伏倩　紀(jì)若瑩　俞嘉鈴

摘 要 城市管理的目的是激發(fā)城市活力，創(chuàng)造財(cái)富，推動城市朝著更適于公民生活的方向發(fā)展。在城市發(fā)展、進(jìn)步的同時(shí)，法律法規(guī)不健全、執(zhí)法手段不合理和公眾參與缺失使城市管理面臨新的問題和挑戰(zhàn)。當(dāng)下習(xí)近平總書記為城市管理指明了新的方向，城市管理應(yīng)該像“繡花”一樣精細(xì)。而要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，本文認(rèn)為必須加快制定統(tǒng)一的城市管理法，積極轉(zhuǎn)變原有的管理思路，探索新穎的管理手段，吸收公眾參與，使城市的發(fā)展更具活力與生機(jī)。

關(guān)鍵詞 城市管理 精細(xì) 執(zhí)法

作者簡介：伏倩、紀(jì)若瑩、俞嘉鈴，南京信息工程大學(xué)。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.373

城市綜合管理是建設(shè)和諧社會不可或缺的一環(huán)，城市管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍在維護(hù)社會秩序，改善城市環(huán)境面貌，建立城市管理長效機(jī)制等方面發(fā)揮了重要作用，為城市的改革發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)做出了重要的貢獻(xiàn)。

參加上海代表團(tuán)全團(tuán)審議時(shí)，習(xí)近平總書記將城市精細(xì)化管理比喻成“繡花”，這個比喻生動形象，為破解城市管理困境點(diǎn)亮了一盞明燈，也為城市管理開辟了新的道路?？倳洀?qiáng)調(diào)，走出一條符合大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會管理新路子，是關(guān)系城市發(fā)展的大問題①。雖然習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)的是上海的城市管理，但“放之四海而皆準(zhǔn)”，城市管理對每個城市都至關(guān)重要。城市是一個有機(jī)的整體，從高樓大廈鱗次櫛比到來往車輛川流不息，再到公共設(shè)施，都在發(fā)揮著自己獨(dú)有的作用，城市的每一個角落都在創(chuàng)造財(cái)富，每一個環(huán)節(jié)都必須井然有序，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都將對社會生活產(chǎn)生重大影響。所以城市管理的精細(xì)化，必須反思現(xiàn)在管理中所出現(xiàn)的問題，尋求適應(yīng)城市發(fā)展的管理路徑，由表及里，層層遞進(jìn)，不斷深化城市管理長效機(jī)制，改善城市管理能力，激發(fā)城市運(yùn)作活力，這就使得城市管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍在城市管理中具有舉足輕重的作用。

一、城市管理精細(xì)化的現(xiàn)實(shí)困境及原因分析

隨著城市化的深入，城市矛盾也進(jìn)一步激化，目前在城市管理執(zhí)法活動中，出現(xiàn)了很多不盡如人意的問題，成為了城市管理向更完善的體系過渡和發(fā)展的阻礙。

（一）法律法規(guī)不健全

完善的法律依據(jù)是城市精細(xì)化管理的必然要求。然而城市管理部門相對集中行使的行政處罰權(quán) ，僅能依據(jù)《行政處罰法》第十六條，但有且僅有原則性的規(guī)定，使得行政執(zhí)法隊(duì)伍在城市管理的具體操作中出現(xiàn)法律規(guī)范適用模糊甚至無法可依的現(xiàn)象。法律的先天缺失，使得民眾不認(rèn)可城管執(zhí)法，甚至排斥城管執(zhí)法。城管肩負(fù)的責(zé)任重大，而擁有的權(quán)力有限。對于不法行徑，不能不管，但若管，又缺少賴以支持的執(zhí)法權(quán)。依法治國，依法管理城市，就要發(fā)揮法治在城市管理中的指引、評價(jià)、預(yù)測、強(qiáng)制和教育的作用，通過擁有國家強(qiáng)制力保障的法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)對城市的管理與服務(wù)。值得肯定的是，為加快城市管理的法治化進(jìn)程，廣大地區(qū)圍繞城市管理制定了法律規(guī)范，但中國城市管理的法治依舊薄弱，突出表現(xiàn)為：一是規(guī)范散亂。我國現(xiàn)行的城市管理相關(guān)條文散見于其他法律、法規(guī)中，沒有一部獨(dú)立完備的城市管理法律②?，F(xiàn)有的法律條款過于龐雜、籠統(tǒng)，使得許多具體問題的規(guī)定不明確，或者不符合實(shí)際狀況，使城市管理立于“有法不能依”的處境。二是操作性弱。原有的規(guī)定以禁止性條款為主，缺乏處罰依據(jù)和缺少詳細(xì)的處罰規(guī)則，使得在城市管理在具體操作中缺乏切實(shí)可行的辦法。三是缺乏強(qiáng)制性，即缺乏有效的強(qiáng)制手段。在處理部分違規(guī)行為時(shí)，由于現(xiàn)有法規(guī)缺乏配套的強(qiáng)制手段，強(qiáng)硬的管理手段使得相對人難以接受，不免抗拒執(zhí)法，產(chǎn)生過激行為。

（二）執(zhí)法手段不合理

執(zhí)法手段是否合理影響著精細(xì)化管理能否取得成功。目前，城市管理行政執(zhí)法的方式仍停留在“運(yùn)動式”、“單兵作戰(zhàn)型”管理階段上，手段缺乏創(chuàng)新。簡單粗暴的執(zhí)法手段，使管理難度大大提高，成為了執(zhí)法人員與執(zhí)法相對人引發(fā)矛盾的導(dǎo)火線。缺乏靈活有效的執(zhí)法手段，導(dǎo)致執(zhí)法效果單一僵化，執(zhí)法局面不容樂觀，主要體現(xiàn)在：一是管理缺乏預(yù)見性。在當(dāng)前管理過程中，執(zhí)法人員將主要工作集中在突擊檢查、集中整治和事后查辦上，在管理上缺乏高瞻遠(yuǎn)矚的目光和主動出擊的積極性，沒能很好地從源頭加以控制③。如在房屋建設(shè)中，如果執(zhí)法人員在施工單位開工前，及時(shí)告知施工單位需要辦理的手續(xù)，說明房屋建造規(guī)模、質(zhì)量等方面的要求，就能緩解執(zhí)法人員與執(zhí)法相對人的矛盾，減少不必要的損失，做到統(tǒng)一管理、統(tǒng)一要求，最大程度地從源頭優(yōu)化城市管理。二是“貓抓老鼠”現(xiàn)象嚴(yán)重。就業(yè)崗位的緊張，社會保障制度的不完善等社會問題，使流動攤販無照經(jīng)營的問題反反復(fù)復(fù)難以根除。而且在執(zhí)法人員查處時(shí)，攤販無視執(zhí)法人員，徑直逃散，罔顧執(zhí)法。此時(shí)，如果執(zhí)法人員不依法懲處違規(guī)人員，就會破壞法的權(quán)威性；如果緊追不舍，則雙方容易發(fā)生沖突，以至于出現(xiàn)推搡、打罵、暴力抗法等情形。這些“治標(biāo)不治本”的手段說明，執(zhí)法手段需要進(jìn)一步創(chuàng)新，也說明光靠執(zhí)法人員單方面管理是難以出成效的，需要執(zhí)法相對人的理解與配合。三是應(yīng)急突發(fā)事件的處理能力差。行政管理事務(wù)有突發(fā)、緊急、現(xiàn)時(shí)的特點(diǎn)，需要行政管理執(zhí)法人員具備應(yīng)急能力，勇于直面并迅速處理復(fù)雜多變的突發(fā)事件。靈活應(yīng)對的能力是城管執(zhí)法者應(yīng)具備的基本素質(zhì)，缺乏這種能力會激化社會矛盾而不能緩解，引起官民沖突而不能消解，最終導(dǎo)致群眾不予理解和支持，從而對執(zhí)法人員產(chǎn)生反感。

（三）公眾參與的缺失

公眾參與是城市管理中調(diào)解管理矛盾的潤滑劑，民眾的支持參與是事關(guān)城市管理良好運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵?！耙粋€巴掌拍不響”，執(zhí)法人員“獨(dú)角戲”式的管理只會導(dǎo)致執(zhí)法相對人處于疲于應(yīng)付的被動地位。城市管理涉及面廣、工作多、責(zé)任重，社會群眾參與的積極性必不可少，而目前城市管理活動中缺少群眾的身影，缺乏社會的廣泛支持和參與，主要原因在于：一是公眾參與的渠道不暢通。民意是立國治國之本，是推動社會前進(jìn)的動力，暢通的民意表達(dá)渠道是實(shí)現(xiàn)公眾參與的首要條件?？萍嫉陌l(fā)展為公眾參與提供了很多媒介，但執(zhí)法人員并沒有運(yùn)用科技給公眾提供一個新的參與窗口，依然停留在橫幅宣傳，信訪等傳統(tǒng)的方法上，而先進(jìn)一點(diǎn)的即在官網(wǎng)上公開工作文件或優(yōu)秀事跡，這些方法并不能使民意充分表達(dá)，不能真正解決民眾訴求，從而在渠道上堵塞了群眾多元化的心聲傳遞。政府事務(wù)信息不能做到公開透明，民眾參與城市管理的渠道不暢通，造成政府管理部門和民眾的溝通難以為繼。二是公眾參與的意識薄弱。我國“家本位”的傳統(tǒng)思想使得民眾缺乏公民意識，在社會生活中表現(xiàn)出 “事不關(guān)己，高高掛起”的冷漠態(tài)度，認(rèn)為城市管理僅僅是政府的工作，只要不被處罰，就不管不問。當(dāng)出現(xiàn)執(zhí)法人員的負(fù)面信息時(shí)，公眾不去了解、不去查證，加以“仇官”心態(tài)，只是一味的相信執(zhí)法人員罪大惡極，常以不合理的方式宣泄不滿情緒，限制了城市管理水平的發(fā)展與提高。

二、城市精細(xì)化管理的路徑

精細(xì)化管理是指嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求，通過對現(xiàn)代管理模式的精密運(yùn)用，對戰(zhàn)略和目標(biāo)進(jìn)行分解細(xì)化和落實(shí)，結(jié)合規(guī)范性和創(chuàng)新性提高管理水平和效益，準(zhǔn)而快地實(shí)現(xiàn)對管理對象的規(guī)范與引導(dǎo)?！疤煜麓笫拢刈饔诩?xì)”。為改善城市管理模式、適應(yīng)現(xiàn)代化管理的需求，要求城市綜合管理必須著眼于細(xì)微之處，摒棄粗放式管理方式，拋棄“運(yùn)動式”、“單兵作戰(zhàn)型”管理手段，引入現(xiàn)代精細(xì)化管理手段，對管理進(jìn)程進(jìn)行引導(dǎo)、調(diào)節(jié)、控制，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，矯正管理行為，有效提升管理效率，迅速改善城市市容市貌④?！案Q一斑而知全豹”，城市綜合管理應(yīng)以“放大抓小”的原則來指導(dǎo)日常具體的行政執(zhí)法活動，從細(xì)節(jié)上顯示出管理的真功夫，更好地提高效益，最大程度地解決執(zhí)法過程中的困難。

（一）制定統(tǒng)一法律文件——《城市管理法》

農(nóng)村人口不斷涌入城市，城市管理的工作量日益增加，社會矛盾愈演愈劣。中共中央、國務(wù)院對城市管理工作中顯現(xiàn)的問題十分重視，從2015年12月24日印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》到2016年11月習(xí)近平總書記主持召開“深改組”會議時(shí)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作”，再到2017年3月習(xí)近平總書記提出的城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)，可見我國城市管理工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“依法治理”的基本原則。強(qiáng)化專門立法，首要任務(wù)是制定出嚴(yán)格統(tǒng)一的城市管理法，健全城市管理綜合執(zhí)法的法律體系，確立城市管理的法律地位，改變法律規(guī)范散亂的現(xiàn)象，避免出現(xiàn)法律適用矛盾，盡量減少法律漏洞；其次，明確城市管理中執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)限，詳細(xì)規(guī)范城管執(zhí)法內(nèi)容，包括管理理念、管理體制、執(zhí)法方式，貫徹職責(zé)法定，使城市管理的職責(zé)更明確清晰。最后，認(rèn)真梳理現(xiàn)有的相關(guān)法律，修改或廢止過氣的法條，保留符合時(shí)代要求的內(nèi)容。針對執(zhí)法人員管理中出現(xiàn)的問題，結(jié)合實(shí)際情況彌補(bǔ)相關(guān)法律的漏洞和空白，完善相關(guān)法律體系。當(dāng)然，立法還應(yīng)賦予執(zhí)法人員相關(guān)強(qiáng)制性手段，完善相應(yīng)的懲處措施，嚴(yán)格規(guī)范適用的必要條件，使相對人服從執(zhí)法人員的管理，不敢、不想、不能抗法，從而使城市管理更好地得到國家強(qiáng)制力的保障。

（二）轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理手段

城市綜合管理要“以人為本”，首先執(zhí)法人員在城市管理中應(yīng)當(dāng)本著服務(wù)群眾的初衷在群眾中打基礎(chǔ)，不可簡單從事、不可意氣用事、不可粗枝大葉。執(zhí)法人員應(yīng)像當(dāng)年我黨深入農(nóng)村，立足于廣大農(nóng)民，解決群眾最關(guān)心的、樹立形象、贏得民心、打好群眾基礎(chǔ)，讓群眾從心里信任和支持。毋庸諱言，群眾的理解和配合，是城市管理工作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和強(qiáng)大的推動力，是城市管理精細(xì)化的重要保證。其次，當(dāng)下的城市管理環(huán)境下，管理手段、技巧和藝術(shù)至關(guān)重要。管理者不能目光短淺，必須具有預(yù)見性，考慮可能出現(xiàn)的問題，才能在處理事情上游刃有余，走出“干起來再說，碰到再想，發(fā)生了再解決”的老路，要高瞻遠(yuǎn)矚、主動出擊，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)的苗頭并予以遏制，從源頭加以控制。再次，針對流動攤販，完全禁止是不現(xiàn)實(shí)的，而應(yīng)采用阻塞與疏通相結(jié)合的措施和落實(shí)提前預(yù)防、控制源頭與事中整治和事后懲處相結(jié)合的長效管理機(jī)制⑤。在城市主干道加強(qiáng)巡查，堅(jiān)持全面取締，一攤不留，同時(shí)全面考量、合理規(guī)劃，堅(jiān)持便民、利民，在不影響市容市貌、不影響交通運(yùn)行的地段，適當(dāng)開辟疏導(dǎo)街巷、開放具有特色的經(jīng)營市場，統(tǒng)一規(guī)劃管理。無照流動攤販的反復(fù)是城市管理的一項(xiàng)難點(diǎn)，想要根治，必須落實(shí)長效管理機(jī)制，加強(qiáng)有針對性的專項(xiàng)執(zhí)法。最后，靈活應(yīng)對的能力是管理者應(yīng)具備的基本素質(zhì)，對管理難題進(jìn)行有效解決就要了解其主要特點(diǎn)，根據(jù)事前的推測制定計(jì)劃，并根據(jù)形勢變化，在管理現(xiàn)場采取靈活有效的應(yīng)對策略。

（三）運(yùn)用信息技術(shù)手段吸收公眾參與

大數(shù)據(jù)時(shí)代意味著當(dāng)今社會管理的趨勢是科技化、數(shù)字化，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為城市綜合管理提供了新的思路和方式，現(xiàn)代城市管理的基本點(diǎn)應(yīng)該是科學(xué)地應(yīng)用信息化手段。利用 “互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等高新科技手段技術(shù)，彌補(bǔ)公眾參與渠道不暢通的漏洞，促使民眾與執(zhí)法隊(duì)伍、與政府部門間的數(shù)據(jù)交換、信息共享，促進(jìn)城市管理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化，使城市管理良性循環(huán)，提升城市綜合競爭力。一方面，要發(fā)揮主流媒體引導(dǎo)輿論，傳播消息的優(yōu)勢，加強(qiáng)有關(guān)城管執(zhí)法的正面報(bào)道，樹立城管執(zhí)法隊(duì)伍優(yōu)良的形象，提高民眾對城市執(zhí)法隊(duì)伍、執(zhí)法工作的了解和認(rèn)識，增強(qiáng)民眾對城市執(zhí)法工作的配合度。另一方面，提高民眾的參與程度，不僅要發(fā)揮現(xiàn)有渠道的作用，還應(yīng)通過信息化技術(shù)搭建更多行之有效的交流互動平臺，聚焦民生，關(guān)注民情。網(wǎng)絡(luò)所具有的及時(shí)性、便利性、交互性等特點(diǎn)能夠極大激發(fā)公民發(fā)表意見的熱情，他們可以以低廉的成本、快捷的方式與政府互動交流。政府通過網(wǎng)絡(luò)欄目與網(wǎng)友在線交流，可以保證民眾順利表達(dá)意見與建議，參與公眾事務(wù)的決策，促進(jìn)民主決策與科學(xué)決策，激發(fā)全社會活力。

綜上所述，要對我國現(xiàn)行的城市管理進(jìn)行精化，保證城市管理的合法與合理，既需要從立法層面對城市管理進(jìn)行規(guī)范，確立城市執(zhí)法隊(duì)伍的重要地位，又要加強(qiáng)公眾的參與意識，使他們積極參與到公共事務(wù)中。注重以人為本，利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)共享，努力做到全民參與、全民監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化城市管理方式效益的最大化。

注釋：

①王萌萌.習(xí)近平參加上海代表團(tuán)審議.新華網(wǎng).http：//news.xinhuanet.com/politics/20 17-03/05/c_1120571919.htm？location=35.

②④遲曉霞.淺談事業(yè)單位會計(jì)管理工作中存在的問題及解決思路.財(cái)經(jīng)界：學(xué)術(shù)版.2013 （12）.

③王磊.精細(xì)化管理的探索與實(shí)踐.價(jià)值工程.2013.

⑤陶紅茹、陶朝英.流動攤販管理中存在的問題及對策研究.商場現(xiàn)代化.2011（4）.60- 61.

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