段勤勤

摘要：2016年5月1日擴(kuò)圍的“營(yíng)改增”政策作為一項(xiàng)重要的結(jié)構(gòu)性減稅措施，其減稅效果十分明顯，但同時(shí)對(duì)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)產(chǎn)生的壓力也不容小覷。文章圍繞青島市房地產(chǎn)業(yè)“營(yíng)改增”實(shí)施7個(gè)月以來的減稅效果展開分析，探討其對(duì)地方稅收收入的影響，通過分析發(fā)現(xiàn)，“營(yíng)改增”后，青島市房地產(chǎn)業(yè)減稅效果十分明顯，但同時(shí)由于房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收占地方稅收收入比重較大，地方財(cái)政收入過分依賴房地產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)減稅加劇了地方稅收的壓力，地方稅收收入增速下滑明顯，并據(jù)此分析結(jié)果探討了應(yīng)對(duì)地方財(cái)政收入大幅回落的相關(guān)策略。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)業(yè)；營(yíng)改增；地方財(cái)政收入

作為我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重大舉措，國(guó)家依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總態(tài)勢(shì)，做出了2016年5月1日起全面“營(yíng)改增”的決定，并出臺(tái)了相關(guān)政策文件。其中，房地產(chǎn)業(yè)就被納入其中。2011年開啟的“營(yíng)改增”的主要目的在于避免重復(fù)征稅，降低企業(yè)稅負(fù)，以完善和延伸第二、三產(chǎn)業(yè)增值稅抵扣鏈條，促進(jìn)我國(guó)第二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。從全面層面看，經(jīng)過幾年的運(yùn)行，“營(yíng)改增”的目的正在逐步實(shí)現(xiàn)；從結(jié)構(gòu)性減稅的目的來看，在剛剛過去的2016年，我國(guó)全年降低企業(yè)稅負(fù)超5000億元。

2016年“營(yíng)改增”等結(jié)構(gòu)性減稅政策在青島也進(jìn)一步落實(shí)。據(jù)青島市國(guó)稅局公開數(shù)據(jù)顯示，2016年各項(xiàng)優(yōu)惠政策兌現(xiàn)稅收優(yōu)惠198.65億元，僅“營(yíng)改增”就整體減稅49.42億元，相關(guān)行業(yè)整體稅負(fù)下降明顯。

房地產(chǎn)業(yè)對(duì)地方稅收貢獻(xiàn)度較大，“營(yíng)改增”擴(kuò)圍后，房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收勢(shì)必會(huì)對(duì)地方稅收、中央稅收、地方財(cái)政收入帶來較大影響。目前，已有的研究關(guān)注的問題主要是“營(yíng)改增”對(duì)房地產(chǎn)業(yè)稅負(fù)的影響，還有少數(shù)研究者關(guān)注作為地方稅主體的營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后會(huì)對(duì)地方財(cái)政收入產(chǎn)生的影響。上述研究者大多站在全國(guó)的角度進(jìn)行分析，借鑒前人的研究思路，本文將以青島市房地產(chǎn)業(yè)為具體研究對(duì)象，通過對(duì)比“營(yíng)改增”前后，青島市房地產(chǎn)業(yè)稅負(fù)變化及對(duì)地方稅收收入的影響，提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)思路和策略。

一、“營(yíng)改增”前后房地產(chǎn)業(yè)稅收情況

分稅制實(shí)施以來，營(yíng)業(yè)稅成為地方稅收的主體，作為以營(yíng)業(yè)稅為主的行業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)一直是地方稅收的主要稅源。下面將詳述“營(yíng)改增”前后青島市房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收情況。

（一）樓市量?jī)r(jià)齊升，受“營(yíng)改增”影響，房地產(chǎn)業(yè)稅收累計(jì)增速全年呈倒“V”型走勢(shì)，增速大幅回落

2016年青島樓市回暖明顯，尤其表現(xiàn)在成交數(shù)據(jù)上。2016年青島新建商品住宅累計(jì)成交216729套，成交均價(jià)9109元/㎡，同比分別上漲69.93%和1.8%（見圖1所示）；受樓市量?jī)r(jià)齊升推動(dòng)，青島市房地產(chǎn)業(yè)累計(jì)增速同比上漲7.02%，相較去年同期累計(jì)增速回升6.88%。然而，2016年5月1日之后，“營(yíng)改增”擴(kuò)圍至房地產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)稅收累計(jì)增速順勢(shì)大幅回落，增速全年呈倒“V”型走勢(shì)，具體而言，2016年1～5月份青島市房地產(chǎn)業(yè)累計(jì)增速同比增長(zhǎng)25.59%，較年初上升11.63%，同比回升41.72%；之后房地產(chǎn)業(yè)稅收累計(jì)增速呈逐月下滑態(tài)勢(shì)，由2016年5月份的峰值一路下滑至2016年12月份的7.02%，累計(jì)下滑18.57%。（見圖2所示）

（二）分稅種看，營(yíng)業(yè)稅和增值稅、城建稅累計(jì)增速下滑明顯，企業(yè)所得稅增速小幅回升，房地產(chǎn)業(yè)減稅效果明顯

“營(yíng)改增”對(duì)財(cái)政收入的影響只涉及增值稅、營(yíng)業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加及企業(yè)所得稅。從房地產(chǎn)相關(guān)稅收的走勢(shì)看，營(yíng)業(yè)稅和增值稅累計(jì)增速在營(yíng)改增后成迅速下滑趨勢(shì)，從2016年5月份的68.23%逐月下行至2016年12月份的-3.19%，累計(jì)下滑71.42%，城建稅也呈逐月下滑趨勢(shì)，從5月份的66.78%逐月下行至12月份的28.78%，累計(jì)下滑38%。與此相反，企業(yè)所得稅累計(jì)增速則從2016年5月份的17.84%上升至27.97%，上升10.13%。企業(yè)所得稅上升的幅度小于增值稅、營(yíng)業(yè)稅、城建稅的下降幅度，說明“營(yíng)改增”減輕了房地產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)，客觀上將結(jié)構(gòu)性減稅落到了實(shí)處。（見圖3所示）

二、房地產(chǎn)業(yè)“營(yíng)改增”后對(duì)地方財(cái)政收入的影響效應(yīng)分析

房地產(chǎn)業(yè)稅收占地方稅收比重一直保持較高水平，是地方稅收的主要稅源。房地產(chǎn)業(yè)稅收增速的下滑，勢(shì)必拖累地方稅收收入累計(jì)增速亦回落明顯。

（一）房地產(chǎn)業(yè)稅收增速下滑，地方稅收收入減少

2016年青島市房地產(chǎn)業(yè)稅收收入占地方稅收收入比重平均為28.06%，房地產(chǎn)業(yè)依舊是地方稅收的主要稅源。作為地方財(cái)政收入重要稅源的房地產(chǎn)業(yè)，其相關(guān)稅收累計(jì)增速的持續(xù)回落，在一定程度上已影響地方財(cái)政收入的增速。具體而言，“營(yíng)改增”后，房地產(chǎn)業(yè)稅收累計(jì)增速逐月下滑拖累地方稅收收入增速亦回落明顯，地方稅收收入累計(jì)增速由2016年5月份的12.63%下滑至2016年12月份的-2.06%，下滑14.69%，“營(yíng)改增”后地方稅收收入增速連續(xù)6個(gè)月為負(fù)增長(zhǎng)（見圖2所示）。

（二）地方主體稅種退出，地方財(cái)政承擔(dān)了較大部分的“營(yíng)改增”減稅收入

營(yíng)業(yè)稅作為房地產(chǎn)業(yè)第一大稅種，2013年至2016年5月占房地產(chǎn)業(yè)稅收收入平均高達(dá)36.85%，房地產(chǎn)業(yè)“營(yíng)改增”后，營(yíng)業(yè)稅增速下降38.89%，增值稅增速上升10.67%（見圖4所示）。盡管中央強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施“營(yíng)改增”是中央和地方共同的責(zé)任，“營(yíng)改增”減少的稅收由中央和地方共同承擔(dān)，并為此將增值稅分成的比例由75：25調(diào)整為50：50，但從數(shù)據(jù)看，“營(yíng)改增”后地方營(yíng)業(yè)稅下降的幅度遠(yuǎn)大于增值稅上升的幅度，說明“營(yíng)改增”少交的稅收收入較大部分由地方財(cái)政承擔(dān)了，這也是造成地方財(cái)政收入下降明顯的原因。

（三）中央級(jí)公共預(yù)算收入累計(jì)增速高于全口徑營(yíng)業(yè)稅和增值稅的累計(jì)增速，側(cè)面反映了地方財(cái)政在營(yíng)改增稅收分配博弈中占劣勢(shì)地位

房地產(chǎn)業(yè)全口徑營(yíng)業(yè)稅和增長(zhǎng)稅累計(jì)增速在2016年5月份達(dá)到高點(diǎn)后一路下滑，累計(jì)下滑37.86%，顯示了“營(yíng)改增”將減稅落到了實(shí)處。與此相反，中央級(jí)公共預(yù)算收入累計(jì)增速一路上揚(yáng)，有2016年1月份的-2.32%增長(zhǎng)到10.18%，上漲12.5%，在全口徑營(yíng)業(yè)稅和增值稅占全國(guó)公共預(yù)算收入比例變動(dòng)不大的情況下，凸顯了中央政府在稅收分配博弈中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，地方政府在此次“營(yíng)改增”稅收分配博弈中占劣勢(shì)地位。

三、應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)“營(yíng)改增”后地方財(cái)政收入大幅回落的相關(guān)策略

（一）重新梳理和規(guī)劃地方財(cái)政體系

“營(yíng)改增”后，營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅的退出，必將對(duì)地方財(cái)政收入帶來較大影響。從收入比例看，營(yíng)業(yè)稅一直充當(dāng)?shù)胤截?cái)政主要稅種的角色，地方財(cái)政主要稅種的重大改革必然要求地方財(cái)政體系進(jìn)行重新梳理和規(guī)劃，以此保證地方財(cái)政有充足的收入來維持地方建設(shè)、公共服務(wù)以及其他開支需求。地方財(cái)政體系與中央財(cái)政體系如何劃分稅收收入？“營(yíng)改增”后，以什么樣的稅種作為地方財(cái)政的主要稅種？這些都是地方財(cái)政體系建設(shè)需要面對(duì)的問題。

（二）進(jìn)一步研究調(diào)整增值稅中央地方的分享比例

“營(yíng)改增”擴(kuò)圍后，雖然中央和地方的分享比例已有原來的75：25調(diào)整為50：50，但從前述分析來看，“營(yíng)改增”降低了房地產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)，客觀上達(dá)到了結(jié)構(gòu)性減稅的目的，但“營(yíng)改增”導(dǎo)致的減稅效應(yīng)主要是由地方財(cái)政承擔(dān)，成為地方財(cái)政減收的主要因素。因此，需要進(jìn)一步測(cè)算中央地方收入變動(dòng)情況，再綜合中央地方事權(quán)后，確定增值稅分享比例如何調(diào)整。

（三）進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

事權(quán)決定財(cái)權(quán)，地方政府是地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的主要提供者，履行這些事權(quán)需要財(cái)力的保障。從前述數(shù)據(jù)看，房地產(chǎn)業(yè)“營(yíng)改增”提高了中央財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中的比例，要保證地方政府各項(xiàng)事權(quán)的順利實(shí)施，需要中央進(jìn)一步完善現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。長(zhǎng)效的、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，既有助于地方財(cái)力的穩(wěn)定性，也有助于地方政府各項(xiàng)事權(quán)的順利實(shí)施。

（四）繼續(xù)深化財(cái)稅體制改革，推動(dòng)中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革

加快制定中央與地方收入劃分總體方案，在大力推進(jìn)稅制改革過程中，適時(shí)將適合稅收形式征繳的收費(fèi)項(xiàng)目、基金項(xiàng)目改為稅收，通過費(fèi)改稅，健全地方稅收體系，確保地方財(cái)源穩(wěn)固。加快推動(dòng)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，理順中央與地方之間的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，在保持中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的前提下，加快地方稅收體系建設(shè)。

（五）地方財(cái)政收入增長(zhǎng)壓力加大情況下應(yīng)著力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

減稅不減政府支出是治標(biāo)不治本。一方面，政府部門應(yīng)堅(jiān)決執(zhí)行厲行節(jié)約的規(guī)定，嚴(yán)格控制一般性支出，壓縮行政運(yùn)行成本，減少政府行政管理費(fèi)用，確?！叭苯?jīng)費(fèi)只減不增。另一方面，面對(duì)地方稅收收入增速下滑明顯的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)優(yōu)先保障民生及重點(diǎn)項(xiàng)目的支出。

四、結(jié)語(yǔ)

“營(yíng)改增”結(jié)合了穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)和惠民生，被視為推進(jìn)我國(guó)財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵之舉，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響無(wú)疑是正面、全面和深遠(yuǎn)的。本文以青島市房地產(chǎn)業(yè)為例，研究“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)政收入的影響，為地方政府提供保障地方財(cái)政收入、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的決策依據(jù)。房地產(chǎn)業(yè)“營(yíng)改增”實(shí)施7個(gè)月以來，短期看對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生較大壓力，導(dǎo)致地方稅收收入增速下滑明顯問題；長(zhǎng)期來看，“營(yíng)改增”是有利于激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)主體活力、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，對(duì)青島市地方財(cái)政收入的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展必將產(chǎn)生積極的影響。

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（作者單位：中國(guó)人民銀行青島市中心支行）