。一般認(rèn)為，普惠性幼兒園包括公辦園（由國(guó)家機(jī)關(guān)或其他組織利用國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)）、公辦性質(zhì)的幼兒園（由村民或居民委員會(huì)、社區(qū)、學(xué)校和國(guó)有、集體企業(yè)及事業(yè)單位利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)）和一部分由政府委托辦成普惠性幼兒園的民辦園。在城鎮(zhèn)，普惠性的民辦幼兒園大部分為小區(qū)配套園。目前，由于地方政府監(jiān)管不力或缺位，加之許多商人出于逐利目的，大量資本涌入學(xué)前教育領(lǐng)域，導(dǎo)致本應(yīng)由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌，委托辦成普惠性民辦幼兒園的小區(qū)配套園，在實(shí)際操作中卻是自行定價(jià)，不斷追逐商業(yè)利潤(rùn)最大化，真正保持公益性的民辦普惠性幼兒園數(shù)量嚴(yán)重不足。

（二）農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展較慢，整體水平較低、辦園條件較差

河南省農(nóng)村地區(qū)廣闊，城鎮(zhèn)化水平不高，人口居住分散，作為發(fā)揮引領(lǐng)輻射作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園數(shù)量嚴(yán)重不足，導(dǎo)致支撐農(nóng)村學(xué)前教育的主體仍是民辦幼兒園，甚至包含一些沒(méi)有備案的家庭作坊式的“黑”幼兒園。從辦園條件看，符合國(guó)家辦園標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村民辦幼兒園的數(shù)量極為有限，很多農(nóng)村民辦園的籌辦者是大媽、大嫂，基本屬于“三無(wú)”：無(wú)學(xué)前教育專業(yè)背景、無(wú)相關(guān)管理知識(shí)、無(wú)辦園許可，就在自家院子里辦起“黑”幼兒園，存在選址不合理、管理不規(guī)范、安全無(wú)保障等一系列問(wèn)題。有關(guān)調(diào)查表明：農(nóng)村大約有50%的幼兒園沒(méi)有足夠的教育教學(xué)設(shè)備，尤其是大型玩具。

從辦園質(zhì)量看，部分農(nóng)村民辦幼兒園的辦園目的是為了謀取經(jīng)濟(jì)利益，而不是保障兒童健康發(fā)展。出于園所生存的需要，許多農(nóng)村民辦園就以收費(fèi)低、“小學(xué)化”、有校車為由招收幼兒，而為了盈利，園所一方面不斷招收超額的幼兒，另一方面，又要想盡各種辦法降低辦園成本，不按規(guī)定配備教師，使得師幼比嚴(yán)重失衡，在辦園場(chǎng)地有限、保教人員不足的情況下，極易影響幼兒在園期間的飲食衛(wèi)生、保教活動(dòng)和游戲時(shí)的安全。而一些舉辦者為節(jié)省開支，或購(gòu)置不達(dá)標(biāo)的校車，或使用整改過(guò)的車輛，或超載，存在嚴(yán)重的安全隱患。

（三）學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入不足，缺乏相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障

學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入包括辦園投入、生均公用經(jīng)費(fèi)、教師收入等方面。其中，生均公用經(jīng)費(fèi)反映了維持幼兒園正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的費(fèi)用，教師平均收入是保障師資條件、提高職業(yè)吸引力的關(guān)鍵，所以，這兩方面的指標(biāo)也是學(xué)前教育財(cái)力資源配置的重要體現(xiàn)。從幼兒教師待遇來(lái)看，本研究對(duì)多地市幼兒教師調(diào)查表明，公辦幼兒教師平均工資在3000元左右，而民辦幼兒教師平均工資普遍偏低，大多在2000元以下，一些農(nóng)村地區(qū)幼兒教師平均工資在1000元左右。而且，尚有許多幼兒園不能為幼兒教師提供住房和養(yǎng)老保險(xiǎn)等福利待遇。

生均公用經(jīng)費(fèi)與學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入息息相關(guān)。從全國(guó)范圍來(lái)看，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入逐年遞增。2012年實(shí)現(xiàn)了國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%這個(gè)世界范圍內(nèi)衡量教育水平的基礎(chǔ)線。全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中的學(xué)前教育所占比例也獲得大幅度提高。2016年，全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入為38866億元，其中，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為31373億元。當(dāng)年全國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入為2802億元，比上年增長(zhǎng)15.48%，全國(guó)幼兒園生均教育經(jīng)費(fèi)8626元，比上年增長(zhǎng)15.97%，與其他教育階段相比，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入和生均教育經(jīng)費(fèi)支出的增長(zhǎng)比是最高的。根據(jù)上述數(shù)據(jù)，2016年，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的比例達(dá)到7.2%，比之以往有了較快的增長(zhǎng)。2013年，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)世界平均水平為7%，OECD國(guó)家的平均水平是8.09%，與其他國(guó)家相比，我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)仍顯不足。

河南省人口多、學(xué)前教育發(fā)展底子薄弱，需要更多的經(jīng)費(fèi)投入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年，河南省財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入僅占教育總投入的1%左右。2011年度，河南省爭(zhēng)取中央財(cái)政學(xué)前教育資金8.7億元，省財(cái)政投入超過(guò)1億元，各地市財(cái)政投入超過(guò)10億元。盡管如此，20億元的財(cái)政資金投入與河南省接受學(xué)前教育總?cè)丝谙啾?，?jīng)費(fèi)投入比例仍顯不高。而且有限的財(cái)政投入還主要是投到城鎮(zhèn)幼兒園，占70%的農(nóng)村學(xué)前教育沒(méi)有固定財(cái)政預(yù)算，由于缺少經(jīng)費(fèi)保障，河南省大量民辦幼兒園產(chǎn)生了，而民辦幼兒園的辦園經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是籌辦者的投入及幼兒的學(xué)費(fèi)。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中期評(píng)估報(bào)告顯示：2011—2014年間，我國(guó)新增學(xué)前教育資源、尤其是教育部門辦園向農(nóng)村傾斜。表2顯示，農(nóng)村（包括鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)區(qū)）新增幼兒園數(shù)顯著高于城區(qū)。鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)區(qū)新增的30844所幼兒園中，其中新增加的鄉(xiāng)村幼兒園為13899所，具體到這13899所鄉(xiāng)村幼兒園，教育部門辦園10689所，占比76.9%；民辦3774所，占比27.15%。表2反映出教育部門辦園逐漸成為農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的主要支撐力量。

由于河南省農(nóng)村人口眾多，投入經(jīng)費(fèi)有限，與全國(guó)相比，河南省農(nóng)村幼兒園公辦數(shù)量不足。由于公辦園和民辦園在政府財(cái)政保障、事業(yè)編制、教師待遇、收費(fèi)政策等方面的差異，公辦園享有更多的公共資源和財(cái)政投入，而民辦幼兒園基本上得不到公共投入，民辦園教師在收入、編制、職稱、社會(huì)保障等關(guān)系教師切身利益的政策上，也享受不到公辦園教師的待遇。這導(dǎo)致民辦園要么通過(guò)高收費(fèi)保證相對(duì)規(guī)范的辦學(xué)行為和相對(duì)高素質(zhì)的教師隊(duì)伍及辦園條件，形成“入園貴”的現(xiàn)象，要么通過(guò)低收費(fèi)保證生源，伴隨著低成本、低質(zhì)量，造成“入園差”的現(xiàn)象，最終形成學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展不均衡并呈現(xiàn)為教育機(jī)會(huì)不均等和嚴(yán)重的教育不公平。

（四）幼兒教師數(shù)量不足，整體素質(zhì)不高，待遇偏低

教師隊(duì)伍的數(shù)量和質(zhì)量是制約學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要因素。尤其在當(dāng)今我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展時(shí)期，更需要大批有專業(yè)素養(yǎng)的教師。而一所幼兒園中，其師幼比、公辦在崗在編教師占比、學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)人數(shù)占比、有教師資格證教師占比以及有職稱教師占比在很大程度上反映了園所的師資水平，也是學(xué)前教育人力資源配置方面重要的指標(biāo)。

《河南省教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出，到2020年，全省在園幼兒達(dá)到450萬(wàn)人，學(xué)前三年毛入園率達(dá)到90%，依據(jù)這一發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合教育部《全日制、寄宿制幼兒園教師配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱“幼兒園教師配備標(biāo)準(zhǔn)”）之要求，河南省幼兒教師隊(duì)伍表現(xiàn)為數(shù)量不足、整體素質(zhì)不高。許多幼兒園教師多年來(lái)沒(méi)有機(jī)會(huì)參與職稱評(píng)定，教師專業(yè)發(fā)展空間狹窄，而專業(yè)化的優(yōu)秀教師缺乏，必將影響保教質(zhì)量。

從幼兒教師數(shù)、在園幼兒數(shù)等絕對(duì)數(shù)量看，河南省現(xiàn)有師資隊(duì)伍不能滿足學(xué)前教育發(fā)展的需求。根據(jù)2012年河南省教育統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，河南省共有專任教師112551人，代課教師16916人，大約每7個(gè)專任教師中有1個(gè)是代課教師。雖然2015年幼兒園教職工總數(shù)增加到27.33萬(wàn)人，專任教師數(shù)達(dá)到16.53萬(wàn)人，但師幼比依然是1：14.39。根據(jù)教育部“幼兒園教師配備標(biāo)準(zhǔn)”，全日制幼兒園的教職工與幼兒比為1∶7～1∶9。如果按照幼兒園每個(gè)教學(xué)班“兩教一保”的要求配置專任教師，依據(jù)2015年河南省在園兒童數(shù)，河南省專任教師數(shù)量缺口9萬(wàn)余人，而依據(jù)2020年450萬(wàn)在園幼兒數(shù)，河南省專任教師數(shù)量缺口則達(dá)10萬(wàn)余人。

從師資水平來(lái)看，由于河南省近年大幅增加幼兒教師數(shù)量，圖5顯示，專任教師中學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)占比自2010年以來(lái)，不升反降。2015年，專任教師中學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)占比只有61.67%。

另一方面，教師學(xué)歷水平也有待提高。圖6顯示了2009—2014年間，河南省幼兒教師的學(xué)歷情況。2014年，幼兒園教師隊(duì)伍中，大學(xué)專科畢業(yè)及以上人數(shù)為96687人，占67.7%。

與此同時(shí)，本研究抽樣調(diào)查部分幼兒園園長(zhǎng)、專任教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)情況，表3表明70%以上的幼兒園園長(zhǎng)和教師沒(méi)有評(píng)職稱。

從幼兒園園長(zhǎng)、專任教師年齡情況（圖7）看，幼兒園園長(zhǎng)相對(duì)集中在中年，而專任教師普遍年輕，年齡不到35歲的專任教師占教師總體的87.53%。

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，由于河南省民辦幼兒園快速發(fā)展，許多幼兒園師資匱乏，加之民辦幼兒園師資準(zhǔn)入制度缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致師資質(zhì)量參差不齊，幼兒園教師職業(yè)專業(yè)性被弱化。同時(shí)，在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，由于國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的政策，缺乏相應(yīng)的規(guī)范，河南省幼兒教師的編制、工資來(lái)源、社會(huì)保險(xiǎn)和養(yǎng)老、資格認(rèn)定以及職稱評(píng)聘等許多關(guān)系幼兒教師生存與發(fā)展的待遇問(wèn)題無(wú)法落實(shí)。尤其在民辦園，此類問(wèn)題更加突出。由于民辦幼兒園教師的工資、“三金”等無(wú)法得到保障，造成他們隨意跳槽，流動(dòng)性很大，教師隊(duì)伍不穩(wěn)定。

另外，河南省學(xué)前教育師資隊(duì)伍性別比例的嚴(yán)重失調(diào)已經(jīng)嚴(yán)重影響到性別社會(huì)化問(wèn)題。以河南省2014年公辦幼兒園教師為例，全省公辦幼兒園教師數(shù)為50519人，其中，女教師達(dá)46092人，占87.63%。幼兒長(zhǎng)期生活在以女性教師為主體進(jìn)行教育的氛圍中，女性教師往往給予幼兒過(guò)度保護(hù)，幼兒缺乏冒險(xiǎn)和探索的空間，極易導(dǎo)致幼兒在性別社會(huì)化方面出現(xiàn)女性化傾向，不利于幼兒自然性別與社會(huì)性別的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）學(xué)前教育資源配置管理體制不健全，學(xué)前教育市場(chǎng)監(jiān)管需要加強(qiáng)

我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的工作思路，由于“分級(jí)管理”沒(méi)有對(duì)各層級(jí)政府發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的具體權(quán)責(zé)做進(jìn)一步明確和科學(xué)的劃分，具體應(yīng)該由哪級(jí)政府承擔(dān)主要責(zé)任、各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任以及各級(jí)政府間的職責(zé)關(guān)系和權(quán)責(zé)配置等規(guī)定模糊、不明確，致使這種管理體制存在不同層級(jí)政府間職責(zé)不明確、權(quán)責(zé)配置不合理，特別是責(zé)任主體重心過(guò)低、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和財(cái)政保障能力嚴(yán)重不足等突出問(wèn)題。

市場(chǎng)作為一種資源配置方式，對(duì)于提高資源配置效率、滿足社會(huì)個(gè)體多元化的教育需求，發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用，但市場(chǎng)是以利潤(rùn)最大化為目的的，市場(chǎng)機(jī)制促使有限的師資流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，誘發(fā)教師的趨利性流動(dòng)，從而在區(qū)域、城鄉(xiāng)和幼兒園之間造成教師資源配置的不公平。因而，如果政府過(guò)分依靠市場(chǎng)，就會(huì)造成學(xué)前教育質(zhì)量的下滑和教育公益性特點(diǎn)的模糊。同時(shí)，政府如果對(duì)學(xué)前教育市場(chǎng)缺乏必要的監(jiān)管，在嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和財(cái)務(wù)管理、規(guī)范辦學(xué)行為等方面監(jiān)管缺位，就會(huì)造成學(xué)前教育資源配置市場(chǎng)的混亂和無(wú)序。目前，一些民辦幼兒園事故頻發(fā)、學(xué)前教育市場(chǎng)化等問(wèn)題的出現(xiàn)與缺乏政府監(jiān)管是有直接關(guān)系的，所以，在當(dāng)今學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展但面臨許多新的問(wèn)題的背景下，政府必須理順管理體制，加強(qiáng)政府的監(jiān)管責(zé)任。

（六）科學(xué)保教水平不高，無(wú)視孩子成長(zhǎng)規(guī)律的“小學(xué)化”“成人化”現(xiàn)象普遍存在

通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河南省一些落后地區(qū)沒(méi)有獨(dú)立設(shè)置的幼兒園，幼兒班、學(xué)前班大多附設(shè)在小學(xué)里，教師、保育員均由小學(xué)教師兼任。許多農(nóng)村地區(qū)幼兒園和民辦幼兒園為招生所需，隨意夸大吹噓本園的辦園特色，一些幼兒園課程名目繁多，在一日活動(dòng)的安排上，不能以《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》為依據(jù)，充分體現(xiàn)以游戲?yàn)橹鲗?dǎo)活動(dòng)的特色。為迎合家長(zhǎng)期望，許多幼兒園以“分科教學(xué)”為主，教學(xué)內(nèi)容偏重于讀、寫、算等文化課教學(xué)，教學(xué)方法上普遍采取教師講、幼兒聽的“注入式”的方式，違背3—6歲兒童身心發(fā)展規(guī)律，表現(xiàn)出嚴(yán)重的“小學(xué)化”傾向。世界經(jīng)合組織早期保教聯(lián)合會(huì)主席期琳德博士曾說(shuō)：“在普及早期教育保育的過(guò)程中忽視質(zhì)量問(wèn)題，將不能為兒童帶來(lái)好的發(fā)展結(jié)果，亦不能為社會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)的效益?！币虼?，當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展應(yīng)以質(zhì)量為核心，普及學(xué)前教育是以“普遍提高學(xué)前兒童入園率”與“普遍提高幼兒園的保教質(zhì)量”為內(nèi)涵的。只有科學(xué)的、符合幼兒身心發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律的有質(zhì)量的學(xué)前教育，才能夠有效地促進(jìn)幼兒身心的和諧發(fā)展，為幼兒終身的學(xué)習(xí)和發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

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