余新月

摘要：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策就是對陷于困境的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的產(chǎn)業(yè)政策，由于市場失靈和生產(chǎn)要素價格剛性的存在，國家必須對該類行業(yè)進(jìn)行有秩序的收縮，撤讓，減少社會震痛。本文闡述了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的主要內(nèi)容和理論基礎(chǔ)，并結(jié)合我國近期對煤炭行業(yè)實(shí)行的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)例進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策供給側(cè)改革產(chǎn)能過剩市場失靈生產(chǎn)要素

1引言

1.1產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的定義

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策就是對陷于困境的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的產(chǎn)業(yè)政策，也稱為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)援助政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策內(nèi)涵包括援助、保護(hù)、過渡、重組甚至淘汰等，其立足點(diǎn)是幫助衰退產(chǎn)業(yè)實(shí)行有秩序的收縮、撤讓，并引導(dǎo)其資本存量向高增長率產(chǎn)業(yè)部門有效轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)在于幫助特定產(chǎn)業(yè)有秩序地收縮，減輕對社會和人民的震動，使資源順利地轉(zhuǎn)向其他高增長產(chǎn)業(yè)部門，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高資源利用率水平。

1.2政策對象

政策對象主要包括衰退產(chǎn)業(yè)、淘汰產(chǎn)業(yè)、過剩產(chǎn)業(yè)。衰退產(chǎn)業(yè)，是由于技術(shù)進(jìn)步或需求變化等因素致使市場需求減少，生產(chǎn)能力過剩且無增長潛力的產(chǎn)業(yè)；淘汰產(chǎn)業(yè)，是從生產(chǎn)的技術(shù)水平進(jìn)行判斷，產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力、技術(shù)水平遠(yuǎn)低于行業(yè)平均水平的行業(yè)；從生產(chǎn)能力造成的后果進(jìn)行判斷，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平（包括設(shè)備、工藝等）達(dá)不到國家法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策所規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)；過剩產(chǎn)業(yè)，是擁有過剩的生產(chǎn)能力的產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)能力是指在計(jì)劃期內(nèi)，企業(yè)參與生產(chǎn)的全部固定資產(chǎn)，在既定的組織技術(shù)條件下，所能生產(chǎn)的產(chǎn)品數(shù)量，或者能夠處理的原材料數(shù)量。

2理論依據(jù)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策存在的理論依據(jù)主要有生產(chǎn)要素缺乏流動性和市場機(jī)制失靈，這些因素的存在使生產(chǎn)要素不能達(dá)到合理有效的配置，并造成失業(yè)率過高，退出困難，企業(yè)負(fù)利潤經(jīng)營等不良后果。

2.1生產(chǎn)要素缺乏流動性造成的退出壁壘

退出壁壘主要有四種，一是資產(chǎn)專用性壁壘，即固定資產(chǎn)功能上的不可變性。產(chǎn)業(yè)分工越精細(xì)，資產(chǎn)專用性越強(qiáng)，資產(chǎn)專業(yè)性形成的退出壁壘就越高，使退出產(chǎn)生阻滯。二是制度性壁壘，一國受本國經(jīng)濟(jì)體制等制度性因素的影響，會形成各種制度性壁壘。三是沉沒成本壁壘，企業(yè)的沉沒成本可以解釋為企業(yè)在產(chǎn)業(yè)內(nèi)所要發(fā)生的經(jīng)營成本，加上在別的產(chǎn)業(yè)上所放棄的機(jī)會成本，對某個較短的時間長度而言是被鎖住的，沉沒成本越低，企業(yè)就較容易轉(zhuǎn)產(chǎn)和退出。四是人力資源壁壘，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，勞動分工精細(xì)，勞動技能和知識專業(yè)化，使勞動力在產(chǎn)業(yè)之間轉(zhuǎn)移相當(dāng)困難，因此，勞動力轉(zhuǎn)移成了產(chǎn)業(yè)調(diào)整的主要障礙。

2.2市場機(jī)制失靈

市場失靈主要表現(xiàn)為過度競爭和生產(chǎn)要素價格剛性。過度競爭是指某個產(chǎn)業(yè)由于進(jìn)入的企業(yè)過多，已經(jīng)使許多企業(yè)甚至全行業(yè)處于低利潤甚至是負(fù)利潤的狀態(tài)，但是生產(chǎn)要素和企業(yè)仍無法從這個行業(yè)中退出，使全行業(yè)的低利潤甚至負(fù)利潤狀態(tài)長期地持續(xù)下去；生產(chǎn)要素價格剛性，尤其是工資存在著剛性，因而難以進(jìn)行理想的資源流動，帶來的失業(yè)問題。在存在價格剛性的情況下，如果一種生產(chǎn)要素的價格存在剛性，會促使其他生產(chǎn)要素的流動。如果某部門資本易于流動，會引起部門的資本大量流出，失業(yè)增大的可能性。

3政策對象的識別標(biāo)準(zhǔn)

無論是政府還是企業(yè)，要能有效的實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，關(guān)鍵是要識別出哪些產(chǎn)業(yè)屬于需要援助的產(chǎn)業(yè)，只有及時準(zhǔn)確地識別了產(chǎn)業(yè)所處的真實(shí)生命周期，才能有的放矢地應(yīng)對產(chǎn)業(yè)衰退，或產(chǎn)能過剩。

3.1生產(chǎn)率標(biāo)準(zhǔn)

生產(chǎn)率高的產(chǎn)業(yè)替代生產(chǎn)率低的產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的基本規(guī)律。從短期來看，在有替代關(guān)系的產(chǎn)業(yè)之間，生產(chǎn)率高的產(chǎn)業(yè)會成長壯大，而生產(chǎn)率低的產(chǎn)業(yè)則會被逐漸替代而產(chǎn)生衰退或衰亡。因此，通過對產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率的縱向和橫向比較，可以初步判斷哪些產(chǎn)業(yè)將會衰退或淘汰。

3.2技術(shù)進(jìn)步率標(biāo)準(zhǔn)

對產(chǎn)業(yè)演進(jìn)起決定作用的技術(shù)因素是技術(shù)進(jìn)步狀況，技術(shù)進(jìn)步率一般用技術(shù)進(jìn)步指數(shù)來度量。一般來說，技術(shù)進(jìn)步率低的產(chǎn)業(yè)較技術(shù)進(jìn)步率高的產(chǎn)業(yè)更易于衰退或淘汰。

3.3收入彈性標(biāo)準(zhǔn)

產(chǎn)業(yè)需求收入彈性是衡量需求結(jié)構(gòu)變動對產(chǎn)業(yè)影響程度的一個指標(biāo)。某產(chǎn)業(yè)的收入彈性高，表示隨入均收入提高，人們對該產(chǎn)業(yè)的需求增長量大，因而該產(chǎn)業(yè)的成長空間大，產(chǎn)業(yè)不容易衰退；同樣，收入彈性呈上升趨勢，則該產(chǎn)業(yè)呈成長趨勢；反之則萎縮。

3.4產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度標(biāo)準(zhǔn)

產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度指一產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)聯(lián)系程度的大小，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度反映產(chǎn)業(yè)間的供給與需求關(guān)系。我們分最終需求和中間需求兩種類型產(chǎn)業(yè)分析產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度和產(chǎn)業(yè)衰退的關(guān)系。最終需求中前向關(guān)聯(lián)度低的產(chǎn)業(yè)在發(fā)達(dá)國家已基本上屬于衰退產(chǎn)業(yè)。中間需求產(chǎn)業(yè)則正好相反，后向關(guān)聯(lián)度低的產(chǎn)業(yè)基本屬于衰退產(chǎn)業(yè)。

3.5產(chǎn)業(yè)集中度標(biāo)準(zhǔn)

產(chǎn)業(yè)集中度度低的產(chǎn)業(yè)容易衰退。首先零散產(chǎn)業(yè)容易產(chǎn)生過度競爭，使產(chǎn)業(yè)容易未老先衰，第二，零散產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新不足，持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新是維持產(chǎn)業(yè)活力的基本條件。第三，零散產(chǎn)業(yè)難以獲得政府支持。

4產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的主要措施

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整從政策的主要內(nèi)容可分為以下四類政策措施。

4.1消除勞動力流動障礙的政策措施

第一，為勞動力的部門轉(zhuǎn)移提供有關(guān)信息，包括各行業(yè)勞動力的需求情況、就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等。第二，進(jìn)行職工培訓(xùn)、技能訓(xùn)練，提高勞動者的素質(zhì)和適應(yīng)多項(xiàng)工作的能力，使其能夠順利地進(jìn)入其他行業(yè)，適應(yīng)和勝任新的工作。第三，對錄用指定行業(yè)失業(yè)者的企業(yè)發(fā)放補(bǔ)貼，刺激這些企業(yè)積極吸收那些從特定產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)移過來的工人，并運(yùn)用其得到的補(bǔ)貼對新錄用的工人進(jìn)行崗位培訓(xùn)。

4.2勞動力適度轉(zhuǎn)移的政策措施

第一，維持就業(yè)的工資補(bǔ)貼，或閑暇補(bǔ)助（縮短工作時間的補(bǔ)助）。第二，失業(yè)救濟(jì)金及就業(yè)保險金支付期限的延長。第三，失業(yè)前因調(diào)整而進(jìn)行的援助，如企業(yè)對勞動者實(shí)行失業(yè)前培訓(xùn)，政府對這期間的工資，予以部分補(bǔ)貼。

4.3消除資金流動障礙的政策措施

第一，加速設(shè)備折舊?？梢圆扇》苫蛘叩男问剑?guī)定有關(guān)行業(yè)設(shè)備的報(bào)廢量和報(bào)廢時間，同時對由于設(shè)備報(bào)廢而產(chǎn)生的借款提供信用保證。通過稅制的調(diào)整、有針對性的折舊率的調(diào)整，加快生產(chǎn)設(shè)備投資的回收速度，以利于資產(chǎn)存量的騰挪。第二，促進(jìn)轉(zhuǎn)產(chǎn)。這可以通過有關(guān)立法指定某些部門停產(chǎn)，或限制與停止某些產(chǎn)品生產(chǎn)，并提供轉(zhuǎn)產(chǎn)貸款、提高信用保險限額、減免稅和發(fā)放轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)貼等手段，以促進(jìn)資金轉(zhuǎn)移。第三是市場保護(hù)。嚴(yán)格控制影響國內(nèi)傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)品進(jìn)口，實(shí)行優(yōu)先購買本國產(chǎn)品的政策。

4.4資金適度轉(zhuǎn)移的政策措施

政策首先包括干預(yù)產(chǎn)品的價格。這可以通過政府購買，價格補(bǔ)貼等手段，來緩和有關(guān)部門產(chǎn)品價格的變化。其次，技術(shù)與經(jīng)營支持。政府通過協(xié)調(diào)專利與技術(shù)推廣部門的工作，對衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)的目標(biāo)領(lǐng)域提供及時的技術(shù)和經(jīng)營上的指導(dǎo)、咨詢與援助。還有，完善企業(yè)兼并重組公共信息服務(wù)平臺，拓寬信息交流渠道，為促進(jìn)企業(yè)兼并重組提供咨詢評估、調(diào)查研究、分析預(yù)測、信息數(shù)據(jù)、政策法規(guī)等服務(wù)。

5產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策在中國的運(yùn)用

5.1我國煤炭業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與問題

煤炭是我國主體能源，是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，涉及面廣、從業(yè)人員多，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。受經(jīng)濟(jì)增速放緩、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給能力持續(xù)過剩，供求關(guān)系嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致企業(yè)效益普遍下滑，市場競爭秩序混亂，安全生產(chǎn)隱患加大。截至2015年底，全國煤礦數(shù)量1.08萬處，其中年產(chǎn)30萬噸以下的小型煤礦7000多處，產(chǎn)量僅占10%左右。煤礦數(shù)量多、集中度不高的現(xiàn)狀，是煤炭行業(yè)去產(chǎn)能的難點(diǎn)。

5.2《國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》

我國針對煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩問題發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策，正是上文闡述的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的實(shí)例控制新增產(chǎn)能方面，《意見》明確，從2016年起，3年內(nèi)原則上停止審批新建煤礦項(xiàng)目、新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項(xiàng)目和產(chǎn)能核增項(xiàng)目。在淘汰落后產(chǎn)能方面，對13類落后小煤礦等要盡快依法關(guān)閉退出；對產(chǎn)能小于30萬噸/年且發(fā)生重大及以上安全生產(chǎn)責(zé)任事故的煤礦，要在1至3年內(nèi)淘汰。在過剩產(chǎn)能退出方面，要對長期虧損、資不抵債的煤礦，長期停產(chǎn)、停建的煤礦，以及資源枯竭、資源賦存條件差的煤礦，引導(dǎo)其有序退出。

《意見》的具體措施正是上文提到的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的實(shí)際運(yùn)用，應(yīng)對我國煤炭產(chǎn)業(yè)的過剩產(chǎn)能和淘汰產(chǎn)能，《意見》從做好職工安置，加強(qiáng)獎補(bǔ)支持，加大金融支持，鼓勵技術(shù)改造，盤活土地資源等方面著手，切實(shí)減少資源轉(zhuǎn)移過程中的摩擦和震痛。

5.3相關(guān)配套專項(xiàng)措施

財(cái)政部、人社部等十余個部門，圍繞財(cái)稅金融支持、職工安置、國土、環(huán)保、質(zhì)量、安全方面，研究制定了8個專項(xiàng)配套政策文件，以具體落實(shí)國務(wù)院發(fā)布的《意見》內(nèi)容。

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