摘 要 在國(guó)際投資領(lǐng)域中，征收一直是一個(gè)炙手可熱的話題，目前爭(zhēng)論的焦點(diǎn)已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)移到了間接征收的認(rèn)定上。隨著我國(guó)對(duì)外投資規(guī)模的迅速增長(zhǎng)，有關(guān)間接征收的研究理應(yīng)受到重視，本文試通過(guò)我國(guó)簽訂的幾個(gè)比較有代表性的BITs以及FTA中對(duì)于間接征收的規(guī)定來(lái)發(fā)現(xiàn)尚存在的缺陷，進(jìn)而提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞 間接征收 國(guó)際投資 BIT FTA

作者簡(jiǎn)介：丁瑤，北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.316

在國(guó)際投資法律實(shí)踐領(lǐng)域中，在認(rèn)定間接征收需要考慮的因素主要有兩個(gè)：一個(gè)是東道國(guó)政府的“行為效果”， 也就是東道國(guó)政府采取的管理措施對(duì)于外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害程度。另一個(gè)則是東道國(guó)政府的“行為性質(zhì)/目的”， 即東道國(guó)政府采取的管理措施對(duì)于維護(hù)或促進(jìn)社會(huì)公共利益的意義到底有多大。就如何選擇以上要素構(gòu)建認(rèn)定間接征收的法律框架， 國(guó)際投資仲裁實(shí)踐存在著嚴(yán)重分歧， 具體表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)僅僅將東道國(guó)采取的管理措施對(duì)投資所造成的實(shí)際影響效果作為認(rèn)定是否構(gòu)成間接征收的唯一考量因素的“單一效果標(biāo)準(zhǔn)”、主張認(rèn)定間接征收應(yīng)該以東道國(guó)政府行為的性質(zhì)為唯一標(biāo)準(zhǔn)的“單一性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”與綜合考慮征收的實(shí)際效果以及政府行為性質(zhì)的“兼采效果和性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”三者之爭(zhēng)。

從1982年我國(guó)與瑞典簽定了第一個(gè)雙邊投資協(xié)定至今，根據(jù)商務(wù)部條法司公布的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)已簽訂103個(gè)生效的雙邊投資協(xié)定和一個(gè)與日韓簽訂的三國(guó)之間關(guān)于促進(jìn)、便利及保護(hù)投資的協(xié)定。 根據(jù)商務(wù)部公布的最新數(shù)據(jù)顯示，2016年1-11月，我國(guó)境內(nèi)投資者共對(duì)全球164個(gè)國(guó)家和地區(qū)的7555家境外企業(yè)進(jìn)行了非金融類(lèi)直接投資，累計(jì)實(shí)現(xiàn)投資10696.3億元人民幣 （折合1617億美元，同比增長(zhǎng)55.3%）。這說(shuō)明我國(guó)已經(jīng)不僅僅只是吸收海外資本的大國(guó)，也正在逐步向海外投資大國(guó)的方向轉(zhuǎn)變。因此有必要對(duì)間接征收的界定探索一個(gè)合理的、符合我國(guó)最大化利益的解決方案。本文試通過(guò)對(duì)我國(guó)已簽訂的生效雙邊投資條約和貿(mào)易協(xié)定進(jìn)行梳理，探討我國(guó)對(duì)于間接征收相關(guān)問(wèn)題的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)不足，提出自己的一些觀點(diǎn)和建議。

一、我國(guó)現(xiàn)階段關(guān)于間接征收之重要國(guó)際協(xié)定

中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“轉(zhuǎn)型期”，在這一特殊時(shí)期由于法律制度、經(jīng)濟(jì)政策等方面的原因更容易發(fā)生間接征收事件。 因此，如何在雙邊投資條約以及貿(mào)易協(xié)定中對(duì)于間接征收加以明確的界定以及創(chuàng)設(shè)合理的認(rèn)定規(guī)則顯得尤為重要。在我國(guó)已簽訂的條約中，關(guān)于間接征收比較有代表性的規(guī)定的則有中國(guó)-印度BIT、中國(guó)-新西蘭FTA、以及中國(guó)-加拿大BIT。

（一）中國(guó)-印度BIT有關(guān)間接征收的規(guī)定

在中國(guó)投資條約歷史上，2006年11月21日締結(jié)的中國(guó)-印度BIT第一次對(duì)間接征收的含義及認(rèn)定做了明確規(guī)定。 中-印BIT第5條第1款規(guī)定，“除非為了公共目的、遵循非歧視原則，并給予公平與公正補(bǔ)償，在締約另一方領(lǐng)土內(nèi)的來(lái)自任何締約方之投資者的投資不得被該締約國(guó)另一方實(shí)施國(guó)有化或征收，或被采取與國(guó)有化或征收具有等同效果的措施”。在簽訂該BIT的同時(shí)，兩國(guó)還簽署了一份議定書(shū)，在第3條中詳細(xì)對(duì)于正文第5條規(guī)定的征收問(wèn)題進(jìn)行了解釋。其首先明確了在征收領(lǐng)域，除了傳統(tǒng)的直接征收形式還存在著只對(duì)投資者的收益和回報(bào)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的間接征收。緊接著規(guī)定認(rèn)定間接征收需要堅(jiān)持“個(gè)案考察”的原則，這種靈活性的規(guī)定為日后糾紛解決機(jī)構(gòu)預(yù)留了較大的自由裁量空間，但是至于該原則的利弊權(quán)重還需要結(jié)合其他需要考量的因素加以判斷。

中國(guó)-印度BIT議定書(shū)第3條列舉了認(rèn)定間接征收需要考慮的四個(gè)因素，包括不能單憑措施對(duì)投資經(jīng)濟(jì)價(jià)值的負(fù)面影響認(rèn)定、歧視程度、對(duì)合理投資期待的干預(yù)以及措施的特征與意圖。與此同時(shí)，在認(rèn)定客觀方面造成的損害時(shí)還將合理的投資期待作為單獨(dú)認(rèn)定因素之一是其一大亮點(diǎn)，但如果不對(duì)投資者的合理期待加以適當(dāng)限定，則勢(shì)必會(huì)擴(kuò)大間接征收的范疇。中國(guó)-印度BIT議定書(shū)第3條還規(guī)定了例外條款，明確地重申了一國(guó)政府在維護(hù)公共利益上采取非歧視性措施的固有權(quán)利，為東道國(guó)管理本國(guó)的投資環(huán)境提供了必要的也是必須的空間，而不至于東道國(guó)在制定涉及外國(guó)投資者權(quán)益的政策時(shí)畏首畏尾。

（二）中國(guó)-新西蘭FTA有關(guān)間接征收的規(guī)定

相比較中國(guó)-印度BIT，在間接征收認(rèn)定規(guī)則方面，中國(guó)—新西蘭FTA有了更進(jìn)一步的發(fā)展，它指出“構(gòu)成間接征收，政府剝奪投資者財(cái)產(chǎn)的行為必須為嚴(yán)重的或無(wú)期限的；并且與公共目的不相稱。”該條規(guī)定為認(rèn)定間接征收時(shí)添加了兩個(gè)限制性條件，一個(gè)是從行為的嚴(yán)重性和持續(xù)時(shí)間上進(jìn)行限定；另一個(gè)則是引入了比例原則，也即政府行為與實(shí)現(xiàn)公共目的之間是否相稱。據(jù)了解，該FTA不僅是中國(guó)投資條約中第一次明確地規(guī)定比例原則，也是各國(guó)投資條約中最早引進(jìn)比例原則的少數(shù)之一。

中國(guó)-新西蘭FTA從正面肯定性地規(guī)定了兩類(lèi)極可能構(gòu)成間接征收的行為。一類(lèi)是如果行為在效果上是歧視性的應(yīng)被認(rèn)定構(gòu)成間接征收，另一類(lèi)易認(rèn)定為間接征收的是“違反政府對(duì)事前向投資者所做的具有約束力的書(shū)面承諾，無(wú)論此種承諾是通過(guò)協(xié)議、許可還是其他法律文件做出的”，該規(guī)定對(duì)于合理的投資期待進(jìn)行了解釋和限縮，它指出這種期待必須是來(lái)自于政府事前所做的具有約束力的書(shū)面承諾，換言之，合理期待與商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是有著明顯區(qū)別的，不能將商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)理解成是對(duì)合理期待的干預(yù)，只有來(lái)自于特定的書(shū)面承諾才會(huì)產(chǎn)生正當(dāng)?shù)暮侠砥诖?/p>

最后在間接征收的例外條款上，明確地規(guī)定公共利益范疇之中包括了公共健康、安全及環(huán)境，這將很大程度上減少近來(lái)國(guó)家因?yàn)楣步】岛铜h(huán)境保護(hù)所采取的一系列減損外國(guó)投資者利益的行為被指責(zé)構(gòu)成間接征收的糾紛。總體來(lái)說(shuō)，相較中-印BIT而言，在間接征收方面，中國(guó)-新西蘭FTA在此基礎(chǔ)上既有繼承也有創(chuàng)新，但是有關(guān)間接征收認(rèn)定的系統(tǒng)化規(guī)則仍未形成。

（三）中國(guó)-加拿大BIT

2012年9月9日簽署的中國(guó)-加拿大BIT在間接征收認(rèn)定規(guī)則上又向前推進(jìn)了一步，其主要體現(xiàn)在對(duì)于例外條款的進(jìn)一步細(xì)化上。

在間接征收認(rèn)定規(guī)則中設(shè)置例外條款的目的誠(chéng)然是為了防止國(guó)家維護(hù)公共利益而采取的措施輕易被認(rèn)定為需要給予補(bǔ)償?shù)恼魇招袨椋欢鴮?duì)于例外條款中的“罕見(jiàn)情形”或“極少數(shù)情況”如果不能適當(dāng)?shù)募右哉J(rèn)定，一方面可能導(dǎo)致東道國(guó)會(huì)打著保護(hù)公共利益的旗號(hào)主張其行為不構(gòu)成間接征收；另一方面則可能導(dǎo)致相反的結(jié)果，也即投資者會(huì)憑借著“罕見(jiàn)情形”或者“極少數(shù)情況”的模糊性主張東道國(guó)正常的行政管理行為構(gòu)成間接征收從而要求補(bǔ)償。顯然，不論是何種情形都不是最初設(shè)置例外條款的初衷，因此對(duì)于“罕見(jiàn)情形”或者“極少數(shù)情況”進(jìn)行解釋是十分具有現(xiàn)實(shí)必要性的。

中國(guó)-加拿大BIT中對(duì)于例外條款中“極少數(shù)情況”規(guī)定采取的是列舉式的方法，“例如一項(xiàng)措施或一系列措施從目標(biāo)來(lái)看相當(dāng)嚴(yán)重，以至于這些措施不能認(rèn)為以善意方式采取和適用”，換言之，如果政府采取的保護(hù)公眾福祉之行為要被認(rèn)定為構(gòu)成間接征收那么其所造成的效果必須是相當(dāng)嚴(yán)重的，只是關(guān)于該嚴(yán)重程度也沒(méi)有輔之以任何可操作性的判定標(biāo)準(zhǔn)。但是，仍不可否認(rèn)其為例外條款中的“極少數(shù)情況”添加程度限制的做法，對(duì)于更加合理的區(qū)分政府正當(dāng)行為和間接征收行為做出了一定的貢獻(xiàn)，只是對(duì)于區(qū)分一般的間接征收行為與符合該“極少數(shù)情況”的特殊間接征收行為似乎沒(méi)有起到太大的作用。

二、我國(guó)投資協(xié)定中間接征收認(rèn)定規(guī)則之缺陷

無(wú)論是雙邊投資條約還是自由貿(mào)易協(xié)定，它既是我國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資者給出的莊嚴(yán)承諾，也是保護(hù)我國(guó)海外投資者權(quán)益必要的法律利器。如上文所述，有關(guān)間接征收的認(rèn)定問(wèn)題，我國(guó)的投資條約和貿(mào)易協(xié)定已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但是仍有許多亟待完善之處。

（一）BIT內(nèi)容過(guò)于單薄

在我國(guó)已簽訂生效的BIT中，條款數(shù)目最多的為2012年簽訂的中國(guó)-加拿大BIT共計(jì)35條；最少的僅有9條，例如：中國(guó)-瑞典BIT、中國(guó)-挪威BIT；剩下的條款數(shù)目幾乎都在20條以下。作為國(guó)際投資領(lǐng)域較為重要的法律形式，區(qū)區(qū)20條法律條文自然不可能對(duì)許多重要的國(guó)際投資事項(xiàng)加以詳細(xì)規(guī)定，這也就在很大程度上增加了糾紛發(fā)生的幾率。

（二）間接征收構(gòu)成要素中缺乏重要性的排序

無(wú)論是首次對(duì)于間接征收進(jìn)行明確規(guī)定的中-印BIT還是將間接征收問(wèn)題又向前推進(jìn)很大程度的中-加BIT中都將行為效果和行為目的或稱行為性質(zhì)作為間接征收的認(rèn)定因素。但是都未提及當(dāng)兩者沖突之時(shí)孰輕孰重，在中-加BIT中即便是規(guī)定了比例原則的運(yùn)用，但仍未解決兩者所占比重大小之問(wèn)題。

（三）未區(qū)分一般間接征收和特殊間接征收

所謂特殊間接征收是指那些因違反例外條款中的“罕見(jiàn)情形”或“極少數(shù)情況”而構(gòu)成的間接征收；換言之，也即國(guó)家為了維護(hù)公共利益不適當(dāng)?shù)迷斐赏鈬?guó)投資者損失的行為。如果不將一般間接征收與特殊間接征收區(qū)別開(kāi)來(lái)，那么國(guó)家因維護(hù)公共利益的行為將同一般行政管理行為適用同樣標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定間接征收，顯然這是不適當(dāng)?shù)模瑖?guó)家維護(hù)公共利益的行為理應(yīng)給其預(yù)留較大自由空間，畢竟其所涉及之事項(xiàng)與一般行政管理事務(wù)的重要性是不可同日而語(yǔ)的。

三、完善我國(guó)投資協(xié)定中間接征收規(guī)定之建議

通過(guò)對(duì)我國(guó)簽訂的生效投資條約以及貿(mào)易協(xié)定的整理，梳理了有關(guān)間接征收規(guī)定的發(fā)展脈絡(luò)，同時(shí)看到了其尚存在許多需要進(jìn)一步修改完善之處，針對(duì)上面提到的幾點(diǎn)缺陷，現(xiàn)提出個(gè)人一些改進(jìn)意見(jiàn)。

1.在以后簽訂的雙邊投資協(xié)定中要借鑒中國(guó)-印度BIT中關(guān)于間接征收的明確詳實(shí)BIT的內(nèi)容，國(guó)際投資涉及的內(nèi)容十分之廣泛，無(wú)論是關(guān)于投資的定義、國(guó)民待遇或者最惠國(guó)待遇亦或是征收都不可能一兩條條文就能加以規(guī)范的，都需要一系列的配套措施來(lái)加以落實(shí)。因此，非常有必要將一些重要事項(xiàng)單列成章重點(diǎn)規(guī)制。

2.在認(rèn)定間接征收中堅(jiān)守效果與目的兼顧的標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)很好的協(xié)調(diào)東道國(guó)和外國(guó)投資者之間的利益沖突，但是效果與目的之間也會(huì)產(chǎn)生沖突，這時(shí)候比例原則自然可以引入，考慮兩者之間的比重是否處于合理狀態(tài)。然而，我們務(wù)必將考慮因素權(quán)重之大小有一個(gè)界定才能考量相互之間的比例。結(jié)合我國(guó)對(duì)外投資規(guī)模雖然增長(zhǎng)迅速，但目前我國(guó)依舊是主要的投資吸引大國(guó)，因此，個(gè)人認(rèn)為以投資目的為主的效果與目的兼顧的標(biāo)準(zhǔn)更加符合我國(guó)目前國(guó)情。也就是說(shuō)在認(rèn)定間接征收時(shí)賦予國(guó)家行為目的相比較其他因素以更大的比重來(lái)考量。

3.為特殊間接征收設(shè)計(jì)更高的認(rèn)定門(mén)檻。國(guó)家作為公共意志的代表，維護(hù)事關(guān)公共安全、健康、環(huán)境的重大利益責(zé)無(wú)旁貸，任何國(guó)家都應(yīng)保有較大的自由空間來(lái)維護(hù)公共利益而不被追責(zé)。因此，在認(rèn)定構(gòu)成間接征收方面，理應(yīng)將一般行政管理與國(guó)家維護(hù)公共利益的行為區(qū)別開(kāi)來(lái)，也就是說(shuō)在都引入了比例原則來(lái)進(jìn)行判定的情況下，應(yīng)當(dāng)將特殊間接征收中對(duì)于比例原則的違反加以更高條件的限制。

注釋?zhuān)?/p>

徐崇利.利益平衡與對(duì)外資間接征收的認(rèn)定及補(bǔ)償.環(huán)球法律評(píng)論.2008（6）.

重新簽訂的國(guó)家為：法國(guó)、比利時(shí)與盧森堡、芬蘭、瑞士、葡萄牙、西班牙、烏茲別克斯坦、韓國(guó)、德國(guó)、荷蘭、尼日利亞、古巴。

寇順平.論國(guó)際投資中間接征收的發(fā)展趨勢(shì)及我國(guó)的立場(chǎng).河北法學(xué).2013（9）.

蔡從燕、李尊然.國(guó)際投資法上的間接征收問(wèn)題.法律出版社.2015.220，224.