樊毅　張瑾

內(nèi)容摘要：發(fā)達(dá)國家再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展是以消費(fèi)領(lǐng)域廢棄物為重點(diǎn)，向生產(chǎn)領(lǐng)域不斷延伸，進(jìn)而改變?cè)偕Y源產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，建立起政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)行、公眾參與的再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。對(duì)我國而言，發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)是不斷提高再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境治理重要性的認(rèn)識(shí)、加快完善相關(guān)支持政策、完善再生資源分類的回收、拆解和資源化的處理體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境資源配置中的決定性作用。

關(guān)鍵詞：再生資源產(chǎn)業(yè) 發(fā)展模式 環(huán)境治理

發(fā)達(dá)國家發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)的主要做法

（一）德國：以廢棄物管理系統(tǒng)促進(jìn)節(jié)能環(huán)保雙贏

德國居民的生活垃圾和企業(yè)生產(chǎn)垃圾利用率均達(dá)到60%以上，而建筑垃圾、包裝垃圾、舊電池、舊紙張的回收利用率甚至達(dá)到80%以上，廢舊鋼鐵的回收利用率更達(dá)到90%以上。德國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展如此迅速的重要原因在于其廢棄物管理系統(tǒng)貫穿于整個(gè)供應(yīng)、回收、資源化利用和市場(chǎng)化運(yùn)行等多個(gè)環(huán)節(jié)中，實(shí)現(xiàn)了管理一體化、運(yùn)行有序化、監(jiān)督透明化、行動(dòng)自覺化，推動(dòng)面向未來、可持續(xù)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。德國的廢棄物管理系統(tǒng)，是基于資源保護(hù)和廢物處理盡可能完整的思路，堅(jiān)持預(yù)防為主、產(chǎn)品負(fù)責(zé)、合作共贏的原則，鼓勵(lì)來自工商企業(yè)界各方自主實(shí)施，構(gòu)建相對(duì)完善的廢棄物管理體系。

1972年，德國頒布實(shí)施了《廢棄物處理法》，要求建立垃圾中心處理站，減少垃圾堆放，對(duì)垃圾實(shí)施焚燒和填埋。20世紀(jì)80年代，德國改變了簡(jiǎn)單的垃圾填埋等末端處理方式，認(rèn)為這并不能從根本上減少垃圾變資源的問題，于是1986年頒布實(shí)施了新的《廢物處理法》，通過垃圾的減量化和再利用減少廢棄物產(chǎn)生，提高廢棄物使用效率，將廢棄物的處理提高到避免產(chǎn)生和循環(huán)利用的新高度。1991年通過了《包裝條例》，該條例從1991年到2007年，共修訂了5次，為德國廢棄物管理體系的建立提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。在已有的法律框架下，德國還出臺(tái)了《飲料包裝押金規(guī)定》、《廢舊汽車處理規(guī)定》、《廢舊電池處理規(guī)定》、《廢木料處理辦法》等各項(xiàng)專項(xiàng)法規(guī)，保證了從生產(chǎn)到消費(fèi)，從廢棄物產(chǎn)生到回收處理的完善管理系統(tǒng)的建立和運(yùn)行。

德國基于生產(chǎn)商延伸責(zé)任制EPR的廢棄物回收再利用系統(tǒng)，具有典型性，也具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性。德國電子廢棄物的回收利用渠道相對(duì)健全，由環(huán)保局、清算協(xié)調(diào)中心、消費(fèi)者、市政回收點(diǎn)、生產(chǎn)商、處理商、物流運(yùn)輸商等構(gòu)成的利益相關(guān)者，承擔(dān)各自的電子廢棄物回收或處理責(zé)任，是德國廢棄物管理系統(tǒng)的核心。

對(duì)于歷史垃圾、無主廢棄物，按照生產(chǎn)商當(dāng)年的市場(chǎng)份額分?jǐn)傠娮訌U棄物的回收處理總費(fèi)用，對(duì)于新垃圾，生產(chǎn)商按照其產(chǎn)品在回收量中比例支付處理費(fèi)用，并向EPR的組織提供資金擔(dān)保，保證各類無主廢棄物能夠更快處理。

（二）日本：以“資源-產(chǎn)品-再生資源”的閉合循環(huán)提高資源化率

日本發(fā)展再生資源利用產(chǎn)業(yè)，是以相對(duì)完備的法律和政策體系為基礎(chǔ)，加快發(fā)展綠色采購和發(fā)展靜脈產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，同時(shí)強(qiáng)化政府職責(zé)、加強(qiáng)科技研究的做法為保障的思路。2000年日本把建立循環(huán)型社會(huì)提升為基本國策，頒布實(shí)施了6部法律，同時(shí)制定了一系列鼓勵(lì)和支持循環(huán)型社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策。與此同時(shí)，不斷強(qiáng)化和明晰政府部門在推進(jìn)再生資源產(chǎn)業(yè)中的管理職能和職責(zé)，環(huán)境省和經(jīng)產(chǎn)省共同承擔(dān)再生資源產(chǎn)業(yè)主管部門的職責(zé)，并建立了良好的分工協(xié)作關(guān)系；充分發(fā)揮中介組織和公眾的作用，大力加強(qiáng)科技研究，加大輿論宣傳和引導(dǎo)作用，逐步建立起以可持續(xù)發(fā)展為基本理念的簡(jiǎn)潔、高質(zhì)量的循環(huán)型社會(huì)。對(duì)于日本再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最值得一提的是以“資源-產(chǎn)品-再生資源”為特征的閉合循環(huán)型靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

日本先后制訂的行動(dòng)計(jì)劃和指南主要包括廢棄物處理與回收指南、報(bào)廢車輛回收計(jì)劃和廢舊紙張的回收計(jì)劃。日本已建立起覆蓋全社會(huì)生產(chǎn)和生活的廢棄物回收利用物質(zhì)閉環(huán)流動(dòng)系統(tǒng)，形成了包裝、家電、紙張、建筑廢棄物、廢舊汽車、廢舊電池等10類、69個(gè)品種的廢棄物回收資源化產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，建立了全國統(tǒng)一回收制度和回收體系，組建了生產(chǎn)者、回收者、消費(fèi)者、回收協(xié)會(huì)等在內(nèi)的網(wǎng)路體系，構(gòu)建了涉及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)于一體的靜脈產(chǎn)業(yè)體系。

（三）美國：以產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策促進(jìn)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展

美國分別于1965年和1976年頒布實(shí)施了《固體廢物處理法》、《資源保護(hù)回收法》，極大促進(jìn)了全國再生資源回收利用體系的不斷完善和產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。1990年通過實(shí)施的《污染預(yù)防法》，提出對(duì)污染盡可能地實(shí)行預(yù)防或削減，并進(jìn)一步提高到美國國策的重要戰(zhàn)略高度，明確末端控制和處理是控制和預(yù)防污染的主要內(nèi)容。目前，絕大多數(shù)的州都制定了不同形式的再生資源法規(guī)。2000年實(shí)施了《有機(jī)農(nóng)業(yè)法》，促進(jìn)美國生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。美國的很多州也從20世紀(jì)80年代中期開始，分別制定了促進(jìn)資源再生循環(huán)的法規(guī)和制度，從州一級(jí)層面提高了再生資源利用效率。2000年12月，《有機(jī)農(nóng)業(yè)法》通過并實(shí)施，對(duì)美國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，也從生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展角度開始重視環(huán)境污染的控制問題。2001年，頒布實(shí)施了《能源政策法》，對(duì)新建筑的能耗新標(biāo)準(zhǔn)予以明確，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范了各類供暖設(shè)備的節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。美國實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，加快再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要方式是構(gòu)建相對(duì)完善的產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策體系，通過約束性政策和支持性政策的不同作用方式，引導(dǎo)相關(guān)主體開展有利于再生資源回收和利用的行為，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

美國引入生產(chǎn)者責(zé)任延伸和消費(fèi)者付費(fèi)兩大基本制度，主要目的是創(chuàng)造對(duì)環(huán)境成本更加靈敏的市場(chǎng)和價(jià)格形成機(jī)制，進(jìn)而建立相關(guān)主體責(zé)任人制度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，排污權(quán)交易、排污收費(fèi)、生態(tài)稅等經(jīng)濟(jì)組合工具的使用日益頻繁。同時(shí)，與國家發(fā)布信息的制度安排相適應(yīng)的配套體系也不斷完善。

基本經(jīng)驗(yàn)

在戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展定位中強(qiáng)化環(huán)境意識(shí)。政府、企業(yè)、民眾和社會(huì)團(tuán)體等都要對(duì)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予高度重視，將再生資源產(chǎn)業(yè)作為我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，引導(dǎo)企業(yè)投入更多資金推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。同時(shí)，科學(xué)分析國家在不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和現(xiàn)實(shí)階段，通過制訂相應(yīng)的再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃，確定短期和長(zhǎng)期內(nèi)產(chǎn)品的回收目標(biāo)、回收重點(diǎn)和戰(zhàn)略路徑。各個(gè)地區(qū)根據(jù)國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，組織制訂區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和具體措施，特別是出臺(tái)區(qū)域性回收、利用支持鼓勵(lì)政策，推動(dòng)回收水平和利用水平不斷提高。

抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立產(chǎn)業(yè)化發(fā)展體系并實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)。加快發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)，需要從回收人員的統(tǒng)一規(guī)范、發(fā)揮中介服務(wù)組織作用、鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)發(fā)展，以點(diǎn)帶面加快推進(jìn)。加強(qiáng)對(duì)回收人員的規(guī)范、清理和整頓，通過建立規(guī)范再生資源回收隊(duì)伍，逐步建立現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展處理加工的現(xiàn)代化公司；充分發(fā)揮中介服務(wù)組織的積極作用，在對(duì)垃圾進(jìn)行回收和分類的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)居民構(gòu)建基于社區(qū)的回收利用網(wǎng)絡(luò)體系；鼓勵(lì)再生資源拆解、利用、無害化處理的相關(guān)企業(yè)，著力構(gòu)建聯(lián)系上下游的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈；建設(shè)再生資源產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)城市、園區(qū)和企業(yè)，發(fā)揮示范帶頭作用。

不斷完善各類市場(chǎng)提升環(huán)境保護(hù)職能。專業(yè)性、綜合性市場(chǎng)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流通聯(lián)系的重要紐帶。各區(qū)域可以根據(jù)交通和區(qū)位，加快構(gòu)建不同類型的綜合性再生資源交易市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范化管理，充分發(fā)揮市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極作用。重視基礎(chǔ)設(shè)施、信息服務(wù)和金融服務(wù)等功能完善，建設(shè)各級(jí)再生資源市場(chǎng)管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加快形成環(huán)境保護(hù)的全流程體系，進(jìn)而提升環(huán)境治理效應(yīng)。

依托產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。通過調(diào)整再生資源產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建協(xié)調(diào)有序的發(fā)展規(guī)模，有利于充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和范圍經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，支持各類企業(yè)通過改組、聯(lián)合、兼并、股份制改造等方式，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，提升技術(shù)水平，進(jìn)而促進(jìn)再生資源行業(yè)大型企業(yè)集團(tuán)的逐步形成，為相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建和產(chǎn)業(yè)配套體系建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)支撐。

主要啟示

不斷提高再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境治理重要性的認(rèn)識(shí)。再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要不同類型主體包括政府、企業(yè)、公眾、社會(huì)團(tuán)體等轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，將再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為重要任務(wù)來抓。在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、推進(jìn)資源節(jié)約、促進(jìn)綠色低碳可持續(xù)發(fā)展的背景下，更需要大力發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，通過環(huán)境綜合整治、回收利用體系建設(shè)等方面推動(dòng)該產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要性和緊迫性，進(jìn)一步增強(qiáng)自覺性和責(zé)任感。

加快完善相關(guān)支持政策 。再生資源產(chǎn)業(yè)具有非常強(qiáng)的政策性特點(diǎn)，即政府政策支持越多、資金越充足，越有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，各級(jí)政府必須要從各地區(qū)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，在特色產(chǎn)業(yè)方面打造產(chǎn)業(yè)集群、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，不斷創(chuàng)造更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。創(chuàng)新國家產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行方式、創(chuàng)新規(guī)范管理政策、創(chuàng)新優(yōu)惠扶持政策，推動(dòng)企業(yè)發(fā)展。

完善再生資源分類的回收、拆解和資源化處理體系 。我國對(duì)各類廢棄物的分類回收還沒有形成完善高效體系，回收網(wǎng)絡(luò)還主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)或大中城市，廣大農(nóng)村市場(chǎng)中回收利用體系還未建立。同時(shí)，回收企業(yè)規(guī)模小、技術(shù)水平不高、拆解和處理中容易產(chǎn)生二次污染，因此，提高固體廢棄物分類拆解技術(shù)和再資源化技術(shù)水平非常迫切。

充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境資源配置中的決定性作用。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，政府的推動(dòng)尤為關(guān)鍵，但更重要的還是要加快建立市場(chǎng)機(jī)制，通過市場(chǎng)的各種手段，推動(dòng)企業(yè)和各類市場(chǎng)主體發(fā)揮主導(dǎo)作用。

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